从一个案例看司法改革

　　卢映西


　　党的十五大、十六大报告中都提出了“推进司法体制改革”的任务，然而从司法实践来看，这一改革到目前为止，仍可谓任重道远。

　　一、从一个极端案例说起

　　《中国青年报》2005年12月7日披露了这样一个案例：

　　周澄，90年代中期曾是本溪钢铁公司驻北京销售人员，在本钢不投一分钱的情况下，他单枪匹马成立本溪钢铁公司北京销售中心。为了给北京中心筹措营运资金，他从朋友那里借了300万元到沈阳炒期货，一下子赚了40万元。赚到钱后，他把本利中的313万元汇入北京本钢物资销售中心账号，次日提出173万元，在北京亚运村汇园公寓购买了三室二厅的K楼301室，没办产权证就在门口挂上本溪钢铁公司北京销售处的牌子办公。这一提款购房的行为，1999年被辽宁省本溪市平山区法院认定为挪用公款罪，判了5年徒刑。周澄上诉，被驳回。

　　一审时周澄的律师为其作了无罪辩护。代表公诉方出庭的是本溪市平山区检察院起诉科的科长，她也认为周澄无罪，公诉书所述实际上并非其本人意见。现已退休的她对《中国青年报》记者解释说：“不是说我不在位了，我就说周澄无罪，即便是当时，我也明白无误地持无罪的观点。但是上面定了调子，说只要证据搞好就行，我们也只好尽量往有罪上靠”。

　　更有戏剧性的是，当时的主审法院院长后来不幸身患绝症，自知不久于人世，于是良心发现，找到了周澄，当面拿出一份有关他案情的档案记录副本。把案卷副本交给周澄时，这位院长说：“在法庭上，我们已经无能为力了。上面要判几年就是几年，我们已经说了不算了。这份东西本不应该交给你，但你拿着，将来或许有用”。

　　于是，通过《中国青年报》的披露，我们看到了当时一审审判委员会和二审合议庭触目惊心的记录：

　　周澄案的审判长首先做了汇报：上次审判委员会研究认为被告人周澄的行为不构成犯罪。但本案又系相关部门关注的案子，上级法院意见判起刑线5年。法院院长发言：就判5年。副院长说：判5年，同意上级法院的意见。其他委员一致同意。于是，决定被告人周澄犯挪用公款罪，判处有期徒刑5年。周立即上诉了。二审合议庭评议。二审审判长说：从法理上讲本案我认为被告人周澄不具备挪用公款罪的成立要件，但本案的一审却定了罪。考虑到本案（被相关部门）多方关注与过问，我同意原审的定罪量刑，故驳回上诉，维持原判。一位代理审判员说：我认为本案从法理上讲不构成挪用公款罪，但考虑到上面的意见要求，本案是交办的案件，并且提出了主要意见，故同意主审人的意见。另一名代理审判员也考虑到领导及相关部门意见。于是合议庭一致意见：从法理上讲本案的事实不能证明被告人周澄有罪，但考虑到本案是领导过问并关注的案件，而且领导也有具体要求，因此特作出如下意见，即驳回上诉，维持原判。

　　这确实是个十分极端的案例（以下简称“周案”）。参与诉讼的所有人——辩方律师、公诉人、审判长、主审法院院长都持无罪意见，但被告周澄最终获刑5年。然而这样极端的案例却真实地发生了，这里面折射出来的，是中国司法实践的某种现实困境。

　　二、观念的滞后

　　“周案”之所以能够发生，显然是司法独立原则遭到粗暴践踏的结果。然而再考察一下案例发生的大背景，就更令人深思：司法独立原则在当今中国，不但现行宪法和三大诉讼法已经提供了强有力的法律依据和存在空间，而且1997年秋中共“十五大”首次在党的最高纲领性文件中提出“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”，明确指出了司法独立是司法改革的基本目标之一。可是就在这样的形势下，1999年，上述不该发生的事情却毫无障碍地发生了。这说明，“周案”背后，存在着严重的观念滞后问题。

