人大制度的民主程序建设
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更新时间：
2019-08-06
10:01:12
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程序民主是实现实体民主的条件、途径和保障。没有程序规定，实体民主就只能停留在原则上、口头上。当前我国民主程序建设的核心，应是人民代表大会制度的程序建设。
党的十六提出建设社会主义政治文明的目标。政治文明的主要内容是政治制度，而在各项民主制度建设中，很多学者对于程序民主给予了较多关注。请您谈谈对这一问题的认识。
近年来，程序民主不仅受到很多学者的关注，而且越来越为社会各界所重视。民主首先是一种国家形态，它不仅有自身的本质内容，也有自身的有效形式，是内容和形式的统一体。民主的程序制度具有十分重要的意义，其原因在于民主制度的两重性。一方面，民主是国家权力的性质，表明权力的来源和权力的结构，也就是人们常说的实体民主；另一方面，民主是国家权力的过程，表明权力的实现途径，也就是人们常说的程序民主。实体民主与程序民主相互联系、相互作用，不可分割。实体民主决定程序民主，只有民主国家才需要民主程序。反过来，程序民主保障实体民主，国家权力只有严格经过各个民主程序，才能真正实现人民的权利和意志。
在我国社会主义民主发展的较早阶段，对程序民主的重要性还没有深刻的认识，程序民主发展相对滞后，结果又影响了实体民主，导致因个人专断而破坏民主的情况。因此，在实体民主得到发展和巩固之后，对程序民主也就是民主程序的制度化问题，我们应当给予更多的关注，通过发展程序民主来确保实体民主的巩固和发展。
民主程序的法制建设在当前政治文明建设中，应当处于什么地位？
进入新世纪以来，发展社会主义民主、建设社会主义政治文明的任务，更加多的集中在具体的民主制度方面。既要使实体民主制度化，也要使程序民主制度化。通过制度特别是法制来实现社会主义民主的本质。正因为此，十六大强调：“要着重加强制度建设，实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化。”只有制度化、规范化、程序化的社会主义民主，才能真正实现由共产党领导人民所决定的路线、方针、政策，不因领导人的改变而改变，不因领导人注意力的改变而改变。
在民主政治的制度建设中，关键是要加强民主程序的制度建设。这也是民主发展的一般要求。民主的制度化，除了对民主实质的规定之外，说到底，就是民主过程的形式即程序的制度化。著名的美国学者罗伯特·达尔把“对议程的最终控制”，作为民主过程的五项标准之一，而所谓“议程的控制”，即：“惟有成员可以决定议程如何进行，处理哪些内容”。在他看来，大型民主国家需要的政治制度中，凡是涉及过程的制度，都包括成员对“议程的控制”。他甚至提出用“程序民主”来代替美国现有的民主制度。这也表明，没有规定程序的民主是不可能存在的，民主程序与民主权利同在。
从实践的角度看，相对于规定社会主义民主实质的制度和法律而言，我国民主政治程序方面的制度和法律建设的现状如何呢？
从实践的角度看，我国民主政治程序方面的制度和法律还远远不够健全，这方面的工作还很薄弱。在目前已有的法律中，题名为“程序法”的法律只有两部——《海事诉讼程序法》和《缔结条约程序法》，而这两部法律又与绝大多数人民群众行使民主权利、参与政治生活没有多少关系。不仅如此，其它一些带有较多程序条款的法律，也大都与人民群众参与国家政治生活甚至人民代表在人民代表大会的工作联系不甚密切。而没有可操作的民主，人民群众又怎么能具体的当家作主？所以，民主程序制度建设长期滞后的状况大大影响了社会主义民主的实质的实现。因此，加强民主程序的制度建设不仅势在必行，而且迫在眉睫，是当前社会主义政治文明建设的重中之重。
民主程序的法制建设对于人大制度的建设而言，有着什么样的重要意义？
