内容提要：本文通过对民国初年政党林立的原因分析，并同魏玛民国时期进行比较分析，从宪政角度厘清了政党、专政、民主之间的关系，辟出了精英政治的重要意义及其对当今中国宪政努力的作用。

关键词：政党、魏玛宪法、精英

一

民国初年，中国出现了政党林立的政治局面，形成这一现象的原因，大致有以下三点：

第一，民初政党及政党活动的产生和兴起，是当时特定政治环境下我国社会与思想进程的历史产物。清末民初一定程度的政治参与度的扩大是政党和政党活动产生发展的重要因素。清朝末年，鉴于民族危亡和政治腐败的严重危机广大民众的政治热情极其高涨，进行各种形式的政治革新运动，积极要求打破君主一家一姓的专制政治格局，使政治成为全民和全社会的共同事务。迫于上述压力，加之原有统治秩序业已穷途末路，清政府不得不进行一些改革。亨廷顿曾言，在发展中国家现代化的过程中，权力的集中使得有权者和无权者的差距增大，于是有权者无论出于主动还是被动原因，通过吸纳新的社会团体的方式进行调节，这会导致体制内权力的重新分配，而且随着政治参与人数的增多，其权力机构也会不断增人。［1］1901年以后，清廷重回北京，被迫表示要革除旧习，刷新内政，开始允许人们议论政治，从形式上认可了议政的权力。1908年，清政府进行资政院和咨议局选举，这次选举的覆盖面极窄，拥有选举权者只占全国总人口的0．4％，选举机构的职能与权限亦极为可怜。［2］实际上只是一个点缀门面的咨询机构。尽管如此，它毕竟是首开部分社会成员通过选举机构参与国家政治事务的渠道，客观上进一步加速了政治参与度扩大的过程，这实际上也正是人们政治热情和政治活动实践的不断增长过程。为了保证政治热情的有效释放和政治活动的最大成功，他们在这一过程中必然要求助于各种各样的组织形式，其中首当其冲的就是政党。再加之政治实践方面，辛亥革命胜利之初，言论开放，集会结社自由，于是，政党和政党活动之勃兴的时代也就到来了。

第二，清末民初各种社会政治团体的大量建立及其活动，为政党和政党活动的产生发展提供了重要的政治基础。1894—1905年间，由于政治斗争的需要，康有为、孙中山等人领导的改良派和革命派冲破清政府的禁令，先后建立了强学会、保国会、保皇会、兴中会、华兴会、光复会等数百个高度政治化的组织团体。1905年，孙中山、黄兴等人汇集各种革命团体，创建中国政治发展史上第一个严格意义上的政党，极大推动了致力于武装推翻清王朝的革命运动。从此以后，各种社会政治团体在全国各地广泛地建立起来。这些政治组织和利益团体的广泛建立，不仅直接推动了社会政治发展进程，而且焕发和养育了人们积极参与社会政治生活的热情和习惯，为其兴起与发展奠定了极其重要的组织基础。

另外，有学者认为，清末至民初中国的政团、政党领袖们对政党功能的认识存在偏差。［3］在西方近代政党学说中，政党是介于民众和政权之间的中介组织，所发挥的则是中介作用，即是以民众的代表者、权力的代理者的面目出现的。而在中国近代政党学说中，政党是凌驾于政权和民众之上的“救世”组织，靠政党来救国、建国、治国，靠政党来教化、引导、领导民众，因此，每个政党都以中国的“救世主”自居。加之大多数政党及政派的领袖人物在“公义”的名义下，掩盖着“私利”的本性，所以出现了以本党为中心的价值判断，不容许他党存在与活动，进而导致了党派林立、党争激烈等政党政治现象的发生。

我并没有把通常所认为的物质方面的原因考虑其中。传统史学分析说，辛亥革命之后，由于民国政府颁布了一系列有利于民族资本主义发展的政策法规，加上帝国主义列强忙于准备第一次世界大战，放松了对中国的经济侵略和政治压迫，民族资本主义获得了前所未有的发展机遇。其突出的表现是产业布局由沿海、沿江向内地甚至边陲省份拓展，各地实业团体纷纷建立，这为民初政党“春草怒生”般地出现奠定了物质基础。可实际上，“第一次世界大战使外国对中国的直接投资下降，使很多工业项目因缺乏所急需的设备不得不延缓，外国投资阻碍了中国民族工业的发展之命题并没有实证资料支持，中国人所有的现代工业在总现代工业中的比重在二次大战前一直没有下降，而中国人均外国投资在1914年是＄3.75，1936年是＄6.97，比印度（＄20)和拉丁美洲（＄86）低得多。三十年代外国投资只占国民生产净值的1%。”　［4］

