2002年8月19日，美国国际贸易委员会（ITC）对来自中国的座椅升降装置发起调查，并分别于10月18日和11月7日向美国总统提交裁决和救济建议。2003年1月17日，美国总统决定不采取限制进口的措施。这是美国第一起涉及特殊保障措施的案件。

特殊保障措施只针对中国产品，并且在法律标准上也与普通保障措施不同。[1]因此，本案有利于了解美国具体运用这种措施的情况。

本文分两部分。第一部份是ITC报告的内容，第二部分是总统决定的内容。

第一部分 美国国际贸易委员会报告[2]

一、引言

ITC调查是由美国座椅升降装置国内生产商“动力系统公司”（Motion System Corporation）的申请而发起的。申请方认为，来自中国的座椅升降装置[3]正在增加，对美国的国内生产商造成了市场扰乱。申请的依据是美国贸易法第421节。

美国贸易法第421节规定，在收到申请或被要求的情况下，ITC应当立即进行调查，以确定正在进口到美国的中国产品是否数量增加或处于特殊的情况，以至于对生产相似或直接竞争产品的国内生产商造成或威胁造成市场扰乱（market disruption）。满足这个标准有两个条件：对生产相似或直接竞争产品的国内生产商存在市场扰乱或者市场扰乱的威胁；中国进口数量增加或者处于特殊情况，导致或威胁导致这种市场扰乱。

当与国内产业所生产产品相似或直接竞争的产品进口迅速增加（increasing rapidly），不论是绝对增加还是相对增加，以至于成为对国内产业造成实质损害（material injury）或者实质损害威胁的重要原因（significant cause），就应当认定市场扰乱存在。因此，认定市场扰乱的三个条件是：中国有关产品进口正在迅速增加，不论是绝对增加还是相对增加；国内产业受到了实质性损害，或者有实质性损害的威胁；这种迅速增加的进口是实质损害或者威胁的重要原因。此外，“重要原因”是指对国内产业实质损害起重要作用的原因，但不必等于或大于任何其他原因。[4]

在确定市场扰乱是否存在时，ITC应当考虑客观因素，包括调查所涉进口的数量，该产品进口对美国相似或直接竞争产品价格的影响，该产品进口对生产相似或直接竞争产品的国内产业的影响。但有没有这些因素，对于确定市场扰乱是否存在都不是决定性的。

二、市场扰乱是否存在

（一）国内产业

象“201条款”一样，第421节将国内产业界定为相似或直接竞争产品生产商。ITC在根据“201条款”进行调查时，采取的是两个步骤：首先确定与进口相似或直接竞争产品的构成，然后确定生产者（国内产业）。由于第421节没有相反的内容，ITC认为在本案中也应当采取这种做法。

1、相似或直接竞争的国内产品

在“201条款”中，“相似或直接竞争”的含义是：相似产品是实质上具有相同特性的产品（材料、外观、质量和质地等），直接竞争产品是指虽然实质上并非相同，但实际上商业目的相同的产品，即用途相同，基本上可替换。

在确定相似或直接竞争产品构成时，ITC一般考虑下列5个因素：产品的物理特性；海关分类；制造过程（在何处如何制造）；用途；营销渠道。对于相似或直接竞争产品，属于事实认定问题。在确定其构成时，ITC寻找可能产品的明确分界线，而不考虑细微差别。[page]

在“201条款”调查中，如果ITC发现国内生产相似产品，就没有必要继续调查是否有直接竞争产品的国内生产商。国内产品不必与进口产品完全相同，只要实质上相同就可以。

申请方认为相似产品应限于电机座椅升降装置（electromechanical pedestal actuators），应诉方CIM公司则主张应包括所有电机直线性升降装置（electromechanical linear actuators）。ITC通过对上述5个因素的分析，认定进口和国产座椅升降装置属于相似产品，但座椅升降装置与其他类型的直线性升降装置有明显的界线。

2、国内产业

第421节没有界定国内产业一词，因此ITC使用了“201条款”中的定义：国内产业是指相似或直接竞争产品国内生产商总合，或者产量占国内总产量主要部分的生产商。如果国内生产相似产品，则国内产业就由生产该产品的国内公司和工人组成。在本案中，三个国内公司生产该产品，其中申请方生产并销售该产品，一家公司生产供内部使用，另一家为申请方承担很重要的加工工作。因此，国内产业由这三家公司组成。

（二）进口迅速增加

进口必须是迅速增加的。同时，迅速增加必须是比较近期或持续的，而不是早期的。

ITC认定，中国进口是迅速增加的，并且在调查期结束时增长最为巨大。从绝对数量看，1997－2000年进口为零，而2001年上升为X件；[5] 2002年上半年是X件，而2001年同期为零。从相对于国内生产的比率看，1997－2000年是零，2001年上升到X％；2002年上半年与 2001年上半年的零进口相比是X%.中国进口相对于美国国内消费的比率也增长很快。

