一、编制立法规划和年度立法计划的目的和意义
编制立法规划和年度立法计划是地方立法的一项基础性工作。随着经济社会的不断发展，地方立法的需求也在不断增加，立法规划和计划的重要性也在日益增强。编制立法规划能够预先把握一段时期内地方立法的总体需求，确定地方法制建设的重点和主要目标，整合立法需求，避免重复立法和分散立法。编制年度立法计划，是为了在立法规划的基础上，选择当年立法需求最为突出，立法可行性最强的项目，并合理安排审议时间，保证审议工作有序进行，提高审议质量和效益。立法规划和计划的最终目的都是为了使地方立法同改革发展稳定的社会大局相结合，同国家的立法进程相适应，同地方其他立法项目相协调，推动经济和社会的发展。
二、编制计划（规划）过程中的若干问题
（一）立法项目申报中存在的问题
1.有些部门申报项目的指导思想不准确。项目申报应从地方法制建设的大局出发，从人民群众的普遍需要出发确定需要立法的事项。然而有些部门却将制定法规当做部门权力和利益的法定化，有些部门将立项成功看作本部门的政绩和公关能力的体现。在这种指导思想下，申报过程中出现了两种倾向：一是重立项甚于重法规起草。因为法规一般由申报部门负责起草，只要立项成功，怎样起草就基本由政府部门自己决定，因此能否在人大计划（规划）中立项就比完成法规起草更为关键和重要。甚至有的部门在申报规划时据理力争，列入规划后就置之一旁，不闻不问；二是互相攀比。用政绩的眼光看待立项，自然产生攀比倾向。有的是部门之间互相攀比，其他部门有法规本部门也要有；有的是后任和前任之间的攀比，前任没有申报成功的项目后任一定要申报成功。
2.申报项目中修改和废止项目较少。法规应当及时修改或者废止，以不断适应社会发展的需要。但申报部门比较重视制定新项目，修改和废止法规的意识不强。例如
上海市编制1998-2002年规划时，有关部门共申报213件项目，其中修改项目占18.3%，废止项目仅占0.4%.修改和废止项目偏少，其中的原因是多方面的。有的部门认为，制定新法规能够体现工作成绩，而修改法规的成绩就不明显；有的部门认为法规改不改无所谓，只要不影响执法活动就可以；有的部门认为，废止法规会影响工作形象，法规有总比没有好。
3.项目申报来源单一。从工作而言，人大各专门委员会、常委会各工作部门、政府各部门、人民法院、人民检察院、工青妇等单位都可以提出申报项目，代表提出的立法议案也有可能列入计划。上海市在申报1998-2002年规划项目时，共有65个单位提出申报，其中政府部门占87.7%，人大部门占7.7%，社会团体占4.6%.在编制计划时，政府申报的占90%以上。项目来源的单一化趋势一方面减少了其他渠道特别是代表参与立法的积极性，削弱了立法视角的全面性，另一方面增强了立法计划（规划）对政府工作的依赖性，减少了人大对计划（规划）安排的主导性。
（二）计划（规划）编制过程中存在的问题
1.编制部门对社会宏观需求把握不足。编制部门在日常工作中，缺乏有效的机制和专门的渠道掌握社会立法需求，往往只是到开始编制计划（规划）时，才进行一定的调研。因此编制部门对社会立法需求的平时储备不够，对需求把握不足。在对申报项目的选择过程中，调研论证工作主要是听取政府部门的汇报，编制部门主动调研不多，出去调研不多，调研工作局限性还比较大。
2.编制部门在编制工作上的主导性不强。编制计划（规划）的一项重要功能在于对申报项目进行整合，即要求合并调整范围相近的项目，支持社会急需的项目进入计划（规划），或者要求修改项目进行长远安排。由于项目主要由政府部门起草，编制部门的意图往往难以影响政府的起草工作，只能在现有的申报的项目中进行选择。编制部门的主导性不强，影响了现行地方法规总体结构，表现在：部门性法规多，综合性法规少；某些项目在短时间内多次修改；调整范围相近的法规比较多。[page]
3.编制的科学性还不高。立项标准得到贯彻的程度是检验立法计划（规划）科学性的标准之一。如上海市的1998-2002年立法规划对立项标准作了规定，申报项目应具有法律上的可调整性、重大问题应当经过协商、具有法规初稿并有立项申请说明。目前不少不符合立项标准的项目，因为各方面的意见一致，或者某一方面的极力坚持，而最终能够立项。这种情况反映了计划（规划）编制的科学性还得不到重视。
（三）计划（规划）实施过程中的问题
1.规划的实现率不高。上海市1995-1997年立法规划共列有项目67件，至1998年1月，完成规划项目35件，占项目总数的52.2%.1998-2002年立法规划共列有项目66件，根据前4年的落实情况和2002年度立法计划的安排，预计规划可以完成42件，占64%.从两个规划的执行情况来看，规划的实现率并不高。
