论准仲裁制度及其完善
导读：
一、准仲裁制度的涵义及基本特征
在要界定准仲裁制度之前，首先必须明确何为“准仲裁”?而要明确“准仲裁”的涵义，关键在于对“准”字含义的理解。按照《现代汉语辞海》的解释，“准”作为形容词用于某名词的前缀时，可以解释为“程度上虽不完全够，但可以作为某类事物的”。据此，我们可以把“准仲裁”理解为“虽然不完全具备仲裁的全部特征，但可以把它看作为仲裁”。对此，包括了两方面的意义：一是准仲裁具备了仲裁的某些特征，因而可以把它视为仲裁的一种;二是准仲裁又不完全具备仲裁的全部特征，因而只能是“准仲裁”。准仲裁的存在揭示着该类仲裁的特殊性。
根据上面的分析，我们可以把准仲裁制度理解为具有一定特殊性的仲裁制度。准仲裁制度的特殊性表现在以下几个方面：
第一，准仲裁制度的适用对象特殊。一般性仲裁适用于平等主体之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷。但准仲裁制度适用的既可以是平等主体之间的纠纷，也可以是象劳动纠纷那样在不平等的主体间发生的纠纷。不仅如此，准仲裁制度适用的不仅可以是有关财产权益纠纷，而且也可以是财产权益以外如身份关系的纠纷。一般地，准仲裁制度适用更多的是不平等主体之间发生的合同纠纷，其他财产纠纷或有关身份关系的纠纷。主体地位的不平等性是此类纠纷的显著特点，而这种不平等性通常表现为主体间的管理与被管理的关系。
第二，准仲裁制度适用的前提特殊。一般性仲裁以当事人达成了仲裁协议为前提。如果没有仲裁协议，当事人不得将案件提交仲裁机构仲裁，仲裁机构也无权对没有仲裁协议的案件进行仲裁;反之，如果当事人存有有效的仲裁协议，则意味着当事人已放弃了诉权，一般情况下当事人只能通过仲裁而不能通过诉讼来解决双方之间的争执。但准仲裁制度不同，考虑到适用准仲裁制度的案件大多属于特殊的领域，专业较强，涉及的面也较广，一般地法律规定对这一领域发生的纠纷实行强性仲裁，而不要求当事人间订有仲裁条款。即使法律规定这类仲裁需以当事人订有仲裁协议为前提，但法律也会同时规定，这类协议也是强制性的，即双方当事人签订合同确立建立某类法律关系时就要求同时签有仲裁协议。正如有学者指出的那样，“近来，许多国家越来越多地诉诸于仲裁程序，亦即将争议交给普通法院制度以外的人去裁决……如果双方当事人的协议是由某一法律规定强制性的，那么这种诉诸仲裁程序的形式便可以是强制性的。”正因为如此，准仲裁制度从某种意义上说也可以称之为强制仲裁制度。[page]
第三，准仲裁制度中的仲裁主体特殊。一般性仲裁的仲裁主体，按照我国仲裁法的规定，(1)当事人约定由3名仲裁员组成仲裁庭的，应当各自选定或者各自委托仲裁委员会主任指定1名仲裁员，第三名仲裁员由当事人共同选定或者共同委托仲裁委员会主任指定。第三名仲裁员是首席仲裁员。(2)当事人约定由1名仲裁员成立仲裁庭的，应当由当事人共同选定或者共同委托仲裁委员会主任指定仲裁员。(3)当事人没有在仲裁规则规定的期限内约定仲裁庭的组成方式或者选定仲裁员的，由仲裁委员会主任指定。由此可见，一般性仲裁的仲裁主体由当事人自主选定或共同委托仲裁委员会指定，只有在当事人没有在仲裁规则规定的期限内约定仲裁庭的组成方式或者选定仲裁员的，才由仲裁委员会指定。而准仲裁制度中的仲裁员一般情况下不由当事人选定，而由仲裁机构指定。当然，随着形势的发展，仲裁庭的组成方式也有向一般性仲裁方面靠拢的趋势。
