行政起诉权保障与行政案件受理制度的完善(1)

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法律快车官方整理更新时间： 2019-07-29 05:01:55 人浏览

导读：

[摘要]行政起诉权是现代宪政国家公民和组织的一项基本权利。然而，由于现行行政诉讼受案制度忽视起诉程序的纠纷解决功能，混淆起诉要件与诉讼要件，起诉证据规定不明确，当事人缺少最低限度的程序参与，已经不能完全满足保障国民行政起诉权的需要。完善我国行政诉讼受

　　[摘要]行政起诉权是现代宪政国家公民和组织的一项基本权利。然而，由于现行行政诉讼受案制度忽视起诉程序的纠纷解决功能，混淆起诉要件与诉讼要件，起诉证据规定不明确，当事人缺少最低限度的程序参与，已经不能完全满足保障国民行政起诉权的需要。完善我国行政诉讼受案制度，应遵循诉权保护、程序正当、司法最终三大理念，走出“庭审中心主义”的误区，区分起诉要件和诉讼要件，建立登记立案制度，重视对起诉证据的适度把握，完善起诉的程序保障机制，强化法官在立案阶段的阐明义务并适当调整诉讼政策。

　　[关键词]行政起诉权；受案制度；诉权保护；起诉条件；程序保障
　　
　　一　起诉权：现代宪政国家公民和组织的一项基本权利
　　
　　现代宪制国家均奉行一项基本理念，即宪法和法律所确认的权利在被侵犯或与他人发生争执以后，应当有所救济，“无救济即无权利”，因此，大多数国家和地区的宪法规定了有关基本权利和具体权利的救济性的权利，其中重要的一项就是“起诉权”。
　　起诉权又称诉讼权、裁判请求权，是指任何公民、法人或其他组织在其权利受到侵害或与他人发生争执时有诉请独立的法院予以公正审判的权利。它包括两方面的内容，一是诉诸司法的权利，二是依法受理、公正审判请求权。诉诸司法的权利意味着任何人在其权利受到侵害或与他人发生争执时，有权请求司法救济；依法受理、公正审判请求权意味着任何人在其权利受到侵害或与他人发生争执时有请求司法机关依法受理并通过公正的程序予以公正审判的权利。起诉权不同于一般的权利，具体表现为：第一，起诉权属于接受权的范畴。接受权是指有资格去接受某物或以某种方式受到对待的权利。当某人拒绝提供你有资格得到的东西时或某人不给予你有资格得到的待遇时，接受权就受到了侵犯。作为接受权，起诉权意味着任何人有资格得到法院的审判，当公民的权利受到侵害或与他人发生争执而提起诉讼时，法院拒绝受理或审判，即是侵犯公民的起诉权的行为；如果公民基于起诉权提起行政诉讼，但存在支付不起律师费用、诉讼费用等障碍时，国家不设立相应的制度和政策消除这些障碍，则表明国家对公民的行政起诉权的尊重不够、保障不力。第二，起诉权属于受益权的范畴。所谓受益权。是指公民可以请求国家为某种行为、因此而享有一定利益的权利。受益权是积极地要求政府有所作为的权利。受益权、起诉权实际上是请求国家积极地对一定行为依法受理、公正审判的权利。第三，起诉权属于基本权利。作为基本权利的起诉权是人所固有或应有的，不是哪个人恩赐的，它是以人权为基础的。通常，人们在论及基本权利的时候，关注的主要是人的实体基本权利，如生命权、自由权、财产权等，往往忽视了对实体权利救济的权利，实际上只有实体权利，而没有相对应的救济性的权利，实体权利也会落空的，如果权利缺乏救济，作为权利主体的人也就不成其为真正意义上的人。因此，作为救济性权利的起诉权就必然要成为人权的基本内容，该项权利被宪法确认以后便成为公民的基本权利。与实体性基本权利不同，它是程序基本权。
