今年是新中国成立六十周年，也是国务院《人民调解委员会组织条例》颁布施行二十周年。新中国成立以来，人民调解制度作为一项具有中国特色的社会主义民主与法律制度得以确立并不断健全完善。特别是2002年以来，司法部和最高人民法院连续三次召开会议，推动新时期人民调解改革创新，人民调解工作实现了历史性的发展，为维护社会和谐稳定作出了重要贡献。当前，在改革开放深化发展的关键时期，进一步加快推进人民调解立法，对规范人民调解工作，发挥人民调解功能，有效预防和化解矛盾纠纷，维护社会和谐稳定，具有重要的现实意义。

　　一、人民调解工作实践发展亟需人民调解立法

　　当前，我国宪法、民事诉讼法、婚姻法、继承法等法律对人民调解制度都有明确规定。1989年《人民调解委员会组织条例》的颁布实施，对于规范人民调解工作、推动人民调解工作快速发展发挥了积极作用。但是，随着我国改革开放的深化和民主法制建设的健全，人民调解工作在组织形式、工作范围、协议效力等方面发生了很大变化，特别是2002年以来，中办、国办转发的《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》、最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》、司法部《人民调解工作若干规定》、最高人民法院、司法部《关于加强人民调解工作切实维护社会稳定的意见》和最高人民法院、司法部《关于进一步加强新形势下人民调解工作的意见》等文件的相继出台，对人民调解工作作出了新的规定，《人民调解委员会组织条例》已不能满足新形势下人民调解工作的需要。加快人民调解工作立法，是深入贯彻落实科学发展观的必然要求，是构建社会主义和谐社会的客观需要，是充分发挥人民调解职能作用的现实需要，也是完善人民调解制度的迫切需要。

　　二、人民调解工作发展为人民调解立法奠定了坚实的实践基础

　　人民调解制度从第一次国内革命战争中初创，到抗日战争、解放战争中发展，到新中国确立，特别是经过社会主义建设各个时期的发展完善，制定一部人民调解法条件已经具备，具有可行性。

　　一是人民调解工作实践基础成熟。人民调解制度在发展中形成了自己的工作方针和完整的组织、工作制度，基本实现了标识、印章、文书、程序、制度、统计“六统一”，特别是2002年中办、国办转发了《最高人民法院、司法部关于加强新时期人民调解工作的意见》，最高人民法院出台了《关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》司法解释后，人民调解工作得到进一步加强。目前，全国共有人民调解组织827412个，有调解人员479万人，仅去年一年全国广大人民调解组织调解各类矛盾纠纷达成书面协议的为4981370件，调解成功4828716件，成功率为96.9%，经调解达成协议的履行率达90%以上，即使一方当事人反悔起诉到法院，被裁定维持调解协议的比例也高达90.6%。人民调解已经成为我国纠纷解决机制的重要组成部分，发挥着维护社会稳定的“第一道防线”的作用。

　　二是人民调解立法准备工作充分。司法部早在1995年就开始着手进行有关人民调解法的立法准备工作，召开了多次理论研讨会。2001年，将人民调解改革与发展理论研究课题列入司法部重点研究课题，就新时期人民调解工作进行深入研究。2005年，司法部将人民调解立法正式列入部立法工作计划，并聘请北京大学、中国人民大学、中国政法大学等单位有关专家学者组成立法专家咨询组，就立法的一些基本问题进行了深入论证，在此基础上起草了《中华人民共和国人民调解法(工作建议稿草案)》。

　　2008年，国务院将人民调解法的制定列入了立法工作计划。同年3月，司法部成立了部立法工作领导小组，收集、汇编了大量涉及人民调解工作的有关法律、法规、规章、政策文件、立法问题的论证材料、国外调解制度资料，并经过归纳、整理，印制成《人民调解立法资料汇编》，作为立法工作参考资料。对人民调解立法中涉及的重大问题，向全系统征求立法意见和建议，并进行汇总，形成《意见综述》。立法领导小组还先后到湖南、上海、内蒙古、宁夏、北京等省(区、市)进行深入调研，并在上海、内蒙古、宁夏、北京分别召开了多个不同层面人员参加的立法工作座谈会，广泛听取各方对人民调解立法工作的意见和建议。在长期充分准备的基础上，人民调解法草案送审稿顺利起草并报送国务院审议。