二、民初的政治局面让我想到了一九一八年的德国。

一九一八年九月，德军总司令兴登堡宣布德军战败。两个月后，慕尼黑爆发了十一月革命。一时间，各党派摩拳擦掌，欲于乱世成为“共和”英雄。社会民主党领导哗变军队和工人，率先控制局面，成立临时“人民委员会”。两个月后，临时“人民委员会”在魏玛举行第一届国民议会选举，社会民主党、天主教中央党、德意志民主党获得多数，组成联合内阁，获权起草魏玛宪法。革命之后的混乱局势使这部宪法不得不具有一种“妥协性”——但这并非阶级论意义而言的——必须通过一部宪法来调和不同政治派别和团体的主张，从而迅速恢复国家秩序。于是，“在涉及国民基本权利和义务的第二编中，魏玛宪法不仅囊括了美国宪法中的‘权利法案’、法国宪法中的‘人权宣言’，还采纳了一些‘社会主义’条文，可以说是自由派与社会民主派妥协的产物——魏玛宪法统合了内阁制与总统制、议会政治与直接民主、中央集权与权力分化、劳工与资产者等对立因素”。［5］

魏玛宪法的妥协性使得宪法条文巨增，几乎成了“包罗无遗的法典”，其实并非出于政治智能，而是出于多党妥协的需要——各党为了各自利益在条文上斤斤计较、讨价还价。虽然大致可以把魏玛民国初期的德国党派分为亲西方的自由民主派、亲苏俄的左派和主张回归传统的右派，实际上，哪一党派中都有左有右。社会民主党主流人士居左偏右，偏左的社会民主党人于是另立“独立社会民主党”，几乎与紧跟苏维埃的共产党人在同一条战壕；天主教中央党与德意志民族人民党都算右派，但前者远不如后者极端；自由民主的德意志民主党主张传承启蒙政治理想的血脉，却没有政治实力——没有掌握“人民的呼声”，其自由主义还被视为“不合国情”；社会民主党算所有政党中势力最大的，成了“魏玛联合”的中坚，但这个党的领袖们偏偏缺乏政治抱负。魏玛宪法是在这样的政党状况中产生的，其妥协性与其说反映了立法者的政治明智，毋宁说暴露出新的德意志共和国这个政治统一体的体质脆弱。

于是，党派林立反而使政治的声音过于混杂：内阁对国会负责，政党依据人民直选所得的国会席位来构成内阁，由于党派数量众多，他们必须进行联合，才能形成议会多数来组阁；而总理和部长由议员出任，他们只是各自党派的代言人而己——这样的内阁往往因此而不够稳定。

正是由于德国实行了议会民主制，国家权力多数从君主转移到了议会，议会冲突可能使得国家政权不能保持稳定，宪法设计人韦伯、普鲁斯等都强调必须在宪法中赋予总统足够权力。表面看来，在议会责任制下，民国总统不过是名义上的国家元首，传统君主帝制的个人最高权力被取缔了，但魏玛宪法规定总统有权缔结条约（45条）、任免内阁（46条）、解散国会（25条）、在国会对某一法案争执不下时有权诉诸全民公投（72，73条）—尤其宪法48条的强制执行权和“专政强制权”，让总统有权授予内阁在国家“危急状态”下动用军队，采取军管维护国家安定。［6］依据这些宪法条文，总统的权力显得至高无上，甚至可以甩开国会中的最大党任命国会外的超然人物出任总理，当然可以成为平衡和解决议会冲突的一种重要手段。

可是，这样又造成了其他问题：

首先，内阁制与总统制的混合，看似一种妥协，实际上也成了内阁不稳的因素之一：一方面是各党派争夺内阁席位，一方面是总统干预内阁成员的任命，内阁构成既受国会党派冲突限制，也受总统限制，难以形成听命于自己的内阁班子，遑论制订内外政策。

其次，为了避免共和宪政陷入议会党争、甚至国家内战，看来还得凭靠宪法赋予总统的特别权力——可是，为稳定国家秩序而制订的总统专政条款，毕竟与宪法的民主共和精神相抵触。俾斯麦时期宪法规定的德皇“紧急命令权”还要以戒严令和国会无法召开为使用前提，魏玛宪法的总统专政权却可以不受法院干预地解释社会危急状态，自行决断是否施行专政，因而与旧宪法相比，民主宪法实际上强化了总统专政权。这当然可以诡辩成“专制”与“专政”的区别：专制是个人（皇上或君主）的独断统治，专政是宪法授权的强制统治；专制不受法律限制，专政却受根本法（宪法）的限制。但在施密特看来，这是混淆了宪法的“绝对意义”和“相对意义”——专政的宪法规定本身便与自由主义的法治国原则相矛盾——这意味着，自由民主宪政的安稳恰恰要靠非自由民主的专政来守卫。