　　法治的终极目标就是确认和保护公民的权利。保护公民权利的方式是多元的，但司法救济无疑是最基本和最重要的保障方式，每一个人能否“进入”法院并获得公正的司法救济，是衡量一个国家司法水准高低和法治实现程度的重要标尺。因此，各国普遍重视公民的起诉权。事实上，保障当事人的起诉权是近现代司法的最高理念或最高原理，是一个国家设计和运作行政诉讼制度的最高指导原则。保障当事人的起诉权，首先要保障当事人的诉诸司法的权利，让任何人在其权利受到侵害或与他人发生争执时，都能够比较容易地诉诸司法。如果当事人的诉诸司法的权利得不到实现，那就根本谈不上公正审判请求权了。为使当事人容易地诉诸司法，在大多数国家和地区的行政诉讼中，只要当事人的起诉合法就能够产生诉讼系属的效果。我国行政诉讼法规定了比较高的起诉条件，并有严格的受理制度，这一起诉受理制度不利于当事人诉诸司法权利的实现。因此，在实行依法治国，建设社会主义法治国家的今天，为保障当事人的行政起诉权，有必要对我国行政诉讼中的起诉受理制度进行改革与完善。
　　
　　二行政起诉权保障与现行行政案件受理制度的缺陷
　　
　　当事人起诉权欲从应然状态走向实然状态，其前提是当事人的起诉，并由此而引起诉讼系属。如果法律对当事人的起诉规定很高的条件，俗话说“法院的门槛太高”，那么，即使纠纷具有可诉性，当事人也不能“进入”法院，纠纷被拒之于法院的门外而得不到司法解决。这样，起诉权这一当事人的程序基本权利就会落空。我国《行政诉讼法》第六章就起诉条件、起诉状和法院审查等内容作出了规定，明确了我国行政诉讼受案的基本条件。这些规则对规范原告起诉和法院立案审查工作发挥了积极作用。尽管立法和司法取得了很大的成绩，但是，当事人起诉难的问题仍然没有得到完全解决。当事人起诉难的原因是多方面的，有法律外的原因，例如，当事人的起诉明明符合起诉条件，法院却出于非法律因素的考虑，不予受理。在法院看来，受理并不仅仅是一个法律问题，同时也是一个政治问题，立案要考虑政治效果和社会效果。最高人民法院因此要求：做好行政收案工作既要严格按照行政诉讼法和最高人民法院的司法解释进行立案审查，又要考虑维护社会的稳定，讲究法律效果、社会效果和政治效果的直接有机统一。对社会矛盾突出，政治敏感性强，有重大闹事苗头和有碍稳定的群体性纠纷等问题，要及时向党委通报，共同做好工作。对一些可能影响社会稳定、涉及面广的案件要慎重立案，不能因为法院的不当立案而引发、扩大矛盾、激发不安定因素。但笔者认为，起诉难即诉诸法院难的更重要的原因是法律上的原因，主要的问题出在我国《行政诉讼法》所规定的起诉受理制度上。结合行政审判实践，审视当前我国的行政诉讼受案制度，可以发现，它存在诸多不利于当事人行政起诉权实现的问题：
　　1　过分强调法院的职权因素。我们并不排斥法官在诉讼中的职权因素。但在我国行政诉讼程序运行的某些环节上，法官的职权色彩过于浓厚。按照现行立法，只有法院经过审查决定受理以后，诉讼程序才开始。法官在审查起诉即受理阶段就进行实质审查，既不听取原告的意见，也不听取被告的意见，如法院自己认为起诉不符合条件就不予受理。在诉讼系属这一环节上，当事人的起诉并不必然引起诉讼系属的效果。对于无正当理由拒绝受理当事人起诉的，法律也没有规定任何法律责任。行政案件受理制度上的重法院权力，轻当事人权利的立法倾向，让人感到法院对当事人纠纷的审判是法院对当事人的恩赐。
　　2　过分关注“庭审”，忽视起诉程序的解纷功能。不管怎样，有效且恰当地解决争讼、尽早地终结案件，应是行政诉讼最直接的目的之一，是任何诉讼目的学说都不会排斥的内容。但我国现行的行政诉讼结构是审理型的庭审中心主义，重庭审、轻庭前，这种结构的好处是突出庭审，当事人有话在庭上说，有证在庭上举，通过庭前，查明事实、解决纠纷。但这种结构也存在很大缺陷，那就是结构失衡，不能充分发挥起诉阶段的纠纷解决功能，无法使尽可能多的案件在未进入正式庭审阶段即可告终结，最大限度地减轻当事人的负担和法院的审判压力。