　　1、司法现代化与传统观念的碰撞

　　现代意义的司法独立应从两方面获得完整的理解。一方面，司法独立是法治国家的一项基本原则，是指司法机关依照既定的司法程序独立行使司法权，只服从法律，而不受任何干涉。另一方面，司法独立也是国际公认的一项基本人权，是指人人有权由一个独立而无偏倚的合格法庭进行公正的和公开的审讯。

　　可是这种司法独立的理念在我国缺乏本土资源的支撑。在思想观念方面，我国绵延几千年的法律文化中司法权隶属于行政权，行政长官兼理司法事务。诚如学者所指出的，“中国自古崇尚礼教，视法制为卑卑不足道，司法二字不见经传，自与外国接触，稍稍通晓。”（张一鹏，1922）所以“权力本位”一直代表着传统法律思想观念的价值底蕴，一直到现在，公民的仍然缺乏法律信仰，公民法律意识的低下恰恰使司法独立失去大众基础。更为严重的是，一些党委、政府领导在头脑中也没有虔诚的法治信仰，“法律至上”的法治理念远远未建立起来，往往会有意无意地置自己于法律或司法机关之上，插手具体司法事务；严重的甚至以权压法，强迫法院或法官按自己意志办案；或以法律监督为名，行“干涉司法”之实，使得司法机关失去独立性与中立性。凡此种种，无一不严重影响当代中国司法独立的建构与发展，阻碍中国司法现代化的历史进程。

　　因此，我们要实现的司法公正比发达国家的司法公正任务更艰巨，所要超越的层次更多。除此以外，我国司法观念现代化的迫切性，还在于由周案引出的一点启发：周案既不可能发生在现代西方社会，也不太可能发生在我国的古代社会。因为封建官场行政、司法合一，行政官员要按自己的意志办，他自己还有一个亲自阅卷甚至提审的制度，一般不会“审的不判、判的不审”。清朝好多大案，皇帝决策之前都是自己认真阅卷审查的，弄不清还会发回三法司会审。因此，只有在我国正在迈向现代化，因而显得“青黄不接”的转型期，才最有可能搞出“周案”这样的“今古奇案”。可见在司法改革中，观念及时更新至关重要。

　　2、如何理解党领导下的司法独立

　　司法独立作为现代法治的一项基本原则，是由资产阶级三权分立学说衍生出来的。孟德斯鸠指出：“如果司法权不同立法权和行政权分立，自由也就不存在了。”根据这一理论，近现代西方国家都在诉讼法乃至宪法中确认了司法独立原则，规定司法机关独立行使职权，不受行政、立法机关的干涉。

我国是社会主义国家，不可能照搬西方三权分立的那一套。但现代司法实践不断证明，真正的司法公正只能以司法独立为可靠的制度保障。因此，我们必须在观念上理顺党的领导与司法独立的关系。在新中国的历史上，司法独立原则在宪法和法律上的几起几落，以及在制度上的虚置，无不与我们对这一问题的不同认识有关。现行宪法确立了中国共产党在我国社会主义建设事业中的领导地位，但在如何具体体现党的这种领导地位，如何处理党权与立法权、行政权、司法权等的关系上，缺乏明确的规定，或者即使有些规定，但由于各种原因也往往被忽视。在这种情况下，观念的偏颇必然导致司法的扭曲。 [page]

　　实际上，肯定司法独立与坚持党的领导是完全统一的。“党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导”（“十六大”报告）。司法是不同于立法与行政的国家职能。立法是创设法律、规划未来的活动，这需要“输入”党的正确主张；行政虽主要是执行法律，但也广泛存在法律规制较少的纯自由裁量领域以及法律授权的行政立法事项，这同样需要“输入”党的正确主张。司法是依据既定法律裁决具体案件的活动，其目的是让已经凝结着党的正确主张的法律发挥确定权利、义务与责任的功能。由于法律必须具有权威性、稳定性和普遍性，才能维护人们对法律的信仰，建立起有效的法律秩序，故司法的任务只能是严格地适用既定的“党的主张和人民意志相统一”的法律 ，而不能再接受各级党委的新的临时“主张”。因此，司法机关独立审判，只服从法律，不受任何干涉，并不是指司法要“脱离”党的领导，而是指司法应不折不扣地执行凝结在法律中的党的既定主张。

