提升人大代表的整体履行职责能力的思考
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更新时间：
2019-08-06
12:05:26
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各级人民代表大会的职能作用能否得到充分发挥，关键取决于构成这各级国家权力机关的代表的整体履行职责能力。而代表的整体履行职责能力如何则取决于各个代表个体素质的高低。因此，要提高人大代表的整体履行职责能力就必须把好人大代表的入口关。
一、人大代表的整体履行职责能力有待提升
总体上看，这些年来各级人大代表的整体履行职责能力是在不断提高，代表的作用也发挥得越来越好，但与社会主义民主政治发展的客观要求和代表履行职责的胜任度相比，代表的整体履行职责能力，尤其是基层人大代表的整体履行职责能力还有待于进一步提升。
一是整体结构合理度有待进一步提升。各级人大履行职责无不涉及到政治、经济、文化、法律及社会生活等诸多方面的内容，客观上要求组成各级人民代表大会的代表必须来自社会各界，必须包括各方面有真实才能的代表人物，这是保证代表整体履行职责能力的前提条件。就目前来说，人大代表的结构，尤其是基层人大代表的结构，确有一些不尽合理的地方。（1）专职代表在代表总数中的比重太少。我国人民代表大会制度主要实行的是代表兼职制，人大代表的职责在闭会期间主要由人大常委会组成人员来履行，加之人大常委会组成人员中还有近三分之一是兼职人员，要完成好与社会主义现代化建设事业相适应的社会主义民主与法制建设的大量的工作任务，显然有些力不从心。（2）农民代表在社会各界别代表中的比例偏大。由于农民代表的文化水平相对较低，对问题的理解能力、分析能力差一些，审议和监督“一府两院”工作往往打不上点子、抓不住要害，加之农民代表大部分时间从事自己的生产劳动，有的甚至长年在外地打工，无法参加正常的人大活动，难以履行甚至根本无法履行代表职责。（3）精英人才在业务知识型代表中的比重不足。在基层人民代表大会的代表中，各界精英人才的比例显得不够，在审议通过财政预决算时，由于财经方面的专家型代表少，往往提不出什么有见地的意见，财经监督一直难以打开局面；开展个案监督活动，由于熟悉法律法规的代表少，往往流于形式，难见实效；组织专项视察调研，由于有关业务知识型代表少，人大机关往往为挑选合适的参与代表而伤脑筋。（4）领导干部代表占有的份额过多。从平时代表小组组织活动来看，经常会因为领导干部代表不是这位缺勤就是那位请假而直接影响活动的效果，有时甚至不得不取消活动计划。更何况政府官员当代表，还有一个自己监督自己的问题，关系上本就不顺。
二是整体参政议政能力和水平有待进一步提高。总的来说，绝大多数的人大代表为人民群众说话办事的愿望和热情是高的，但由于整体参政议政能力尚有欠缺，整体履行职责的情况还难尽人民群众之意。其一，语言表达能力的欠缺妨碍了民声的充分反映。来自基层的人大代表，直接接触人民群众，听到基层群众的呼声不少，但一些代表一到人代会上审议发言时，不是语无伦次、表达不清，说不到点子上，就是“徐庶进曹营”，干脆一言不发，人民群众的意见得不到充分的反映。其二，文字表达能力的欠缺限制了民情的及时上传。不少一线的代表对基层的民情是了解的，掌握得也比较及时，有些代表虽然通过书面及时反映了一些情况并提出了不少的建议意见，但不是表达得不清楚，就是不符合建议意见的撰写要求，一纸多案，给建议意见的交办和办理带来不少困难。还有的限于文字能力，干脆什么也不写。其三，调研能力的欠缺影响了民意的真实表达。一些代表在参加视察、检查和调研等活动中，只会就问题表面看问题，听别人怎么说自己就跟着怎么喊，缺乏综合分析问题和判断是非的能力，不能透过事物的现象把握问题的本质，人民群众的真实意愿往往得不到反映。其四，协调能力的欠缺直接导致了履行职责的不力。一些代表在平时工作或代表活动中确实发现了问题，也找出了问题的症结所在，但对于如何敦促有关部门解决问题，却是一筹莫展，缺少应有的组织协调能力，最终也只能是干着急。[page]
