农村土地流转
导读：
土地是农民的命根子,也是“三农”问题的核心。当前农村土地流转过程中出现的各种问题,是由于农民的土地权利没有得到应有的保护。我们必须在土地制度和相关配套制度上进行较为彻底的改革,包括明确农村土地流转的主体、客体;突破农村土地流转的制度瓶颈;提升农村土地流转管理水平。
前不久,我指导的一些学生到河北某地进行土地调研,形成了一些调研成果,并得到了河北省委领导的回应。应该说,从十七届三中全会以来,各地对土地流转进行了试验和探索,取得了一些成绩,但也存在一些根本性的问题。
其一,必须明确农村土地流转的主体、客体。我们发现,村委会、农民集体经济组织、农民家庭、农民个人,都可能作为主体在进行不同的土地流转,但到底谁有权进行何种方式的土地流转?这需要在法律制度上明确。比如,在家庭承包经营权转让方面,虽然《农村土地承包法》规定,“土地承包经营权流转的主体是承包方”;但又规定,“采取转让方式流转的,应当经发包方同意”。在转让承包权并不会改变土地所有权归属的情况下,如此规定实际上是侵犯了农民的自主权利,是一种不必要的束缚。农村土地的征收,也是一种土地流转。然而,现有制度和法律并不能保障农民个人在土地征收中的权益。在“农民集体所有”的公有制形式下,农村土地的所有者只能是代表该集体全体成员的“集体”。尽管农民是“集体”成员之一,但这种集体所有权既不是民法中规定的共同所有,也不是按份所有,其权利和义务相当不确定。农民不能成为征地的主体之一,造成大量的农民成为无地、无业和无社会保障的三无人员,土地所有权的流转变成了对农民的掠夺。另一方面,农村土地流转的客体,即集体所有的土地和农民承包的土地,常常也因没有完成确权和登记手续,而处于法律上的模糊状态。有些集体经济组织间对土地所有权还存在争议,二轮承包的时候,很多地方对耕地的面积、边界等没有严格规范登记。搞好相关土地权利的登记、颁证工作,也是土地流转过程中需要注意的一个问题。
其二,必须突破农村土地流转的制度瓶颈。大量农村青壮年劳动力流向城市,使得农村土地流转成为一种现实需求。但由于农民很难享受到其它社会保障和福利,无法在城市立足时,最后还是要靠土地来保障温饱和生存。去年金融危机后,很多农民工失业被迫返回农村,使得土地又成了香饽饽。这就给土地承包权流转的稳定性造成一定的隐患。因此,我建议国家建立健全农民工的失业保障制度和养老保险制度,同时流入地政府应承担起更多的责任,以增强农民工抵御风险的能力,从而减少以保障生存权这一“正当理由”来破坏土地流转稳定的可能性。另外,由于意识形态的制约,农民的土地权益还不能作为完全的财产权而存在。比如国家不允许农民把土地承包权用作抵押。再如以土地入股还存在困难。农民要想过上更加富裕的生活,就必须进一步突破现有土地制度的瓶颈,真正地将土地流转落实为农民实现自己经济利益的一种形式。[page]
其三,必须提升农村土地流转管理水平。目前在流转土地的过程中,存在违背农民意愿的情况,有地方搞行政命令强迫农民流转土地,下指标、限时间、限面积流转土地,甚至把土地流转当成政绩。由于每户农民承包土地有限,难以形成规模经营,现在常有外来公司“收购”农民的承包地,采取农业公司的方式来经营。这是更好地实现土地价值的一种有效方式。但因政府的主导、推动等,在签订相关土地流转协议时,农民的利益诉求常未得充分表达和尊重,条款也失之粗疏简陋。因这类土地流转的年限一般较长,在相关作物的价格上涨时,公司与农民往往因利益失衡而发生冲突,孟连事件就是一个例子。而农户间土地流转的操作则更不规范,很多都是私下协商、口头决定,这样在土地价值发生变化时,双方都有可能后悔,很容易引发纠纷。对此,我的建议是更多发挥律师等专业人士、评估机构等社会中介组织的作用,以合法合理、具有前瞻性的合同来保障土地流转的稳定;并加强农村调解组织和司法机构的作用,不要让行政权力过多插手。
土地是农民的命根子,也是“三农”问题的核心。当前农村土地流转过程中出现的各种问题,归根结底是由于农民的土地权利没有得到应有的保护,各种农村土地制度、法规、政策不完善、不健全、不合理造成的,因此,必须以尊重农民权利为前提,在土地制度和相关配套制度上进行较为彻底的改革。
作者系中国社会科学院农村所社会问题研究中心主任、教授
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