第四，准仲裁制度的仲裁程序比较特殊。(1)仲裁机构的确定方面比较特殊。一般性仲裁的仲裁机构由当事人在仲裁条款或仲裁协议中约定，而准仲裁制度中的仲裁机构的确定则实行级别管辖和地域管辖相结合原则，由法律、法规直接作出了规定。(2)准仲裁程序一般是当事人向法院提起诉讼的前置性程序，当事人因属准仲裁程序调整的纠纷必须先经仲裁，对仲裁裁决不服的情况下才能向法院提起诉讼。而一般性仲裁则不是当事人提起诉讼的必经程序，相反，当事人在协议仲裁后就排斥着法院的诉讼管辖权，一般情况下当事人不得再行向法院提起诉讼。(3)准仲裁程序并不实行一裁终局制度，而是采取一裁二审、二裁二审、或裁或审、两裁终局制等。(4)准仲裁程序多采取先行调解原则，多做当事人的说服教育工作，只有在调解无效的情况下才裁决结案。因而，一般地，准仲裁程序把调解作为一必经程序，而一般性仲裁则无此要求。
二、准仲裁程序的种类及立法例
根据我国仲裁法及其他法律、法规的规定，可以归类到准仲裁程序的仲裁有：(1)劳动争议仲裁;(2)农业承包合同纠纷仲裁;上述两类仲裁为我国仲裁法所特别规定。我国《仲裁法》第77条规定：“劳动争议仲裁和农村集体经济组织内部的农业承包合同纠纷的仲裁，另行规定。”这说明劳动争议仲裁和农业承包合同纠纷仲裁有别于一般性仲裁，属于准仲裁的范畴。(3)人事争议仲裁;国家人事部制订的《关于成立人事部人事仲裁公正厅有关问题的通知》(1996年5月24日)、《人事争议处理暂行规定》(1997年8月8日)、《人事争议处理办案规则》(1999年9月6日)、《人事争议仲裁员管理办法》(1999年9月6日)等确立了人事争议制度，该制度有别于一般的仲裁制度，属于准仲裁的范畴。(4)体育争议仲裁。1995年颁行的《中华人民共和国体育法》第33条规定：“在竞技体育活动中发生纠纷，由体育仲裁机构负责调解、仲裁。体育仲裁机构的设立办法和仲裁范围由国务院另行规定。”由此可见，体育争议仲裁也有别于一般的民商事仲裁而应纳入到准仲裁的范畴。[page]
关于准仲裁制度的立法例问题，综观世界各国，有两种：一是把一般性民商事仲裁与准仲裁制度统一纳入到仲裁法中，但各成体系;二是一般性民商事仲裁与准仲裁制度各自独立，自成体系。从趋势上来看，应当把准仲裁制度统一纳入仲裁法，至于各制度间的差异，可以各作规定。
三、我国准仲裁制度存在的问题及完善的主要思路
(一)我国准仲裁制度存在的问题
从我国目前现有的法律规定来看，我国的准仲裁制度包括劳动争议仲裁、人事争议仲裁、农业承包合同纠纷仲裁以及体育纠纷仲裁等四种。但目前我国仅开展了前三类准仲裁业务，体育纠纷仲裁仍然处于探索、研究阶段。从我国实施前三类准仲裁制度的情况来看，综合起来主要有以下几个问题：
1?准仲裁制度中的法律程序依据严重不足
我国仲裁法第77条规定劳动争议仲裁和农村集体经济组织内部的农村承包合同纠纷的仲裁，另行规定。但时至今日，有关此两类纠纷进行仲裁的规定少而又少。比如，有关劳动争议仲裁的规定，主要是我国《仲裁法》颁布之前由有关部委颁行的法规、规章，而对农业承包合同纠纷仲裁也只是在《中华人民共和国农村土地承包法》中有一小部分的规定，各省分别制订了自己的规定，而且各省的规定很不一致。对人事纠纷的仲裁则更是只能依靠仅有的几个通知、规定、办法来进行。对体育纠纷仲裁在我国《体育法》颁布后根本上就没有任何程序性的规定。立法的滞后严重地影响着准仲裁制度功能的发挥，使其不能发挥其应有的作用。2?行政化色彩太浓。以我国的劳动争议仲裁为例，从仲裁主体来看，即劳动争议仲裁委员会的主任由劳动行政部门的负责人担任，劳动争议仲裁委员会也是劳动行政主管部门的一个下属办事机构，仲裁员由仲裁委员会指定，而不能由当事人选任，仲裁适用的程序及适用的法律依据也主要由行政主管部门制订，由此可见，我国的劳动争议仲裁是一种行政色彩相当浓的准司法制度，有人甚至直接就认为我国的劳动争议仲裁是一种行政性的制度。这种过于行政化的仲裁制度已扼杀了仲裁的应有本色，使劳动争议仲裁不成为仲裁而成为行政主管部门化解矛盾的一个办事机构，其缺陷已为越来越多的人所认识，该制度也正遭受着越来越多学者的责难。
