程晓敏：推行行政执法责任制的重大意义
去年7月9日， 国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》（国办发[2005]37号，以下简称《意见》），《意见》是深入贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》的重要举措，对全面推进依法行政，加快法治政府的建设具有十分重要的意义。
行政执法责任制作为一项国家制度建立起来，不仅关系到依法行政的实现，也关系到行政管理方式的重大改革，这是一长期的、艰巨的系统工程。因此，有必要不断提高对推行行政执法责任制工作的认识。
一、《意见》的颁布是贯彻落实依法行政实施纲要的重要举措
《全面推进依法行政实施纲要》的颁布是这届政府在依法行政方面的重大推进，这部《纲要》旨在明确今后10年依法行政的具体目标，确定依法行政的基本准则和基本要求，纲要的颁布，使依法行政的进程有了制度上的保障。贯彻落实《纲要》，不仅是今后各级政府提高执政能力的内在要求，也是适应现代化管理方式、改革和完善执政方式的重要途径。我们知道，政府机关具体执行80%以上的法律，执行全部的行政法规和规章。所以政府机关能否依法行政，从一定意义上说，决定着整个国家法治建设的进程。因此，依法行政只有具体落到了实处，法治政府建设的目标才能实现。《意见》的颁布，是落实《纲要》重要的制度措施，也是我们贯彻落实《纲要》的重要抓手。
《意见》阐述了推行行政执法责任制的重要意义，确立了行政执法责任制的制度体系，提出了加强推行行政执法责任制工作的要求，它充分表达了国务院全面推进依法行政、建设法治政府的态度和决心。我们通过推行行政执法责任制，将行政机关的执法行为，以合法的行政执法主体和执法岗位为单元，通过梳理执法依据，分解执法职权，明确执法标准、优化执法程序、健全执法责任等环节，把散见在法律法规和规章中的执法职权、执法标准、执法程序和执法责任进行梳理和编纂，形成权责统一的行政执法制度结构，并通过评议考核和责任追究机制，促进和监督行政机关及其执法人员认真履行职责，保障法律法规和规章的有效实施。这种集执法规范、执法评价、执法监督为一体的制度，体现了《纲要》在行政机关内部建立起一种“权责明确、行为规范、监督有效、保障有力”的行政执法体制要求，对提高行政执法质量和水平，全面推进依法行政有着非常重要的现实意义。
二、《意见》的颁布是对行政管理方式的重大改革
随着我国民主法制的建设，行政管理现代化的要求越来越高，管理法制化恰是现代化管理的主要方式。过去，我国行政管理适应计划经济的特征，为了体现行政效率，行政机关行使权力的特点是首长负责制，其权力行使过于相对集中，加上行政事务的繁杂性和紧迫性，行政机关在行使职权中又被赋予较大的自由裁量权，各级领导习惯于按个人意志办事就逐渐形成了行政机关行使职权的潜规则。随着我国民主法制建设，政府虽然也不断推进依法行政，但在各级行政机关的权力行使中，人治化的管理方式仍然占据相当大的空间。因此，管理方式的落后与市场经济发展的矛盾，已经成为我国社会发展的一个主要矛盾。《意见》的颁布，标志着行政执法责任制已经做为国家制度建立起来，推行行政执法责任制，就是要通过对各级行政机关内部的管理权限进行重新整合，理清职权分布，明晰职权运行环节，将过去相对集中的行政权力职责分解到各个工作岗位上，规范具体职权行为，改变过去行政机关内部上、下、左、右职权界限模糊、相互推委的低效率状态，形成各个职权岗位相互衔接、相互联系、相互制约的行政职权运行“齿轮链条”，实现了因事设岗、由岗赋权、权责相当、以责约权的科学的权力运行设置。
推行行政执法责任制的制度特征，还在于第一次在行政管理中将“责任心”转化为“责任制”，用建设一种与行政职权相对应的责任机制，将责任由不确定状态转化为有明确标准可操作的规范状态，这种责任制的建设，突破了行政管理领域“首长负责制”的局限，使具体行政执法人员在行使职权过程中，必须兼顾责任规范，从而达到规范行为的目的。所以说，推行行政执法责任制是行政管理方式的一场革命。它必将会在行政体制改革的过程中发挥积极作用。[page]