三、再回到民国初年。

民国初年和魏玛初年的政党纷立有着相似的特点。首先，从政党类型上看，他们都属于次生型政党，即“受到外界政治因素的刺激，仿效外界的斗争方式组织起来的政党，……政党是在体制外产生的，靠政党领导民族民主革命，推翻旧政权，建立新的国家”。［7］其次，从政体上看，其实民初并非是传统说法所认为的纯粹的内阁制，“中国《临时约法》本采责任内阁之制，然因制定约法之人对于责任内阁制缺乏充分的认识，致有许多形似总统制的规定；如将弹劾权与不信任投票混同，并予总统以要求议会复议法律案之权等等。”　［8］虽然初衷与魏玛宪法不同，但单就现实情况而言，内阁制与总统制互补的状况却是二者都有的。

这个中国第一个以政党关系为特征的国会，在其存在的7个月中，在一定程度上起到了国会立法、监督的作用。《临时约法》和《国会组织法》确立了国会的职权与行政权的关系。国会对总统的制衡作用表现在：选举总统权、弹劾权、总统条约、大赦令的宣布等须得国会同意。总统对国会的牵制作用表现在：国会议决事件，须由总统公布施行，总统可表否决，声明理由，请院复议，但又规定国会仍执前议，总统须得宣布。名义上实行责任内阁制，但内阁没有解散国会权，相反，大总统任命的国务员要得到国会同意，国务员受国会弹劾后，大总统应免其职。所以民初国会在与总统、内阁三者关系中地位相对最高，一定程度上体现了当时制宪者欲以国会制约袁世凯总统权力的想法。

和魏玛的议会民主所不同的是，民初的代议制民主具有更大的权力，因为总统由议会选举产生。《临时约法》第二十九条规定“大总统、副总统，由参议院选举之，以总员四分之三以上之出席，得票满投票总数三分之二以上者为当选”。［9］被誉为“中国宪法之父”的张君劢就认识到，搞宪政不能将代议制民主绝对化，“绝对的议会政治”最终不过“少数政党代表议会代表”，“假名窃号，而以主人翁自居”，实际上是政党操纵民意。［10］而政党林立更是会给内阁增添不稳定的音符。

由上面的事实可见，从法理上说，民初的大总统的权力似乎少得可怜（比德国这样有数十年君主立宪积淀的国家所赋予的总统权还要少）；可从现实来说，要从延续了两千年专制传统的独裁者身上攫取这么多权力，有如要淘空一个人的五脏六腑——我认为，这无异于痴人说梦。袁世凯要不择手段地独裁，是因为过去的经验告诉他，没有权力的人，其权利可能被有权的人任意侵夺，不像华盛顿从英国统治殖民地的经验了解他的财产权利在他失去政治权力后也很安全。所以民初执政者行为，人们对游戏规则的预期，及实际产生的游戏规则之间产生了恶性循环，一旦这一恶性循环开始形成，社会便重新回到“霍布斯丛林”。

其次，从道德角度而言，清末民初的宪政并没有坚实的道德共识的基础。所以宪法规则并不是中国政治家的行为准则。例如孙中山在自己军事实力强大时（护法战争后），就支持中央集权制和武力统一，而在自己军力弱小时（1915年旧国会复会时），就支持联省自治。孙中山在野时反对专制，一旦军事实力大了，就开始讲军政、训政（专制的另一种说法），表现了不能以公心以社会利益为重选择和尊重游戏规则，而是以自己的政党利益为选择政治游戏规则的标准。当代的公共选择理论和宪政经济学指出，可以生存下去的宪政游戏规则必须满足模糊面纱的原则，这原则是：不管局中人在什么地位（是警察还是小偷，是在朝还是在野）都认为游戏规则公平。而孙中山等人都以自己的利益为选择游戏规则的标准，而不知道这样选择的游戏规则是不可能生存下去的。只有各方都同意的游戏规则才可能变成宪政游戏规则而流传下去。

我想，对于袁世凯解散国民党、取消国会等行为，我们应该以一种公允且宽容的态度去看待，而非那种历史决定论式的口气。其实，不是有了“宪法”就真的一劳永逸；问题的关键是制定宪法的人和决定政策的人。因而，政治博弈从来都是精英角力。

民主的发展正好可以说明这一问题。从古希腊城邦灭亡以来，古典的“全民决策”式的民主就已不复存在；关于现代意义上的民主，熊彼特进行过精辟阐释——在他看来，选民决定政治的问题应该放在第二位，而选举出决定政治的人应该是首要的问题。“人民的任务是产生政府，或产生用以建立全国执行委员会或政府的一种中介体。同时我们规定：民主方法就是那种为作出政治决定而实行的制度安排，在这种安排中，某些人通过争取人民选票取得作决定的权力。”　［11］在这里，熊彼特强调的是一种程序的民主。同时，“民主政治并不意味也不能意味人民真正在统治……民主政治就是政治家的统治”。［12］因而，它也是一种精英式的民主。概言之，民主就是产生精英的一种程序。