　　当然，这是就审判活动而言。在组织上，目前我国绝大多数法官都是中共党员，法院内设有党组，根本不用怀疑司法“独立”后他们对党和人民的忠诚。党还可以通过“思想宣传”，“发挥党组织和党员的作用”，帮助法官树立严格执法、清正廉洁的职业品德，防止司法腐败的侵蚀。由此可见，司法独立和党的领导不仅具有内在的一致性，而且具有相互的依赖性。也就是说，司法独立的实现有赖于党提供“政治、思想和组织”的保障；而党实施“对国家和社会的领导”，也需要司法机关独立公正地执行体现自己既定主张的法律，以保证自己的主张在国家和社会中得以完全的实现。

　　三、体制的制约

　　司法独立主要包含三个层面的含义：一是司法权本身的独立。司法权不受其他任何权力的非法干涉；二是司法机关的独立。即司法机关内部上下级组织各自独立，下级组织不受上级组织的非法干涉；三是司法人员的独立。司法人员在办案过程中不受任何他人的非法干涉。我国的司法改革要想实现高水平的司法文明，必须解决好党的领导与司法独立的关系、人大监督与司法独立的关系、司法机关与同级政府的关系、司法机关与司法人员的关系、司法人员与审判组织的关系。毫无疑问，这些关系所反映的司法体制问题在我国还没有得到很好的解决。

　　司法权从国家权力体系中剥离出来，具有相对的独立性和制约性，这是实现依法治国的前提条件，也是实现司法公正的基本前提，标志着历史的进步。可是我们面对的现实是，就司法权独立的制度保障而言，“周案”的发生已经说明，这种保障即使有也基本上形同虚设。

　　在司法机关的独立方面，现行宪法明确规定了人民法院与同级行政机关是并列关系，且强调人民法院独立行使审判权，不受任何行政机关的干涉。但实践中制度安排又怎样？在现行体制下，就法院的人事权来说，法院内从行政职务到审判职务，法律规定由本级人民代表大会及其常委会选举任命，但实际上是由地方党委及其组织部门掌握了决定性的推荐权。 就法院的财权来说，地方各级法院的经费按照“分级负担、分灶吃饭”的政策，由同级地方财政拨付。由于地方各级法院的人、财、物均掌握在地方党委、人大与政府手中，实际上形成了地方各级法院依附于地方的局面。汉密尔顿曾告诫人们：“就人类天性之一般情况而言，对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权。”我国行政机关就有着对人民法院的“生活控制权”，从而使得司法权受制于行政权。除此之外，我国各级人民法院的办公和生活设施的费用等都由同级人民政府掌控，而具体执行者是各个政府部门。在行政法律法规不完善的大背景下，各级政府部门有相当大的自由裁量权，因此人民法院除不敢得罪同级人民政府外，因考虑每年拨款还不能得罪财政局，买地建房不能得罪城建局，生活用电不能得罪供电局……不仅如此，在法院的人、财、物缺乏制度性保障的情况下，人民法院的负责人为了给法院创造一个良好的工作和生活环境，还必须主动争取政府的支持。在这种情况下，奢谈独立有多大价值？

　　司法人员的独立同样遭遇体制性障碍。我国法院内部，法官的管理有严重的行政化倾向，法官与法官是不平等的，院、庭长式的法官对普通法官具有领导权，他们对案件的最终结果具有审批权或签字权。在同一个法院内部，法官分为三六九等，他们具有不同的行政级别。这就完全将法院行政机构化了。然而法院和行政机构在性质上是完全不同的。法院行使的是判断权，而判断权的行使并不依赖于外在的强制性或行政性，而决定于法官个体的内心确信以及作为形成这种确信前提的理智、经验、知识和道德伦理水准，而这完全是个别化的因素，不能以外在因素作为高低的评价。因此，法官所行使的审判权天然地要求法官之间具有平等性。应当将司法行政权和司法审判权彻底地分离开来，行使司法行政权或管理权的主体不得同时行使司法审判权。法官独立说到底是对法官人权或人格的尊重，也是司法公正的必要前提。只有独立的法官才能够根据自由心证、理智、良知、道德来审判，而不是根据院、庭长的指示或者外来的压力、影响、干预等来审判。而法官独立的标志是法官的地位一律平等，法官在行使审判权时，只服从法律，不服从任何人。

