抽象行政行为司法审查的范围研究
导读：
随着中国行政法治建设的逐步推进，抽象行政行为司法审查问题日益凸现。如果说行政诉讼制度建立之初，公民的法律意识不高，国家立法处于实现有法可依，逐步完善阶段，人民法院仅审查具体行政行为，不审查抽象行政行为有其合理之处。而中国行政诉讼制度经过十几年的发展，在公民法律意识日见增强，政府依法行政水平应该提出更高的要求，不仅要规范具体行政行为，同样要规范抽象行政行为。实践表明，个别抽象行政行为已经逐步成为政府推行保护主义的重要壁垒，直接影响国内统一市场的形成，影响我国社会主义市场经济的健康有续发展。
一、抽象行政行为的含义及类型分析
抽象行政行为指行政主体根据法定权限和法定程序针对特定对象制定和发布具有普遍约束力的行为规范的行为，其范围包括行政机关制定法规、规章和其他具有普遍约束力的规范性文件行为，上至国务院，下至乡政府的各级行政机关都有权依据宪法和法律制定抽象行政行为。
根据抽象行政行为的规范程度与效率等级为标准，可以将抽象行政行为划分为行政立法行为和行政立法以外的其他抽象行政行为。我国行政机关的行政立法，是行政性质和立法性质的有机结合，它既有行政的性质，是一种抽象行政行为，又具有立法的性质，是一种准立法行为。而且，我国的行政立法种类较多，数量极大，占我国法律总数的80%以上，行政立法在我国的表现形式为行政法规和行政规章。行政机关除行政立法行为以外的其他抽象行政行为是指行政机关针对广泛的、不特定的对象制定行政措施发布决定和命令的行为，也就是创制其他规范性文件的行政行为，这类行政行为没有对某个具体对象的特殊针对性，而且在一定范围和管理领域内对一切具有普遍约束力，并能反复适用，因此它不属于行政立法行为，但属于抽象行政行为的一种。这种抽象行政行为的主体极为广泛，它起着执行法律、法规和规章的作用，对行政相对人的权利义务影响很大。
目前在我国接受司法审查的只能是具体行政行为，抽象行政行为被整体性的排除在司法审查之外，笔者认为这种做法比较符合《行政诉讼法》制定时的国情，但现在应将一部分抽象行政行为纳入司法审查范围。
二、抽象行政行为的司法审查范围
司法审查的范围指：“哪些具体行政行为应当接受人民法院的司法审查，也就是说，人民法院对哪些行政案件拥有审判权。”司法审查的范围是行政权与司法权关系的界限和标准，司法审查的范围既不能过宽，也不能过窄。过宽，虽然有利于保护当事人的合法权益，但司法成本过高，而且容易导致司法权干涉行政权的结果，影响行政效率和行政目标的实现。过窄，不利于当事人合法权益的保护，也不符合国际司法审查的惯例。[page]
在中国已经入世情况下，把抽象行政行为纳入司法审查范围很有必要。抽象行政行为包括行政立法行为和制定其他规范性文件的行为。那么是把行政立法行为和制定其他规范性文件行为都纳入司法审查范围，还是只对其他规范性文件进行司法审查，不对行政立法行为进行司法审查？笔者认为：
行政立法行为目前不应纳入司法审查的范围，从立法层面上分析，（1）立法权并非行政机关所固有的，而是来自宪法和法律的授权。（2）行政立法遵循的是行政立法程序，而不是行政程序。（3）行政立法受立法法的调整和监督。我国立法法对行政法规、规章的审查和监督作了相应的规定，这就完全排除了行政立法行为接受司法审查监督的可能性。
从我国的法治现状看，一方面，起诉行政法规和规章现实难度大，从现行法律制度中，找不到法院受理规章的丝毫根据，在这种条件下，如果要起诉，必然要对现行法律进行大规模的重新修订，这不仅不利于法与社会关系的稳定，而且关系到国家权利的再分配和政治架构的再调整，在实践上难度较大。目前看不到权利机关对此有所改变，就算权利机关决心有所变动，也决非一朝一夕之事。另一方面，对于行政法规和规章从立项、起草、审查、决定、公布、解释以及备案都作出了明确而且严格的规定，并且对于法规和规章的监督也有一些新的更加严格的规定。这些规定贯彻实施，能够保障行政立法行为的合法行使，也能够相应地提高行政立法质量。因此，对于行政法规和规章，完全可以通过其他途径进行监督，无须司法审查。
但是对于行政机关制定的其他规范性文件，目前尚没有专门立法规定进行监督。行政规范性文件是行政机关实施法律法规、履行行政管理职能的一种重要载体和方式，对于政府推动改革、发展经济、维护秩序、服务社会起着重要作用。但由于其在制定过程中存在着制定主体、制定程序和规范事项上的“三乱”现象，权利机关和上级部门对之监督手段的虚置现象，以及法律体系和行政体制层次过多的现象，使得一些部门的文件容易与法律撞车。更严重的是，少数部门为了强化部门利益，逃避具体行政行为受司法审查的可能，就通过制定规范性文件来规避、抵制法律，导致一段时间内乱罚款、乱收费、乱摊派、乱集资的违法文件满天飞。因此，要建立对规范性文件进行监督。据报道，安徽省政府近日出台了《安徽省行政机关规范性文件制定程序规定》，要求县级以上人民政府都要建立规范性文件前置审查制度。据说此举在全国尚属首次。这种政府自身的备案审查本质上仍属于行政机关内部的自我监督，依赖于行政机关的自律。而共同的利害关系和护短意识，很可能影响审查结论是公正性，这是任何自律机制都必然存在的先天不足。要有效地防止和纠正规范性文件的失范，建立起多层全方位的权利制约机制是非常重要的。其中，司法审查制度发挥着不可替代的作用。司法是解决纠纷、实现社会公正的最后一道制度防线。当规范性文件的合法性、合宪性引发争议的时候，同样需要司法机关超然于各方之上，因此，人民法院建立对于其他规范性文件进行司法审查机制，能够从源头上及时堵住违法行政，对于保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督政府依法行政，具有重要意义。[page]
韦成
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