“十六大”确立了“中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的”国有资产管理体制。按照“十六大”的部署，中央成立了国务院国有资产监督管理委员会（简称国资委），省、市成立了地方国资委，分别代表国家履行出资人职责。国资委的成立，结束了长期以来国有产权主体缺位的弊端和“五龙治水”的混乱局面。但同时，新的担忧出现了，新成立的国资委作为 “管人、管事和管资产”集于一身的权力机构，在缺乏制度保障的情况下，很可能形成新的政企不分，侵害企业的自主经营权。尽管十六大报告特别强调：“各级政府要严格执行国有资产管理法律法规，坚持政企分开，实行所有权和经营权分离，使企业自主经营、自负盈亏，实现国有资产保值增值。”但是，最近国家和北京市国资委越俎代庖，违法在全球范围内为企业招聘高层管理人员说明，这种担忧绝非杞人忧天。

　　反响热烈的海内外招聘

　　2003年9月16日，国务院国有资产管理监督委员会在其网站发布公告，称：为认真贯彻“三个代表”重要思想和人才强国战略，积极探索坚持党管干部原则与市场化配置企业经营管理者相结合的有效途径，努力创建适应社会主义市场经济体制和现代企业制度要求的选人用人新机制，为培育和发展一批具有国际竞争力的大公司和企业集团提供强有力的人才保证，依据《企业国有资产监督管理暂行条例》的有关规定，国务院国有资产监督管理委员会决定组织部分国资委监管企业面向海内外公开招聘一批高级经营管理者。

　　这次招聘的对象是6家中央企业的7个高级岗位，分别是：中国联合通信有限公司副总经理、中国铝业公司副总经理、中国通用技术（集团）控股有限责任公司副总经理、中国对外贸易运输（集团）总公司副总经理、国家开发投资公司总会计师、中国节能投资公司总会计师。经过3个月的笔试、面试以及德、能、勤、绩、廉等方面的考察了解，12月17日，7个招聘职位的人选全部产生。“

　　对于这次招聘，国资委自己给予自己高度地评价，认为这是国资委学习实践“三个代表”重要思想、贯彻落实党的十六大和十六届三中全会《决定》精神的重要举措，是对坚持党管干部原则与市场化选聘企业经营管理者相结合的积极探索和成功实践，对于创新国有企业领导人员选拔任用机制，促进国有企业加快人事制度改革步伐，逐步形成优秀人才脱颖而出以及人尽其才、才尽其用的良好局面，将会产生积极的推动作用。

　　在国家国资委成功招聘企业高级管理人员的带动下，2004年5月14日北京市国资委党委书记、副主任张凤朝14日正式宣布，国资委将面向社会公开招聘受其监管的4家国企的高级经营管理人员，招聘过程将借鉴国际“猎头”甄选方式和方法。据张凤朝介绍，此次招聘职位分别为北京国际电力开发投资公司副总经理、北京市国有资产经营有限责任公司副总经理、北京汽车工业控股有限责任公司副总经理、北京市地铁运营有限公司总工程师四位企业高级经营管理人员。北京市国资委将委托北京双高人才发展服务中心具体实施招聘工作。招聘过程将遵循市场化运作、体现出资人认可、落实董事会依法选择经营管理者等原则。张凤朝说，此次公开招聘是北京市国资委去年10月组建后首次面向社会公开招聘企业高级经营管理人员，做好这次选聘工作将为以后公开招聘企业总经理一级的高管人员打下基础。他透露说，北京市国资委近期将在北京市公交总公司、北京城建集团、北京一商集团和北京京仪控股公司等国企进行内部竞聘总经理等工作。

　　招聘企业副总经理的权利应该谁来行使

　　从国家国资委和北京市国资委这次招聘企业高级管理人员的特点来看，一是招聘的对象都是公司副总经理一级的高级管理人员；二是招聘的全部程序从笔试、面试、考察到最后聘任都由国资委完全主导，招聘的企业在整个招聘过程中基本没有任何发言权，也看不出其参与程度；三，都宣称招聘是依法进行的。如国家国资委宣称，招聘是“依据《企业国有资产监督管理暂行条例》的有关规定”，北京市国资委宣称，“招聘过程将遵循市场化运作、体现出资人认可、落实董事会依法选择经营管理者等原则”。但是，依据《公司法》和《企业经营监督管理暂行条例》来看，无论是国家国资委还是北京市国资委的招聘，都违反了公司副总经理的聘任程序。[page]

　　按照产权学派的剩余控制权假说，企业是由拥有剩余控制权的那些资产形成的；形成企业的原因在于，由于契约的不完全性，将剩余控制权给予签订契约的某一方可能会提高整个经济的效率；在许多情况下，法律上的某一个主体作为许多契约的共同一方拥有资产的剩余控制权会提高整个资产的效率，这时企业就会产生。 也就是说，由于契约的不完全性和交易费用的存在，以委托－代理机制下，企业的所有者在保留剩余索取权和控制权的前提下，把企业的经营完全交给经营者，这样的话，私人成本等于社会成本，边际收益等于边际成本，双方都实现收益的最大化。在委托－代理机制下，国资委作为出资人，对所出资企业具有“资产受益、重大决策和选择管理者的权利”，这三项权利也就是所谓的剩余控制权和索取权。国资委在保留这些权利的情况下，把整个企业的经营都交给企业的管理者，这样，才能提高企业的效率。这里的选择管理者，也就是十六大报告里所说的“管人”的权利。对于“管人”，《中华人民共和国公司法》和《企业国有资产监督管理暂行条例》对谁来管、怎么管、通过什么程序来管都做了具体的规定：