　　三是人民调解立法的外部环境成熟。关于人民调解立法，从八届人大开始到十一届人大，每一次会议都有相当数量的人大代表或者代表团就人民调解工作立法提出议案，全国政协委员们也多次提出立法建议。全国人大、全国政协和国务院法制办对人民调解立法给予了充分肯定和支持，全国人大内司委主任委员黄镇东在上海调研时指出，希望有关方面加快人民调解立法进程，力争在2010年年底前完成立法。国家立法机关的支持为人民调解立法创造了良好的外部环境。

　　四是人民调解立法的法律准备充分。人民调解制度有宪法、民事诉讼法、《人民调解委员会组织条例》等法律法规的基本规定，有中办、国办批转的以及最高人民法院、司法部出台的一系列政策性文件依据，有最高人民法院司法解释和司法部部门规章的规定，还有湖北、青海、陕西、重庆、宁夏、安徽、杭州、四川等地方法规和规章的规范，这些都为人民调解立法提供了丰富的可借鉴吸收的法律制度设计方案。

　　三、人民调解立法的主要制度设计应符合宪法和法律的规定

　　1、关于指导思想。立一个什么内容的法始终是人民调解立法的焦点。广大人民调解员、人民调解工作管理者迫切希望立一部专门的人民调解法，将《人民调解委员会组织条例》实施20年来人民调解工作改革创新的成果写进法律，用法律形式将人民调解组织形式、工作范围、协议效力、人民调解与相关程序的衔接等内容固定下来，完善人民调解制度。有关部门建议，将现行的各类民间调解制度包括商事调解、劳动争议调解等都纳入法律调整范围，制定一部民间调解法。部分专家认为，应当从社会主义法学基础理论上进一步认识人民调解制度，丰富人民调解内容，完善人民调解程序，甚至提出，制定一部统一的调解法，将各类民间调解、行政调解以及司法调解制度都吸纳进来，明确其性质、职责、程序、效力和相互关系等。

　　根据人民调解工作实践，我们认为，人民调解立法要按照科学发展观的要求，坚持人民调解制度的本质属性和特征，坚持宪法和民事基本法律对人民调解制度的定位，既要完善和发展人民调解制度，又要区别于其他调解制度，既要立足国情，又要合理借鉴国外经验，制定一部既适应新形势要求，又具有前瞻性，与相关法律相互协调衔接、互为支持补充的人民调解法。

　　2、关于人民调解工作的性质和法律地位。人民调解的性质是整个制度设计的基础，带有根本性。宪法、民事诉讼法、村民委员会组织法、居民委员会组织法等法律明确规定，人民调解是依法设立的人民调解委员会采用说服、教育和疏导的方式，促使当事人平等协商，自愿达成调解协议，解决民间纠纷的群众性自治活动。对人民调解的这一定位是人民调解制度赖以存在的基础，也是人民调解工作保持生机与活力的原因所在。但是随着近年来人民调解组织形式、工作领域、工作机制等不断创新发展，区域性、行业性人民调解组织大量涌现，专业化人民调解委员会逐步产生，有意见认为，对新时期人民调解的性质界定要打破传统、重新定位。

　　有的观点认为，人民调解不收费，是在政府支持下开展工作的，由政府为人民调解提供工作经费和人员补贴，具有公益特征，应当定位为公益性组织。也有的观点认为，人民调解是介于平等主体之间的，为平等主体提供法律服务的非营利性机构，具有中介组织特征，应当定位为中介组织。我们认为，只有坚持宪法等法律确定的人民调解的自治性、群众性和民间性，保持人民调解的自身特色，才能有效地将人民调解与其他各种纠纷解决方式区分开来，衔接起来，使人民调解制度与其他调解制度共同构成我国多元化的矛盾纠纷解决机制。

　　3、关于人民调解的适用领域和调解纠纷的范围。民事诉讼法和《人民调解委员会组织条例》确定“调解民间纠纷”为人民调解工作范围。有意见认为，应当将调解民间纠纷改为调解民事案件或轻微刑事案件。我们认为，人民调解立法应当坚持调解民间纠纷的提法，这符合人民调解的性质，也是区别人民调解与其他纠纷解决机制的一个本质特征，又为人民调解延伸领域留有空间。何为民间纠纷?我们认为，发生在自然人之间、自然人与法人或者其他组织之间的涉及人身、财产权益的纠纷以及依法可以采用调解方式解决的其他纠纷都属于民间纠纷。