　　3　混淆起诉要件与诉讼要件。所谓起诉要件，是指诉的适法提起所必需的要件。欠缺此要件时，即使存在起诉行为，其起诉在诉讼法上也视为不成立。诉讼要件一般包括：(1)当事人是否适格，这就包括了我国现行行政诉讼法所要求的是否具有“利害关系”的问题；(2)是否属于重复诉讼，即实践中所谓的是否属于“一事不再理”的问题；(3)是否属于法院主管和管辖；(4)是否具有诉的利益等等。而在我国，这些属于诉讼要件的审查都前移到了起诉的审查过程中。(4)我国现行立法对起诉要件的规定过于严格，近似于大陆法系国家的诉讼要件，当然不利于当事人诉权的行使和对当事人合法权益的保护。同时，由于将诉讼要件与起诉要件混为一谈，为当事人的起诉设置了过高的起诉条件，将那些本应当由法院保护的权利诉求拒之于司法救济的大门之外，从而导致很多侵犯当事人合法权益的行政行为都不能被法院正常受理。此类案件或许在行政案件总数中所占的比例较小，但其所造成的不良后果却是不容忽视的，一方面，使得很多行政管理相对人告状无门，只能忍气吞声或寻求其他途径解决纠纷，给社会留下了难以预料的隐患；另一方面，由于司法乃是社会正义的最后一道防线，如果此种现象不能及时解决，势必会损害法院的权威和司法的公信力。当然，最直接的后果还是“起诉难”问题无法从根本上彻底消除，直接影响到行政诉讼法的实施和行政审判的公信力。
　　4　起诉证据规定不明确。我国《行政诉讼法》第41条关于起诉的条件，是从保护当事人的诉权角度出发，但是却未对起诉证据做出明确的规定和要求，具有强化证据随时提出主义的倾向，不利于人民法院对于诉讼程序进行必要的控制与管理，对诉讼的正常进行和裁判做出的公正与效率带来负面影响。为此，最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》中第4条就明确规定：“公民、法人或其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”但由于对“起诉证据”并无可操作的具体标准，司法实务中，法官的恣意便有了可供施展的空间。
　　5 当事人缺少最低限度的程序参与。参与结果的证成过程，是正当程序的基本要求，然而，现行受案制度中却缺乏当事人参与程序的机制。具体表现在：立案受理的“程序”未建立，缺少程序保障，行政化色彩比较浓，法院如何审查起诉，为什么受理，为什么不受理，都不公开原因。这样，就难以避免法官恣意、滥用职权、滋生腐败等问题的出现。突出表现就是立案受理的一体化，无程序保障。法院审查中，当事人没有发言的机会，只有裁判后才能上诉，而上诉也是当事人不能直接参与的程序。根本没有把立案受理当作诉讼程序的一部分，而只是把其看作诉讼初始阶段中一个无足轻重的步骤。其中，行政化处理的特征极其明显，当然也未能按诉讼原理去运作。

　　6 缺少终结案件的功能机制。诉讼程序在任何阶段都应该提供终结案件的条件和机制，以推进诉讼的进程或促使其朝着解决案件的方向发展，以便使尽可能多的案件在未进入正式庭审阶段即可告终结，最大限度地减轻当事人的负担和法院的审判压力。但现行行政诉讼受案制度没有提供终结案件的任何条件和机制，既没有充分发挥起诉阶段解决纠纷的程序功能，也制约了其程序化发展。我国现行的行政受案制度缺乏正当程序理念指引，程序功能不明显，解决纠纷的作用就更无从体现了。解纷功能的萎缩，导致在此阶段法院只能决定受理或不受理，仅仅是一种行政审查的方式，而不能实质性地解决纠纷或消除案件。
　　
　　三完善现行的案件受理制度，充分保障当事人的行政起诉权
　　
　　为保障当事人的行政起诉权得以实现，必须解决起诉难的问题。起诉难的原因是多方面的，因此，解决起诉难的问题应当实行“综合治理”，坚持诉权保护、程序正当、司法最终三大原则，既解决法律外的问题，又解决法律上的问题。就法律对策而言，我们应当借鉴其他国家和地区的先进经验，以尊重和保障当事人行政起诉权为最高理念，确立法院有义务接受当事人的起诉的观念，并以方便当事人起诉以使其较为容易地获得法院的审判为改革的基本思路。为此，我们应当从以下几个方面对现行行政受案制度进行改革。