　　《公司法》第四十六条规定：“董事会对股东会负责，行使下列职权：……（九）聘任或者解聘公司经理（总经理）（以下简称经理），根据经理的提名，聘任或者解聘公司副经理、财务负责人，决定其报酬事项” 因此，根据《公司法》，聘任公司总经理、副总经理是董事会的法定职权，国资委作为出资人，其可以选举或者任命董事会成员，按照层层负责原则，董事会向股东会或出资人负责，而总经理向董事会负责。

　　由国家国资委起草，国务院通过的《企业国有资产监督管理条例》在公司法的基础上，对国资委的“管人权”做了更进一步的规定，这些规定，有些是对《公司法》的补充，有些是对《公司法》的突破。《条例》第十七条对国资委“管人权”做了详细的规定：一、任免权，国资委有权任免国有独资企业的总经理、副总经理、总会计师及其他企业负责人；任免国有独资公司的董事长、副董事长、董事，二、提名权，国资委有权依照公司章程，提出向国有控股的公司派出的董事、监事人选，推荐国有控股的公司的董事长、副董事长和监事会主席人选，依照公司章程，提出向国有参股的公司派出的董事、监事人选。三、建议权，国资委有权向国有独资公司和提出总经理、副总经理、总会计师等的任免建议；向国有控股公司提出总经理、副总经理、总会计师人选的建议。

　　我们可以看出，无论是《条例》还是《公司法》，都明确规定，只有公司的董事会才有权利聘任公司的总经理、副总经理和财务负责人。如果国资委所出资的企业是按照《全民所有制工业企业法》成立的尚未改制的传统国有企业，国资委可以直接任免总经理、副总经理和总会计师。但从国家国资委这次招聘副总经理的六家企业来看，中国联合通信有限公司和中国通用技术（集团）控股有限责任公司是按照公司法成立的现代企业，有董事会。其余四家企业因其特殊的产业地位，当时没有按照公司法进行重组。也就是说，对这四家公司，按照《条例》，国资委有权任免副总经理，但对于中国联通和中国通用技术，显然不能直接招聘副总，聘任副总经理的权利属于公司董事会。国资委为其招聘副总经理直接违反了《公司法》和《条例》。国资委说招聘是依据《条例》的，不知道是怎么依据的。至于北京市这次招聘副总经理的四家公司：北京国际电力开发投资公司、北京市国有资产经营有限责任公司、北京汽车工业控股有限责任公司、北京市地铁运营有限公司都是按照公司法设立的现代企业，都设有董事会、监事会等机构。按照《条例》，国资委对总经理、副总经理人选只有建议权，不能直接为其招聘。而从北京市国资委这次招聘的过程来看，整个招聘活动完全由国资委主导，也就是说，直接侵犯了企业的自主经营权。[page]

　　企业自主经营权保护的制度缺失

　　可以说，在新的国有资产管理体制下，确保企业自主经营的关键是正确界定国资委与企业之间的权力边界，构筑新型的政企之间的互动关系，防止政府的过度干预，否则，只能走政企不分的老路。我国企业与政府关系变迁的历史，其实就是一部不断扩大企业自主经营权和限制政府干预的历史，而企业自主经营权的扩大需要法律制度的保障，从我国国有企业立法的目标和价值取向看，也一直在为企业的自主经营权而斗争。通过立法不断给企业放权，而限制政府的权利。

　　但国资委成立以后国务院出台的《企业国有资产监督管理暂行条例》却大大加强了国资委的权力。从而使国资委成为新中国成立以来最有实权的机构，成了企业名正言顺的“老板加婆婆”。从“老板权”来看， 国资委有企业高层任免权 、薪酬决定权 、重大经营事项决定权、资产处置权、收益分配权和战略规划权。从“婆婆权”来看，条例规定国资委有负责建章建、国有资产的基础管理、安置下岗职工、派出监事会和对企业进行财务监督等权利。可以看出，这些权利基本上涵盖了企业经营活动的全部，致使企业经营活动自始至终都处于国资委的监管之下，自主经营权从何说起？国资委庞大而实在的权利给其侵害企业自主经营权提供了“法律保证”，而对于如何防止国资委侵害企业的自主经营活动，《条例》没有规定任何程序上的预防和救济措施，只是号召国有资产管理监督机构要“尊重、维护国有及国有控股企业经营自主权，依法维护企业合法权益，促进企业依法经营管理，增强企业竞争力！”在国资委强大的监管权利面前，这显然是一句没有任何约束力的空话。正是这种制度上的权利不对称，造成双方力量对比悬殊，致使国资委不断拓宽其权利边界，蚕食企业的经营自主权，把国有独资公司的总经理、副总经理人选的“建议权”，轻易地演化成“任命权”。这次国家国资委和北京市国资委违反《公司法》和《条例》的规定，越俎代庖招聘企业高级管理人员，可以说打开了潘多拉的盒子，开了一个恶劣地先例，政企不分已经“借尸还魂”绝非哗众取宠之谈。