3?准仲裁制度中有些规定不合理，相互间很不协调。如劳动争议仲裁的仲裁前置程序、劳动争议的受案范围、时效制度等规定都不科学、不合理，在实践中负面作用较大。再如，劳动争议仲裁采取的是一裁二审制度，而农业承包合同纠纷仲裁却采用或裁或审制度，而人事争议仲裁在目前就如何建立起与诉讼的关系尚未明确，由此可见，准仲裁制度中各类特殊的仲裁在体制、体例上都很不协调。[page]
4?准仲裁制度中准仲裁程序与诉讼程序不相衔接，造成法院对仲裁的监督不力或监督过度，影响了对当事人合法权益的保护。如在劳动争议仲裁中，我国采取的是一裁二审的仲裁体制，当事人有劳动争议必须先经仲裁，当事人对仲裁裁决不服的才可以行使诉权。而当当事人诉至法院以后，整个程序重新开始，法院一般地也不是审查仲裁裁决的对与否，而是审查当事人间的实体关系如何，法院的判决也仅对当事人间的实体权利义务进行评判，而不评价原仲裁裁决。这样一方面会造成仲裁裁决流于形式，不利于树立准仲裁的威信，使当事人热衷于诉讼救济而造成大量的劳动争议案件诉至法院;另一方面也极大地浪费了国家的司法和准司法资源，不利于对当事人合法权益的保护。再如，在人事争议仲裁中，由于没有明确人事争议仲裁与诉讼的关系，使得人事争议仲裁得不到司法强有力的支持与保障，由此产生了有些仲裁决定不能有效执行的情况，当事人的合法权益得不到维护，严重影响了人事争议仲裁权益救济作用的发挥。据统计，全国人事争议仲裁裁决得不到执行的情况约占裁决总数的35%左右。
(二)完善我国准仲裁制度的主要思路
针对我国准仲裁制度中存在的问题，笔者认为应从以下几个方面着手完善：
1?建立健全准仲裁制度。首先，我们要加强准仲裁立法。针对准仲裁制度的特点，笔者认为应当抓紧制订《劳动争议处理法》，《农业承包合同纠纷处理法》和《人事争议处理法》，在这三个法律中规定比较完整的劳动争议仲裁程序、农业承包合同纠纷仲裁程序以及人事争议仲裁程序。同时加强对体育争议仲裁的调研，并着手制订《体育仲裁条例》和《体育仲裁规则》，在此基础上考虑制订《体育处理法》。其次，要建立健全准仲裁机构。劳动争议的仲裁机构在全国各地都已设立，目前主要是抓紧对农业承包合同纠纷仲裁机构和人事争议仲裁机构的建立工作和完善，同时筹划建立体育纠纷仲裁机构。
2?加强准仲裁队伍的建设。准仲裁属于特殊性仲裁，专业性强，因而要根据准仲裁中各类特殊性仲裁的特点，建立起各自类型的仲裁员名单，同时对各类型的仲裁员进行培训。
3?淡化准仲裁制度的行政化色彩，增加准仲裁的“仲裁”特性。为此，一方面我们在进行准仲裁立法时要注意仲裁制度“民间性”特征的引入，特别是在仲裁条款、仲裁员的选任方面多注入当事人意思自治的内容，加大当事人的选择范围，尽量减少行政对仲裁的干预。
4?协调好仲裁与诉讼的关系，正确把握司法对准仲裁制度干预的度。从目前现行的实际情况来看，法院对劳动争议仲裁的监督是力度有加，而对农村承包合同纠纷仲裁却监督力度不够。法院对劳动争议仲裁过度干预势必造成劳动争议仲裁如同虚设，而对农村土地承包合同纠纷仲裁监督力度不够则会使农村承包合同纠纷得不到公正、合理的处理。因为农村承包合同直接涉及到农民的根本利益——土地权益，农民在签订农村土地承包合同时一般都在当地地方政府的主持下进行的，农村土地承包合同的履行、变更也经常会受到当地政府的干预和影响，从全国各地媒体公开报道的情况来看，侵犯农民土地承包权益并由此酿成纠纷的也主要是因本地政府干预而造成的，故而由本地政府组织的农业承包合同纠纷仲裁委员会对此类纠纷的仲裁很难公正地保护农民的利益。因而对此类仲裁则应加大法院的监督、干预力度。[page]
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