　　也就是说民间纠纷就是平等主体之间的具有民事权利义务内容和其他日常生活中发生的纠纷，其特征在于：一是纠纷双方是平等主体，包括自然人之间，自然人与法人之间，自然人与其他组织之间，法人之间，法人与其他组织之间;二是纠纷争议的内容既可以具有民事权利义务内容，包括人身、财产权益等，也可以没有民事权利义务内容，如并无财产争执的家庭关系纠纷、道德纠纷，还可以是日常生活中发生的其他纠纷，如轻微刑事案件、治安案件等。总之，只要法律、法规没有强制性规定由专门机关管辖处理的或者禁止采用调解方式解决的都适用民间纠纷的概念，人民调解组织都可以调解。

　　4、关于人民调解委员会的组织形式和设置。《人民调解委员会组织条例》明确规定，人民调解委员会设在村居，企事业单位可以根据需要参照执行，将人民调解组织设置分为应当设立和根据需要设立。我们认为，人民调解工作立法仍然应当坚持这个原则，村民委员会、居民委员会应当设立人民调解委员会，乡镇(街道)、企事业单位可以设立人民调解委员会，流动人口聚居区、经济开发区、物业管理小区、房地产开发区、行政接边地区、集贸市场等特定区域以及消费者协会等行业组织、社会团体也可以参照建立人民调解组织，还可以由政府出资设立专业化、职业化的人民调解委员会。这样既可很好地吸收人民调解工作实践中开拓创新的做法和经验，赋予了新型调解组织法律地位，同时也为人民调解组织形式进一步创新发展留下空间。需要明确的是，各种形式的人民调解委员会是独立的，在受理纠纷类型和难易程度上可能各有侧重，但调委会之间没有上下级关系，没有隶属关系。

　　5、关于人民调解员的产生方式和任职条件。《人民调解委员会组织条例》规定，人民调解员除村(居)委会委员兼任的外，由选举产生。对此，人民调解工作立法要立足于人民调解工作实践，本着有利于更好地解决纠纷的前提，进行灵活规定。如人民调解员可以是兼职，也可以是专职，可以选举产生，也可以聘任，还可以吸纳志愿者作为人民调解员，尽可能多地把热心人民调解工作、具有专门知识和职业技能的人吸收到人民调解队伍中来，提高人民调解队伍整体素质。对于人民调解员的任职条件，可以作一般规定和要求，不必采取人民调解员资格考试，也不要求持证上岗制度，这样设计，可以保证人民调解的民间性，过多地限制和规范会损害人民调解的制度特色。但应当规定初任人民调解员应当接受必要的培训，以确保其胜任人民调解工作。

　　6、关于人民调解工作的基本原则。《人民调解委员会组织条例》确定的依法、自愿和尊重当事人诉权三条基本原则，在立法中应予坚持，并有所发展。在坚持依法调解原则的同时，可以加上依据社会公德、村规民约进行调解，这是符合人民调解工作性质的。在坚持当事人自愿原则的同时，可以规定人民调解委员会根据当事人申请进行调解，也可根据群众举报或纠纷排查线索主动介入调解，只要当事人不拒绝，都可以启动人民调解程序，这样有利于防止矛盾纠纷激化和转化。在坚持尊重当事人诉讼权利原则的同时，将原规定不得因未经调解或调解不成而阻止当事人向人民法院起诉，改为不得因当事人拒绝调解或调解不成而阻止当事人起诉或请求政府解决、申请仲裁，这样既可保障当事人纠纷解决机制的选择权，也为不少地方鼓励对特定类型的纠纷先行调解或有条件的设置调解前置程序留下法律空间。

　　7、关于人民调解的基本程序和工作方法。人民调解的民间性决定了其从形式到程序都应区别于有关行政处理和司法程序，人民调解立法要特别防止人民调解行政化和司法化的倾向，凸显人民调解不拘形式、灵活便捷、便民利民的特点和优势。

　　因此，人民调解程序的设计应当简单易行，方便群众，以及时就地调解为一般要求，田间、地头、炕头和专门的调解室都是开展调解工作的场所，口头协议、书面协议都是有法律效力的人民调解协议。但要明确，规定简捷的人民调解程序不等于不规范人民调解工作，无论当事人申请调解还是调委会主动介入调解，无论口头协议还是书面协议，有关法律文书都要做到规范，并做好人民调解工作记录和文书档案管理。