三是整体“代表意识”有待进一步增强。人大代表的“代表意识”强不强，直接影响到代表职责的履行和整个人大工作的成效。从目前的情况来看，确有一些代表缺乏应有的“代表意识”。一种情况是满足于获得“人民代表”的政治身份，乐于当“荣誉代表”。一些代表只有光荣感，缺少责任感，把代表身份当作是“政治待遇”、“荣誉称号”，而没有真正意识到代表是一个职务，肩负着代表人民行使当家作主权利的神圣职责，代表活动不积极，人大工作无热情。另一种情况是满足于参加会议和活动，乐于当“南郭先生”。有的代表参加一年一度的人代会，只是“吃吃肉饭画画圈，说说好话休休闲”；有的参加视察、检查和调研等活动，只是“一路跟着走，一边陪着坐，脑筋懒得动，发言随大流”，其结果往往是时间用得不少，问题发现不了，建设性意见没一条，更谈不上把民情、民意、民声反映好。这些代表由于缺乏应有的“代表意识”，往往发挥不了作用。身为人大代表，有的对人民代表大会制度的性质、作用认识不清；有的对法律赋予自己的职权与义务也搞不明白，还有的一届代表当下来，议案没一份，建议没一个，甚至在人大正式会议和活动中真正的发言都没一次。
二、人大代表整体履行职责能力不高的原因分析
人大代表整体履行职责能力不高的原因故然是多方面的，但根本的原因存在于产生代表的选举工作之中。
第一，选举工作中由于认识的某些偏位，对代表在履行职责上的基本素质要求重视程度不够。（1）一些地方负责选举工作的同志总是认为对代表的政治素质要求是硬的，而对代表履行职责素质上的要求并没有明确的具体规定，可以等到代表当选后再通过培训等途径来解决。因此，在选举实践中往往重政治素质，轻履行职责的素质。（2）在选举工作中对党与非党、妇女、少数民族等代表的结构比例要求的理解过于机械，过多地考虑代表的各种结构比例是否符合上级要求，再加之选举工作时间紧、任务重，工作中往往忽略了代表履行职责素质要求的落实。（3）选举中为保证行业、部门和具体生产实践中的先进模范能够当选考虑得多。而对这些先进模范当选后是否能够有足够的时间、足够的热情、足够的精力来履行代表职责缺乏综合考虑，忽略了代表在整体结构上是否有利于人大工作的开展。
第二，选举过程中由于具体操作上不够仔细，导致选出的代表在整体上履行职责的能力不尽人意。其一，在县、乡一级人大代表选举中，有的地方分配代表名额，事前不调查、不研究，就硬性规定这个选区要选妇女代表，那个选区要选非党代表。其二，一些地方在选区划分时只考虑到各选区每一代表所代表的人口数是否相当，而对选区内是否具有合适的人选却缺乏周密的考虑。其三，一些地方提名代表候选人时，不能广泛发扬民主充分调动选民10人联名提名候选人；在确定正式候选人时，又不广泛征求意见就草率确定，甚至搞内定，从而影响了一些素质高的人选被确定为正式代表候选人；还有的工作图省事，提名代表候选人和确定正式代表候选人合二为一。其四，县、乡人大代表选举过程中对候选人的介绍普遍存在过于简单、过于抽象的问题，通常只是介绍候选人的姓名、年龄、性别、职务和简历，而对其政治思想、文化素养、工作能力和参政议政水平则很少介绍，甚至根本就不介绍。这样选民由于对代表候选人的了解不深、知之甚少，投票必然带有很大的盲目性和随意性，选出的代表未必就是本选区最为合适的人选。
第三，选举工作因制度上尚有缺陷，难以保证具有较高履行职责素质的各界精英当选。我国选举法的最后一次修订是1995年的八届全国人大常委会第十二次会议。随着改革的不断深化和市场经济体制的逐步建立，现行选举制度在某些方面已显现出一定的滞后性。一是对各级人民代表大会代表名额规定得偏多，而常设机关组成人员名额规定得偏少。代表基数大，不仅直接影响了代表整体素质的提高，也不利于开会讨论，不利于提高议事效率。而常设机关组成人员的数量太少，又不利于人大工作的正常开展和人大职能的充分发挥，很难与形势的发展要求相适应。二是缺乏对代表资格条件的全面而又具体的规定。这一欠缺往往造成在选举实践中对代表任职素质要求的认识模糊，给选举工作中把握代表素质带来一定的操作困难。三是选举法上关于可以书面委托其他选民代为投票的规定欠科学。在实际操作中，被委托人很少考虑委托人的意愿而按照自己的意愿填写委托票，往往还容易被一些居心叵测的人所利用。