　　四、观念和体制更新是司法改革的关键

　　1、司法改革应当观念先行，破旧立新

　　我们要抛弃的第一个观念是法律虚无主义观念或司法工具主义观念。我们法院审理案件往往不以法律为准绳，而追求所谓法律外的效果。在审判案件的过程中，法院往往忘记了法律规定，而是按照政策来审判。在法律与政策发生碰撞的时候，法律要让位于政策，把法律当成推行政策的工具。这些偏向应该在司法改革中得到纠正。在司法制度的目标取向上，我们要革除司法工具主义，确立司法中立观。

　　我国要实现司法公正，最为基础的一步就是树立法律的权威和信仰，法律必须被信仰，否则就形同虚设，就毫无权威。如果法官作出裁判可以不以法律为根据，可以引用法律外的依据作为裁判的理由，则司法公正就无从谈起。在实践中，这种远离法律至上原则的观念，极易导致法外力量操纵司法，“周案”就是一个极端的例子。

　　2、在宪法层面上加强司法独立的制度建设 [page]

　　作为现代法治文明的重要标志，司法独立是中国社会主义法治的重要内容，是政治民主化和司法现代化的外部表征，它代表着社会进步和司法文明的时代走向。在宪法层面上加强司法独立的制度建设，就是要强化司法的权威，使司法权成为可与其他权力相抗衡、相牵制的强大的司法权。强化司法权是所有法治国家的基本经验。现代法治国家建立的过程就是一个司法权威建立的过程，这一过程的制度依托就是强化司法权的宪法地位。

　　现行宪法第126条规定“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。这个规定是目前我国司法独立的宪法渊源，对于我国司法制度现代化具有重要意义。但是这一规定没有排除国家权力机关、检察机关、政党对法院的审判工作进行干预的可能性，因此这个规定还不是司法独立原则的完整体现，所确立的只是一种不完全意义上的“准司法独立”。随着司法改革的深入和观念的更新，我们希望将来修改宪法时，这一条至少应该恢复到1954年宪法的表述：“人民法院独立进行审判，只服从法律。”

　　此外，我们建议，取消省级及省级以下地方各级党委和政法委员会对法院日常办案工作实行领导的制度，以保证根据党的方针、政策制定的法律得到各级人民法院的独立适用，防止某些地方党组织在法院审理具体案件时下达各种指示作为“新的”判案依据，从而维护党的统一领导。

　　在司法机关管理体制上，建议采取垂直领导的财务、人事制度，司法权只有建立统一的垂直领导的体制才能从根本上摆脱行政权的侵蚀，保障司法独立的外部可行性。

　　3、实行法官办案的独立责任制

　　在司法机关内部体制上，应当革除内部的行政化积弊，建立有利于法官独立办案的制度架构。这主要应当在两方面入手。一是取消各种对法官的行政性控制体制，使法官真正成为可以独立办案、敢于独立办案的超然的法官，这就是要在制度上保证法官“除了法律就没有别的上司” 。在这方面我们有许多事要做。比如，确立法官免责制度，取消错案追究制，取消法官的层级制度，弱化法院的行政领导的职能，把他们的职权限制在法院的内部行政事务上，取消他们干预法官审判的权能，尽量弱化他们对法官升迁所起的作用。使法院的行政官员成为普通法官的一员，成为法官中平等的一员，而不是法官的领导。取消同一法院中法官审判权的不平等现象，实现同一法院中的法官审判权的平等。二是实行稳定的相对高的法官薪金制度（当然要考虑财力的许可），使他们不必为自己基本的生活而操劳。特别要取消各种将法官的收益与办案多少与质量相挂钩的激励制度。更不能采取以二审改判的比率为标准的考核与计酬办法。因为这只能摧毁法官的独立人格，养成媚上的恶习。而缺乏独立性是法官品质的致命缺陷。