社会主义民主的根本制度是人民代表大会制度，因此，所谓社会主义民主的制度建设，根本的就是人民代表大会的制度建设。社会主义民主程序的制度建设，根本的也就是人民代表大会工作的程序制度建设。在这方面，应当说，近年来已经有了很大的进步。这主要表现在两个方面：一是一些法律已经对人民代表大会工作的程序作了规定，其中最重要的是立法法中特别写明了立法的程序。二是全国人大及其常委会、省级地方人大及其常委会都制定了相应的议事规则。但是，人民代表大会制度本身的程序制度在总体上仍然是很不完善的。[page]
这种不完善主要表现在两个方面，首先是人民代表大会活动的程序没有法律规定。对于我国这样一个单一制的大国，没有关于统一的权力机关的活动的程序法，人民群众实现当家作主的途径就得不到法律保障，这既不利于中央的统一领导，也不利于从根本上巩固国家的国体和政体。其次，对于普通公民怎样参与政治生活，尤其是参与各级政权的活动也没有程序法予以保障。而离开了全体公民对政治生活的参与，人民代表大会就成了“空中楼阁”。
完善党对人民代表大会领导的程序
人民代表大会制度的程序民主问题，涉及3个相互联系的重要方面，即共产党对人民代表大会的领导程序、人民代表大会本身的运行程序、人民代表在人大闭会期间履行职责的程序。鉴于我国社会主义民主的本质和我国的政党制度，探讨人民代表大会的程序制度建设，有必要从完善党对人大实现领导的程序开始。
是的。应当从党执政的高度来认识党领导人民代表大会的问题。在法律上规定党对人大的领导程序，是巩固党的执政地位的一个重要措施。在这方面，还有大量的工作需要做。比如，党章关于党对国家的领导是政治、思想、组织方面对政权的领导关系，就有必要在宪法中予以规定。又比如，十二大以来党的历次全国代表大会都强调党必须在宪法和法律的范围里活动，这个观点不仅应当写进宪法，而且应当予以具体化。党领导民主政治活动的程序制度化、法律化，是人民代表大会活动程序制度的基本前提。
党对国家的政治领导程序该如何完善？
完善党对国家的政治领导程序，是政治体制改革的一个重大课题，内容深而广，这里只能就完善党对人民代表大会的政治领导的程序谈一点初步的看法。
我认为，党的政治领导的过程，就是党通过人民代表大会把自己的路线、方针、政策转变为国家的法律、制度和人大的决定、决议的过程。在这方面，程序已经逐步规范，但尚需进一步法律化。现在已经有了立法法以及地方人大的立法条例，但是，对如何进行重大问题作出决定，却还没有规定的程序，而决定、决议对于规范国家的政治生活有着重要的意义。党委的意图如果通过法定的程序成为人大的决议，然后要求“一府两院”去实施，就能够获得更广大人民的支持。
我们注意到，近年来在党对国家的组织领导方面出现了一些新情况，在此，请您谈谈党对国家的组织领导程序该如何完善？
完善党对国家的组织领导程序同样是一个大课题，这里只能就党通过什么程序使自己的干部成为国家机关的负责人的问题谈一点。在这方面，虽然也有了一定的规则，但还需要进一步具体化，尤其是在地方各级。比如向人大推荐拟任的干部人选，如果第一次没有通过，第二次推荐时能不能像第一次那样简单地重复？如果被再次否定，党内已经规定不能再次提名，但法律上还没有予以规定，而在国家政治生活中，党内的文件是不能用于政权的。这些程序的完善与否，将直接关系到人大作用能否有效发挥，必须予以重视。
加强人民代表大会运行程序的制度建设
人民代表大会的运行程序，集中体现了人民群众当家作主的程序。健全人大运行程序，是一项关系到人民群众能否在党的领导下真正掌握国家权力的基础性工程。您认为，我国人大的运行程序主要存在哪些问题？