　　1　走出“庭审中心主义”的误区，彰显起诉程序的解纷功能。单纯的裁判本位主义已不能适应社会发展，满足现实需要。因而，在保证庭审作为强制解决纠纷正当程序的同时，又要在庭审程序之前建立过滤机制，筛选出那些真正存在争议而又需要庭审解决争议的案件，法院只对这些必须通过庭审才能解决争议的案件进行集中审理。将解决案件的重心由庭审程序前移至起诉程序和审前程序，提升双方当事人的参与程度和对抗性，尽快明晰争点和双方的证据，以便尽早解决纠纷或消除、分流案件。这样，可以较好平衡法院和双方当事人的诉讼功能，提高法院的审判效率，减少当事人的时间和金钱消耗。
　　2　区分起诉要件和诉讼要件，取消现行意义上的行政立案受理制度。由于起诉要件和诉讼要件存在着质的区别，因此在起诉阶段，对起诉要件，只需将其作为立案手续进行形式上的审查；对诉讼要件，即诉讼成立要件，也只需进行有限的审查。当事人起诉，只要提交符合法律规定的起诉状并足额交纳案件的受理费(或办理了缓交诉讼费手续)即可，无需有过高的要求。至于法院的主管及管辖、当事人适格和主要证据等实体性问题，都应作为诉讼要件，由人民法院立案后继续审查。藉此，取消现行行政诉讼体制下的立案受理制度，以使民众能更便利地接近司法，使当事人的合法权益都能够得到充分的司法保护和救济。这也是目前域外法治发达国家(特别是美国和英国)司法审查受案标准上普遍做法。
　　3　建立登记立案制度。目前两大法系各主要国家和地区都规定了当事人一旦起诉，诉讼系属即开始。因此，我们也须顺应诉权保护的世界潮流，在将来的行政诉讼法修订中，规定诉讼系属从当事人起诉时开始。在具体的制度改造中，应建立简便的登记立案制度，法院只需对当事人提交的诉状是否合乎法律规定的形式要件、是否具备法律规定的诉状基本内容等进行程序性审查，此外就是核查当事人是否足额缴纳了案件受理费或依法办理了缓减免交诉讼费的相关手续，其他不应再涉及任何实体性内容。要尽可能地降低受案的门槛，方便当事人提起诉讼。对符合规定要求的，予以登记立案，即算完成了相关的立案手续。根据最高人民法院《人民法院立案工作的暂行规定》第10条规定，法院在登记立案的同时，还应对接受的起诉状和有关证据向起诉人出具收据。因为起诉与受理的做法存在着诉讼程序开始时间不明确的弊端，并且起诉作为诉权的行使形式，只要原告提起诉讼，诉讼系属就发生，法院就得负担审查起诉是否合法和决定是否受理。
　　4　重视对起诉证据的适度把握，区分起诉证据和胜诉证据。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》对有关起诉证据，只原则性地规定应提交“符合起诉条件的相应的证据材料”。最高人民法院《关于人民法院立案工作的暂行规定》第9条也只规定，人民法院审查立案中发现原告证明其诉讼请求的“主要证据”不具备的，应当及时通知其补充。因而司法实务中应重视对起诉证据的适度把握，对法律及司法解释中有关起诉证据的规定不能理解得过于严格，否则会不利于当事人诉权的行使。尤其对法院内部目前所设立案机构来讲，在按规定审查当事人提交的“符合起诉条件的相应的证据材料”时，应当认真把握起诉证据和胜诉证据的本质区别，对起诉证据只作适度的程序性审查。所谓起诉证据，是指原告提起诉讼时，提交给法院证明其诉讼成立的证据，即用以证明其享有诉权的基本证据。胜诉证据，则是对案件实体内容具有直接影响，并关涉当事人实体权利的证据。起诉证据与胜诉证据的不同在于：起诉证据是诉讼成立要件所要求的事实依据，决定原告的起诉能否启动行政诉讼程序；而胜诉证据是权利保护要件所要求的事实依据，决定原告实体权利能否得到法律保护。