　　8、关于人民调解协议的法律效力。最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》赋予人民调解协议合同性质的法律效力。我们认为，人民调解协议与合同的形成、订立情形有较大不同，是在人民调解组织居间调解下形成的一种特殊法律文件，为了发挥人民调解的作用，降低社会治理成本，同时也为推进全社会诚信建设，应当在人民调解立法中进一步增强人民调解协议的法律效力。

　　首先规定，在人民调解协议达成后，当事人应当认真履行，按照调解协议确定的内容履行承诺，承担义务。还可以规定确认程序，即经人民调解组织调解达成的具有民事合同性质的协议，当事人可以申请有管辖权的法院审查确认其效力，经确认有效的协议，当事人可以申请强制执行。如当事人未申请审查确认协议，另一方不履行人民调解协议时，当事人还可以申请人民法院通过简易程序对人民调解协议进行审查，对合法的调解协议予以支持，运用司法强制力确保合法有效的调解协议得到履行。

　　9、关于人民调解与诉讼程序、行政程序的衔接。人民调解立法要很好地解决人民调解与行政调解、司法调解的衔接问题。三种调解的性质即有本质区别，又有相通之处，三种程序的衔接存在现实基础，也很有意义，但要严格把握“衔接”的概念，衔接只是制度之间的配合、程序之间的交接，而不是本身的混同。在三种制度的衔接上，必须充分考虑到各自的性质和特点，科学设计程序，在保持各自性质的基础上实现优势互补。人民调解立法应当明确委托调解程序，包括行政机关的委托和人民法院的委托。

　　对属于人民调解范围的民间纠纷，人民调解组织可以根据行政机关的移交而开展调解，调解成功的制作人民调解协议书，调解不成的，告知当事人向移交机关重新申请处理，实现行政调解与人民调解的衔接。对属于人民调解范围的民间纠纷，法院可以移交给人民调解组织调解，调解成功的制作人民调解协议书，调解不成的告知当事人重新申请法院受理，法院审查后立案。对进入诉讼程序的纠纷，人民法院在征得当事人的同意后，可以将案件委托给人民调解组织进行调解，调解成功达成司法调解协议，当事人不得就原纠纷再次提起诉讼。调解不成的，人民法院依法判决，实现人民调解与诉讼程序的衔接。

　　10、关于人民调解前置。有限制地设定人民调解前置符合实践发展方向，具有必要性和可行性。人民调解作为化解矛盾纠纷的“第一道防线”，组织网络非常健全，人员队伍力量充足，在特定类型的纠纷中调解成功率和履行率都很高，然而，由于多种原因，许多当事人并不寻求人民调解组织调解解决，而是直接到法院起诉，一方面给法院造成了极大的压力，占据了有限的司法资源，另一方面也给自身纠纷的迅捷解决带来了弊端。近年来上海等地逐步探索对特定类型纠纷实行人民调解前置，取得了很好的效果。挪威的纠纷调解法规定，除特殊重大纠纷外，所有民事纠纷在向法院起诉以前，都必须经过调解委员会的调解。

　　日本家事审判法也规定，部分家庭纠纷实行调解前置。我们在立法中可以充分借鉴这些做法，对权利义务关系简单明确的婚姻、继承、赡养、抚养、扶养、收养、相邻关系、宅基地、人身侵权、农村土地承包、小额债权债务等纠纷，当事人未经人民调解直接起诉至法院的，人民法院在受理前有权要求当事人先行人民调解。对未经人民调解组织调解，案情简单、争议不大到人民法院起诉的民事纠纷，人民法院在征得当事人同意后，可以暂缓立案，移交人民调解组织调解，调解成功的，以人民调解委员会名义出具人民调解协议书，调解不成的，由人民法院审查立案。需要特别说明的是，人民调解前置的设想与当事人平等自愿原则并不冲突，因为调解程序的启动、进行和调解协议的达成仍取决于当事人双方的合意，如果当事人不同意，调解无法进行，就应当终结调解程序进入诉讼程序。

　　总之，人民调解立法极为必要，其条件和时机也已具备。在国家有关立法机关的重视和支持下，在各级司法行政机关和广大人民调解组织、人民调解员的共同努力和配合下，人民调解法的制定出台指日可待。笔者相信，通过制定人民调解法，人民调解制度将更加完善，人民调解工作将更加规范，人民调解功能将更加充分地得到发挥，人民调解必将为维护社会和谐稳定作出更大的贡献。

　　(作者系司法部基层工作指导司司长中华全国人民调解员协会常务副会长)