可是，精英集团内的寡头现象是否意味着“精英”与“民主”之间存在天然矛盾？萨托利对此早有回答，“打着灯笼在黑暗的组织内部找民主虽常徒劳，但我们不妨看看组织的外边，看看他们的竞争关系：‘它们为什么竞争？这很清楚，他们是为争取支持者而竞争，因为他们的力量来自追随者的多寡。他们如何竞争？显而易见，是通过许诺给追随者以利益和好处而竞争。……这样一来，每个少数派组织从其内部看不管有多少寡头政治的性质，它们之间竞争的合力依然导致了民主。”　［13］

当然，必要的集权或专政能够保持社会的秩序和政治的稳定，但过犹不及，专政也很有可能演变为专制。“按宪政经济学的思想，私有产权不可能由看不见的手产生，而是需要合法的强大（因而可信）的国家警察暴力为基础。但是由于国家惩罚偷盗的权力以统一、垄断和强制性暴力为特征，所以它很容易被执政者利用来侵犯而不是保护财产权。而如何形成合法、强大的国家暴力用以保护财产，扼制偷盗，但同时找到一种机制能限制这种国家暴力本身的偷盗行为，就成为经济发展的关键。”　［14］然而，这种“机制”的设计还是要靠政治的精英。

四、

民初和魏玛的资本主义体制下的宪政努力，似与现今中国之状况迥异，实则不然。因为精英论本身是就政治而言的，并不会因制度的不同而相异。从这个角度来看，社会主义意识形态下的宪政努力，也并非是徒劳的。因为现在的意识形态特征主要体现在官方教化和制度上，而根植于个体内心的潜移默化的经验仍然是传统的。换言之，宪政所具有的政治精英特色使得其在宪政努力的过程中自动剥离意识形态的桎梏。

具体说来，无论是宪法所规定的最高国家权力机关——全国人民代表大会、以及行使立法权的全国人民代表人会及其常务委员会，还是实质意义上的权力核心中共中央政治局及其常委会，都体现着精英治国的法则。

而在宪政努力的过程中，被认为具有代表性的宪法司法化更是强化了精英政治的色彩。真正的法治国家应具有宪法解释的特点，因为只有当宪法解释存在时，宪法之上的法则才能被尊崇。如美国的司法审查制度。在我国，宪法规定全国人大常委会有权解释宪法，但全国人大常委会却从未针对违宪进行过宪法解释。同时，因为全国人大常委会具有立法权，因而，让她来解释自己制定的宪法是否违宪，未免显得欠妥。而把宪法解释权转移至最高人民法院，将是我国真正实现宪法司法化的标志。若真是这样的话，那么在司法权扩大的同时，对法官的要求亦会骤然提高，因为宪法本身的模糊性决定了法官对宪法解释的裁量范围是相当大的，如美国普通法思维下的法官造法的司法审杳制度。于是，如果法官本身不具备渊博的学识与丰厚的经验，则对宪法解释的一个细微差异就有可能影响一代人的思维方式和行为态度，因为法官的这个解释将成为今后断案的一个判例。

所以，精英论应该作为我们理解宪政的一个尺度，否则的话，我们就有可能重蹈前人的覆辙，简单地理解宪法，错误地评价历史，使我们百年来宪政的努力付诸东流；不可否认，金无足赤，再精心的设计也会有瑕疵，正如魏玛宪法一样，但这却正体现出精英治政的理念。

参考资料：

［1］参见亨廷顿，《变化社会中的政治秩序》，北京三联书店，1989年版。

［2］叶美兰，《民国初年竞争性政党政治活动的悲剧性实践》，《社会科学辑刊》，1999年01期

［3］杨德山，《90年代“民初政党政治研究”述评》，《教学与研究》，1998年04期

［4］杨小凯，《民国经济史》，来自“公法评论”网。

［5］刘小枫，《民国宪政的一段往事》，来自“公法评论”网。

［6］同上。

［7］周淑真，《政党和政党制度比较研究》，人民出版社，2001年版，第253页。

［8］王世杰、钱端升，《比较宪法》，商务印书馆，1999年版，第299页。

［9］王世杰、钱端升，《比较宪法》，商务印书馆，1999年版，第280页。

［10］参见刘小枫，《民国宪政的一段往事》，来自“公法评论”网。

［11］熊彼特，《资本主义、社会主义和民主》，商务印书馆，1999年版，第395页。

［12］熊彼特，《资本主义、社会主义和民主》，商务印书馆，1999年版，第415页。

［13］冯克利，《尤利西斯的白缚》，江苏人民，2004年版，第121页。

［14］杨小凯，《民国经济史》，来自“公法评论网”。