　　5　完善起诉的程序保障机制，确保当事人对程序的足够参与。在诉讼程序的进程中，应赋予当事人知情权，即要求保证程序的公开透明。当事人的知情权是指当事人对法官的每一个决定都有知晓的权利，不仅仅知道判决的结果，还应知道判决依据的理由。这就要求当事人和法官之间能够保持平等和充分的对话与沟通，法官是双方当事人的中介，双方当事人通过法官的主持进行攻击与防御，以避免突袭性裁判的发生。在这个过程中，当事人在心理上有一种被重视的感觉，同时也会感到自己的人格尊严得到维护。因此，我们对现行行政受案制度的改造，应当使其按照“程序”的流程去运转，避免暗箱操作，要体现公开、公平、对抗、对话和言词性、交涉性，给当事人充分发表言论的机会，平等地为双方当事人提供尽可能充分的程序保障。
　　6　建立和完善法官在立案阶段的阐明制度。当事人的起诉与法院的立案受理是紧密相连的，立案法官并不是消极、被动地接受起诉，其中多数时候都渗透着立案法官的释明行为。阐明(又称释明)，是大陆法系诉讼法中重要概念之一，是指在诉讼过程中，就案件的实体问题、程序问题、法律问题和事实问题，在当事人不明了的情况下，法官予以解释或明确，以保障其充分行使诉讼权利或适当履行诉讼义务的一种行为。我国行政诉讼法中没有关于起诉阶段法官释明的规定，最高人民法院《关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》中，就此问题作出了一些规定(第23条、24条等)。但仍然不够规范、具体。我们认为，在行政案件起诉阶段，法官可在以下几个方面予以释明：一是对起诉要件不符合法律规定的，法官可告知当事人相关规定并要求其补正，不应当动辄裁定不予受理或驳回起诉；二是如果诉状中所列的当事人或诉讼请求等存在瑕疵，法官可提示当事人进行必要的更改或补正。当然，立案法官的释明远不止于此。其使用的范围和时机，均有赖于法官个人依照法律的规定，根据其对释明的理解和具体个案的不同情形，做出适当的把握和判断。法官的被动和中立并不等于无所作为，法官对许多事实或可能结果的判断也不会因此而受到影响。法官对诉讼风险的适当提示，在一定程度上，既是切实维护当事人利益的体现，也是出于对司法资源最大化利用的考虑。
　　7　适当调整诉讼政策。行使诉权和诉讼是一种复杂的社会现象和法律现象，取决于一个国家的法律制度(包括诉讼制度)，并与该国家的历史传统、文化和国民的心理、生活方式等因素息息相关。一个国家有可能从法律制度和社会制度意识等方面对诉讼率进行控制和调节，例如，社会对诉讼强烈否定的价值取向，可能大大增加诉讼的道德成本，从而抑制诉讼的增长；同时，诉讼程序的复杂性或律师、法官人数不足等因素导致的制度性障碍甚至诉讼的拖延和高成本，都会更直接地达到抑制诉讼的效果。而对行政管理相对人而言，现实中的问题往往并不应用法律直接界定性的条文，而是边缘范围的，此时需要“利益考量论”的权衡。因此，在从实定法上完善我国行政诉讼受案制度的同时，国家还应该在诉讼政策方面予以适当调整，例如在道德上肯定诉讼的正当性，提高法院的权威性，增强法院的公信力，强化责任政府、服务政府理念，制裁滥诉行为，在执行难、诉讼成本分担等方面下功夫。当然，行政诉讼受案制度方面公共政策的制定和调整需要在综合考虑各种因素，并且还要不断地试错，不断地根据情势进行微调。
　　行政诉讼法的修订已经列入国家立法规划，但是法律的修改并不完全等同于法律条文的简单的删废和改动。在更深层次上，法律修改是对传统法律价值与理念的重新定位与反省，反映着法理念在社会观念中伴随着社会的发展而体现出来的一种同步演进。因此，行政诉讼受案制度的完善和发展，也须纳入整体考量，唯如此，才能确保当事人和法院所追求的充分保障起诉权的诉讼目的和诉讼价值均能得到顺利实现。

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