在经济活动日益活跃、人口流动已司空见惯的今天，“委托投票”名为尊重了委托人的选举权，实则增加了选举的不公。四是代表构成的规定欠科学、严谨。我国的人大代表构成所遵循的七个方面的划分方式已不能充分反映我国现阶段的国民构成，不利于充分体现代表的代表性，也不利于提高代表构成的合理性和代表的整体素质。此外有关党与非党、少数民族、妇女、年龄结构等方面的要求在法律规定上比较笼统，主要靠政策规定，对于代表选举这种法律性要求很强的工作来说显然不够严谨。五是选举法中缺乏能使优秀人才脱颖而出的竞选机制。[page]
三、把好代表入口关是提高代表整体履行职责能力的关键
第一，要加大宣传引导力度，努力排除思想认识障碍。首先，要广泛运用各种媒体加大对人大代表选举工作的重要性和人大代表履行职责素质要求的宣传，要把代表履行职责所要求的政治素质、能力素质、文化素质和身体素质等方面讲全、讲清、讲透，努力排除思想认识上的重政治素质、轻履行职责能力的障碍。其次，要教育选举工作人员全面正确地把握对代表结构的要求，增强选举工作的政治责任感。不能一提起代表的广泛性，就忽略其素质要求而片面强调照顾方方面面；不能一提起代表的先进性，就不综合衡量和考虑其是否适宜当选而将先进模范和代表划等号；不能一提起保证选举的成功就只考虑是否选出了数量足够的代表而不考虑代表整体履行职责的能力。此外，还要引导广大选民排除“选谁当代表都一样”的模糊认识，珍惜自己的政治权利，严肃认真地投好自己的神圣一票。
第二，要切实做细各项工作，力戒选举工作草率从事。一要做细代表名额分配工作。在代表名额分配前，要认真细致的进行摸底调查，特别是对非党、妇女、少数民族的代表名额分配，要从下到上，再从上到下，几上几下，反复权衡、综合考虑，努力做到代表名额分配的公正、合理，彻底改变那种不作调查研究就从上到下层层下达代表名额，盲目地指定这个选区要选出非党代表，那个选区要选出妇女代表的做法。二要做细选区划分工作。在保证各选区每一代表所代表的人口数大体相等的基础上，分配代表名额要注意综合考虑代表候选人的可能人选，为该选区能选出高素质的代表创造条件。三要做细提名、推荐和酝酿协商代表候选人工作。提名、推荐和酝酿协商代表候选人是能否选出高素质代表的重要环节，要广泛征求选民和选举单位的意见，充分发扬民主，严格依法办事，坚决杜绝在提名、推荐和酝酿协商代表候选人过程中图省事、搞指派、不民主的做法，真正把那些得到选民公认且具有较强的履行职责能力的人选确定为正式代表候选人。四要改进候选人的介绍方式。除了推荐单位或推荐人必须对选民作候选人情况的全面介绍外，还应让候选人直接与选民见面进行有关情况的自我补充介绍与说明，回答选民的必要提问，以便选民切实加深对候选人的认识和了解。
第三，要加紧完善选举制度，切实保证把好代表入口。（1）要从现实需要和民主政治建设的趋势出发，参照国际惯例，合理减少各级人民代表大会代表名额，增加常设机关组成人员名额，充实各级人大常委会力量，优化其人员结构，以确保人代会闭会期间人大工作的正常有效开展。也可以通过试点，再考虑通过立法逐步实行人大代表职业化，让人大代表专职从事人民代表大会工作。代表的职业化必将大大提升其履行职责的能力，这是毫无疑问的。（2）要在代表法中明确规定当选代表应具备的基本资格条件，对代表履行职责的素质要求要明确、具体、便于把握。要明确规定行政、审判、检察机关人员不能兼任人大代表，以利于各级人大正常开展监督工作。（3）应取消委托投票制度，流动人口确实无法回原籍参加选举的，可以试行邮寄投票、网络定点投票等方式。（4）为避免片面追求代表结构比例而不得不进行的非民主性硬性指选，应当实行选区与界别双重选举制度。这样既可以保证代表的广泛性，又能够促进选举过程的民主化；既有利于代表的合理构成，又有利于提升代表整体履行职责的能力。（5）要在代表选举中导入能者上、平者让、庸者下的竞争机制，激发人民群众参与民主选举的政治热情，营造具有高素质参政议政人才在选举中脱颖而出的制度环境。
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