　　由此我们可以判断，《条例》凸显了国资委的出资人“管人、管事、管资产”的权利，却没有相应地保障企业自主经营权的措施。尽管《条例》第三十八条规定：“ 国有资产监督管理机构不按规定任免或者建议任免所出资企业的企业负责人，或者违法干预所出资企业的生产经营活动，侵犯其合法权益，造成企业国有资产损失或者其他严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”但该条事实上形同虚设：首先，条例第十七条规定：“国务院，省、自治区、直辖市人民政府，设区的市、自治州级人民政府，对所出资企业的企业负责人的任免另有规定的，按照有关规定执行。”使企业负责人的任命完全成了一个很随意的事，各地都可以突破《公司法》和《条例》的规定，制定自己的企业负责人任免办法，把企业高层的任免权完全收归政府，这是非常危险的，也是《条例》最失败的地方，结果只能导致企业人事任命中的“寻租”行为和低效率；其次，所谓“构成犯罪的，依法追究刑事责任”更是一只假老虎，因为实施38条所说的行为，在刑法上不构成任何犯罪！完全是立法者信口开河的草率规定，从而使《条例》38条成了名副其实的“无能”条款。

　　国资委要学会“做人 ”

　　回顾国有企业改革的历史，实际上就是一部企业为自主经营权而和国家干预斗争的历史。从80年代的放权让利，到十四届3中全会提出建立现代企业制度，标志着改革思路实现了从放权让利到制度创新的升华和重大突破。现代企业制度的基本思路就是由所有者挑选自己的利益代表进入企业，即通过董事会实现对公司的治理，这是人类几百年经验教训的最好总结。其中包括了一整套调整所有者、债权人、董事、经理人员等利益相关者的权利义务关系的游戏规则。当然，任何国家在建立公司治理机制时都要充分考虑自己的国情和企业治理的传统文化，不能“一个模式套所有的人（one site fits all） ”但我们也没有必要“重新发明车轮子”。在国有企业里，建立现代企业制度的本质在于使国家成为一个真正意义上的公司所有者或者股东，也就是成为和私人股东一样的以商业利益为目的的股东，通过董事会来实现对企业的治理。目前大多数国有企业建立了董事会，但应当由董事会行使的经营决策权或者由党政机关行使，或者由管理层行使。国家的实际角色和《公司法》界定的股东角色相去甚远。[page]

　　国资委的成立，可以说为塑造真正的国有股股东和实现良好的公司治理提供了一个良好的开端。但是也必须看到，一个机构的成立终究只是一种组织结构层次的变化，属于“硬件”。更重要的是“软件”：即国资委的行为目标和行为方式。从《条例》对国资委的定位来看，仍然存在着模糊和“灰色地带。”制度设计的初衷是把国有资产管理机构作为国有资产的“出资人”，其和企业之间的关系只能是投资与被投资的关系，主要行使国有资产股东权利。通过向其独资、控股和参股的企业派出董事，行使出资人权利。国有资产管理部门管的是股权，行使股权的职能，不能干预企业的具体经营活动。对国有资产行使出资职责，具体说是管资产、管人、管事。我认为这种管人、管事和管资产的说法如果按照公司法对法人财产权的规定就是能够行使“资产受益、重大决策和选择经营者的权利”，是和《公司法》一脉相传的。具体“管”的范围包括：提名或决定董事、监事及企业总经理的人选；批准企业的经营和财务状况审计报告；批准国有资本、股权交易及业务和资产重大交易等方案；批准企业利润分配方案；批准公司业绩目标合同及战略；当国有独资企业产权多元化后，派出代表参加股东会、行使股东权利。因此，这三“管”应该是在《公司法》、《证券法》的框架下来管，也只能按法律办事，不能超出这个权限范围。

　　必须承认，国资委成立一年来，其在做好国有资产的出资人上做了大量的探索性的工作，出台了一些法规，确立了三大国家级产权交易机构，国资委的一举一动也成了媒体的焦点牵动着无数眼球的注意力。但实事求是地说，国资委在做好国有资产“出资人”方面演技还显稚嫩，时不时露出政府行为的影子，在尊重企业自主经营权上缺乏大的举措。这次国资委在全球违法招聘企业高级管理人员，不能不说开了一个很危险的先例。我们希望国资委的现任领导拿出坚定的政治勇气，做好出资人，强化公司董事会的作用，严格按照《公司法》和《条例》，通过企业的董事会实现公司的有效治理。如果说，五年以后，国资委在老百姓的眼里不是以全新面目出现，仍然扮演着一个政府角色的话，那是很失败的。