2.计划变动性大，计划的严肃性未得到充分尊重。每年的立法计划由常委会主任会议通过，并作为常委会年度工作要点的一部分提交常委会表决，具有相当的严肃性。然而上海市1998年计划的变动率（计划增加项目和减少项目数量的总和占计划项目的比例）是15.4%，1999年计划的变动率是46.2%，2000年计划的变动率是30.4%，2001年计划的变动率是78.6%.计划变动的原因往往在于现实紧急需要，致使一些项目未经过充分论证也进入了计划。有的计划变动还有主观原因：一些部门以现实紧急需要为托词，要求将一些修改内容不尽合理的项目挤入计划。变动性大致使计划的规范性和法规自身的质量难以得到保证。
3.每年的立法工作前松后紧。每年的立法计划在1月份基本确定，政府部门往往要等计划确定后才对列入计划的法规草稿进行最后研究修改，经过一系列必须的程序，政府的立法案提交到常委会时常常在6、7月份。而每年的项目至少在13、14件，而年内提请审议的项目一般应当在年内交付表决，势必造成下半年的立法工作非常紧张，而上半年的工作又相对宽松。某些下半年才提交审议的法规因为工作时间紧张而质量难以得到保证。
三、改进计划的几点建议
1.计划（规划）的项目来源要争取多元化。首先，要在程序上保证代表议案进入立法计划的可能性：（1）代表审议结果报告对于立法议案的审议结果要明确意向，对于需要立法的要明确议案起草完成的最迟时间，明确将议案提交常委会审议的最迟时限，并跟踪代表议案的办理情况，督促代表议案能够提交常委会审议。（2）尝试将论证充分、可行性强的代表议案列入当年的立法计划。其次，要拓展渠道，建立制度，定期听取法院、检察院、社会团体的立法要求。对于法院和检察院在司法工作中发现的地方性法规中不完善的规定，由专门委员会根据他们的意见提出修改法规的议案。最后，在条件允许的情况下，向全社会征集若干立法项目，组织专家和有关部门论证起草。
2.编制部门要把握宏观立法需求。编制部门要建立日常信息收集渠道，定期收集分析，把握改革发展的大局。对于申报项目，除了听取有关部门的汇报外，对于其中难以把握的问题还要进行必要的主动调研，对于建议项目必要时还可以邀请专家发表意见，保证列入计划的项目是必需的和最优的。
3.完善和坚持立项标准，增强编制部门在计划工作中的主动性。编制部门的主动性体现在能够坚持立项标准。首先，立项标准本身要符合地方实际，避免大而空泛；要科学化，具有可操作性、可判断性；还要根据每年地方工作的大局不断作出调整。其次，编制部门要勇于和善于坚持立项标准，防止适用标准不一，防止对标准的随意解释。
4.对修改和废止项目采取鼓励政策。每年申报项目时，改变目前的行政管理法规的议案由政府提，人大自身建设的议案由人大专门委员会提的状况，规定行政管理法规，除了政府部门，人大专门委员会以及其他提案主体也可以提出修改、废止要求；编制计划时，一般把握修改和废止项目占项目总量的30%~40%左右。[page]
5.计划编制采用新方法。（1）改变目前以项目为单位，以年内表决为目标的计划安排方法。建议参照全国人大审议法规计划安排，以常委会会议为单位，以完成法规第几次审议为安排进度标准，这样符合立法工作的规律，避免形成所有计划内项目必须在年内表决的观念。新的计划安排方法突出了以几件法规通过，几件法规进行了初审，几件法规进行了二审作为衡量工作的观念，有利于保证法规审议质量。（2）建议两年为时间跨度编制计划。计划的时间跨度延长至两年，有利于起草部门及早完成法规起草，部分项目可以提前到上半年提交常委会审议，缓解常委会下半年的紧张状况；有利于编制部门掌握更长时期内的立法需求，增强计划的预测功能；有利于编制部门对计划项目进行宏观调控，起草完成早的部门可以提前提交常委会审议，完成晚的项目可以延迟到后一年，编制部门的主动性也可以相应发挥出来。
四、关于规划的几点专门建议
五年立法规划对安排五年立法工作，指导年度计划的编制能发挥积极的作用。如上海市1998-2002年五年规划的完成率预计达到64%，证明了规划中的项目安排是比较符合实际的。但同时也要看到地方立法规划存在一些不足：①规划变动性较大。地方立法由于受到国家立法进程的制约，不少列入规划的项目往往需要等待国家法律的出台才能够制定，不少没有列项的项目因为国家法律修改而必须及时修改；②由于地方立法权限有限，地方立法的主要领域（就上海而言）是在城市管理领域，而这方面的法规基本全部由政府起草，人大作为编制规划的主体对规划实施的主动性就比较弱；③由于规划跨年限较长，而社会经济变化较快，因此，许多规划项目在列入计划时需要重新论证，这样，规划对计划的指导作用就比较弱。
关于地方立法规划，今后是否需要编制，不能一概而论。在计划跨越时间延长的前提下，可以不编制规划。如果编制规划，建议以三年为期。规划中的项目不宜全部确定。建议把握得准的，明确项目名称和起草单位；把握不准的，以“涉及某某方面的法规”为题，作比较笼统的规定，在规划的实施过程中再逐步明确。