主要是没有以法律来规定人大的议事程序。宪法规定的人民代表大会制度从原则上保证了人民享有决定国家事务的权力，也从根本的程序上规定了人民群众通过选举人民代表来代表他们行使民主权力。但是，除了选举每届国家机关的领导人和负责人、通过人大和“一府两院”以及计划、财政部门的工作报告等重要事项外，还有哪些事务应当由人民代表通过人大会议的何种程序来决定，在法律上是不够具体的。全国人大和省级人大虽有议事规则，却没有上升为法律，因此，健全人民代表大会的运行程序，虽然包含着需要进一步完善议事、决策的范围、内容、方式、顺序等问题，但当务之急是使已有的规则法律化。议事规则与法律之间存在着根本的差别：规则只是对内有效的，外部无法监督。可以说所有的议事规则都没有也不可能规定如果违背了议事规则将承担什么法律责任。而将议事规则上升为程序法，则是从全体公民的范围来规定人民代表大会必须遵循的程序，公民可以据此监督人民代表大会，才是真正从全体人民当家作主的高度实现民主与法治。[page]
加强人民代表大会运行程序的制度建设应当注意什么问题？
加强人民代表大会运行程序的制度建设涉及的面极为广泛，需要专门加以研究，但从实践的情况来看，有两项原则是必需遵循的：
第一，程序制度本身的公开性原则。民主政治即公众政治，民主政治的程序是由公众制定的，也要由公众实施和公众来监督，因此，必须在公众中广而告之，使公众广而知之，照而办之。只有少数人知道，这程序就不是民主政治的程序。这条原则，涉及民主政治的本质，绝对不能动摇，在政治生活中要坚决执行。现在有的地方、部门习惯于“捂盖子”、“暗箱操作”，原因之一是一些干部对这条原则的无知和蔑视。加强程序制度建设，应当在相应的法律中明确规定对此类违法之事、之人依法严惩的条款。
第二，执行程序“不容灵活”的原则。在社会政治生活中，任何个人或团体，尤其是国家机关，无论是作为还是不作为，只要违反了法律制度，都是不允许的。比如民主选举中，对候选人的提名程序要进一步对保证人民代表提名进入大会讨论和表决方面作具体规定。凡是符合规定人数的代表提名，每一级、每一届、每一次人民代表大会的主席团，都应当将之列入大会的法定程序，决不允许泥牛入海般地“溶解”掉，要把这种“不作为”视为违法，制定具体的纠正制度和法律处罚条款。唯有使程序具体化、法律化，并且明确规定处罚条款，程序的落实才有保证。
健全人大代表在闭会期间履行职责的程序
人民代表大会制度不仅包括人民代表大会举行期间各项工作的运行制度，还包括人民代表在人民代表大会闭会期间履行职责的制度。那么请问任教授，当前人大代表在人代会闭会期间履行职责主要存在哪些问题？
我认为，当前人大代表在人代会闭会期间履行职责中主要存在的仍然是程序问题。代表法对代表在闭会期间的活动的权力、方式以及与原选举单位、选民的联系作了规定，但对代表通过什么程序来行使权力却没有具体的规定。从实践的情况看，人民代表在闭会期间履行职责没有相应的程序制度，也就不可能真正履行人民代表的职权。由于人民代表不能完整地行使人民所赋予的权力，从直接的层面上看，这容易造成人大闭会期间人大常委会以及人大机关与人民群众之间中断联系。而更严重的问题是对人民当家作主这个社会主义民主真谛的损伤：如果选民在选出自己的代表以后，就与代表不发生关系，代表无需随时随地向选民负责，选民甚至不知道“谁是我的代表”，又如何通过代表真正地参与政治生活以实现民主呢？所以，以法律的形式规定人民代表在人大闭会期间的活动程序，也是人民代表大会制度建设在程序上的一个重要方面。
应当怎样解决这个问题？
以法律形式规定人民代表在人大闭会期间的活动程序，可能需要从两个方面来设置：一是在代表法中增加人民代表在人大闭会期间履行职责的条件、规定的程序以及与同级人大常委会及其办事机构的联系方式等内容，从而使代表的活动有法可依；二是在各级人大常委会的议事规则中增加非常委会委员的人大代表如何向常委会提出议案的程序，使人大代表履行职责中遇到的问题能够及时得到常委会的研究和解决。这样，人民代表大会及其常委会就能更好地发挥作用。
（任玉秋：中共浙江省委党校科学社会主义教研部教授）
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