三、《意见》的颁布是探索健全法律执行机制的重要途径
我国自1978年以后，随着法制建设的进程，经历了立法时代的辉煌。20多年来，截止到05年底，已经制定的法律490多部、行政法规1000多部，地方性法规12000多部，行政规章23200多部。上届人大已经宣布，我国市场经济的法律框架已初步形成。随着立法任务的逐步实现，无法可依的矛盾已经得到缓解。现在我们需要回过头来对法律的执行情况进行必要的评价。通过评价法律执行率，加强法律执行机制的完善，促进“有法可依、有法必依、执法必严、违法必纠”的法治原则得到实现。
近年来的实践表明，我们法律的执行率还不尽人意，这就需要在推进依法行政过程中加强对法律执行机制的研究，通过提高执行率促使法律的贯彻落实。
推行行政执法责任制是行政执法体制的重大发展，是一种将行政执法与行政执法监督有机结合起来的新体制。不少地区和部门通过实践，不断探索和总结，已经证明了这个制度具有的规范和监督行政机关及其工作人员执法活动的功效，反映了“执法必严”法治原则的基本要求。特别是这个制度在落实执法标准和配置执法责任的基础上，建立起评议考核制度，通过职能履行和责任落实情况内外部评议和上级的考核，完善了对行政执法活动的绩效评估，使执法活动达到良性循环，大大提升了法律执行的效能，使“有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿”的原则落到了实处。可以说，推行这个制度，不仅对规范执法行为和提高执法水平提供了制度保障，从另一个方面看，也促成了法律执行机制的建设，为改善和完善法律执行机制，创制了一条可以探索的途径。
四、《意见》的颁布是实践行政监督的制度创新
近二十多年来，各地区、各部门在推行行政执法责任制工作中，探索和总结了一系列有效的基本工作原则和基本工作经验，实现了新时期探索、建立政府监督制度的创新。推行行政执法责任制从政府层面看，政府采取组织领导、推进部署、典型引路、适时立制、点面结合的方式，强化了政府之间和对所属部门的监督。使行政执法机关的主体、权限、程序、绩效等，通过责任制得到规范，实现了监督的长效化。推行行政执法责任制从部门监督功效看，效果比较好的是国家税务总局的经验，他们通过整合行政执法职能，创建岗责体系，衔接了行政执法职权各环节的运行链条，并通过开发制定“税收执法监控考核系统”的计算机监控软件，最充分的将行政监督覆盖于行政权力运行的过程中，实现了对行政执法行为的过程监督，也跨越了一次质的飞跃。
应当说，很长一段时间，不少地区和执法部门都在探索执法活动的过程监督，但由于各行各业执法过程的复杂、范围宽泛，行政机关内部管理运转差异等情况，如何实现过程监督曾是一个难题。而推行行政执法责任制，正是通过理清、界定行政执法各环节、各岗位、各流程的职权和责任，为行政机关内部管理建立起一种上下左右规范的、严密的运行机制，使行政执法行为的运行过程处于明晰、公开的状态中，当一个执行环节没有按规范要求进行操作，便不能流转到下一个环节，或在规定流程中留下明显的痕迹。这样，就能及时发现违法和不当的行政行为，将错误率降至到最低点，由此可见，行政执法责任制的监督功效是最大限度地把错误的行政行为阻隔和消除在行政行为运行过程中，即降低了行政执法过错带来的行政代价，也促进了行政管理效能的提高。
总之，推行行政执法责任制从依法行政和提高行政管理效能双重角度出发，按照分工明确和归责原则，以执法权为监控点所形成的内部执行模式，建立起规范和监督的长效机制，实现了新时期监督制度的创新。
国务院法制办公室政府法制监督司
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