（三）国内产业受到了实质损害

第421节没有界定“实质损害”或“威胁”，但贸易法第406节[6]和1930年关税法第七编（反倾销）有“实质损害”这个概念，即指并非无意义、非实质或不重要的伤害（harm which is not inconsequential， immaterial， or unimportant）。第406节没有界定实质损害，但其立法史将其与“201条款”中的“严重损害”进行了比较：市场扰乱的标准比“201条款”严重损害标准容易满足；实质损害比严重损害的损害标准要低。由于第421节中没有明确的指示，所以ITC就认为实质损害比严重损害的损害水平低。

ITC认为应当考虑影响产业状况的所有相关经济因素，包括“201条款”中的三类广泛的因素，即生产设备闲置、公司无法在合理的利润水平经营和失业或待业，以及其他相关经济数据，例如产量、销售、库存、生产能力及其利用率、市场份额、就业、工资、生产力、利润、现金流动、资本支出和研发支出等。单个因素都不一定是决定性的，而是在相关商业周期和有关产业特定竞争条件的背景下考虑所有相关因素。

经对有关因素的分析，ITC发现，国内产业的产量、销售、能力利用率、市场份额、就业、工时、工人生产能力、经营收入、现金流动和资本支出等，都有剧烈的下降，因此认定国内产业受到了严重损害。

（四）迅速增加的中国进口是实质损害的重要原因

申请方主张，中国进口是国内产业实质损害的重要且唯一的原因。申请方失去的市场份额与中国进口所获得的市场份额正好一致；申请方丢失市场份额，是因为其产品与中国进口之间有巨大的价格差异，即进口的价格太低。应诉方则认为，购买商在选择CIM之前，就已决定更换供应商，因为购买商认为申请方产品在质量、交货和准备等方面存在问题，并且不提供数量折扣。CIM公司产品则可以解决这些问题。[page]

ITC从法律规定的三个因素，即进口数量、进口对价格的影响和进口对国内产业的影响进行了分析。从数量看，如上所述，在绝对数量、相对于国内消费的数量和市场份额等方面，中国进口都增长很快。从对价格的影响看，ITC选择了两种产品，一种是申请方和应诉方都生产的产品，另一种是申请方生产的产品。对于双方都生产的产品，在开始一段时间，进口的价格降低，随后申请方就没有销售了。同期，只有申请方生产而没有进口的产品的销售却上升了。这表明，是中国的进口占去了国内销售的份额。最后，迅速增加的进口对国内产业也造成了很大的负面影响。中国进口替代国内产品是在一对一基础上进行的，因为购买商放弃申请方公司，转而选择CIM公司。产业状况的变化与进口增长是一致的。

ITC审查了中国进口之外的因素（需求）是否导致了产业状况的下降，但认为不存在这样的因素。ITC还考虑了中国之外的进口是否导致了产业的这种状况。有一种升降装置进口很多，但国内并不生产，也没有用于移动板，所以没有对国内产业造成损害。因此，ITC认定进口增加是实质损害的重要原因。

对于应诉方所说的质量问题等原因，ITC认为，购买商认为中国进口产品在质量、交货和折扣等方面优于国内产品，并不能导致否定裁决。ITC所审查的是，中国进口增加是否为损害的重要原因。对于应诉方的一些主张，ITC认为，证据无法表明购买商在选择CIM公司之前就决定分歧应诉方公司的产品；产品质量（漏油）并不足以让购买商更换供应商；折扣等问题也是类似的情况。

三、结论

中国迅速增加的进口是国内产业实质损害的一个重要原因，因此市场扰乱存在。中国进口数量增加，对国内生产商造成了市场扰乱。进口快速增长开始于2001 年，并且在2002年上半年继续增长，几乎占据了市场份额的X.这与国内产业状况指标的下降相一致。不仅如此，中国进口的增加与国内产业的下降是一对一的替代关系。

四、ITC建议采取的救济措施

建议对于来自中国的座椅升降装置进口实施数量限制，为期三年，第一年5，626件，第二年6，470件，第三年7，440件。

第421节规定，ITC在向总统提出建议时，应当说明该措施对申请方国内产业、其他国内产业和消费者的长短期影响，不采取措施对申请方国内产业、其工人、生产设施所在社区及其他国内产业的长短期影响。ITC报告中作了简要的分析。

ITC分析了竞争状况，认为不宜采取提高关税的形式，因为本案的进口产品只有一个生产商，美国只有一个购买商，进口主要是通过海关的，进口与国内产品之间的差价非常大；如果采取关税形式，税率就必须特别高。所建议的数量限制，配额的起点是2001年的进口。虽然进口在2001年下半年已经快速增加，国内产业状况已经下降，但从全年情况看，这些指标还是相对正常的。三年期限是申请方建议的，ITC认为这足以补救市场扰乱，并且促进国内产业调整。以2001 年为基础，每年增长15％，以反映需求的增加，并对进口救济实现逐步自由化。[7]

第二部分 美国总统决定[8]

美国总统认为，采取进口救济措施不符合美国的国家经济利益（national economic interest），特别是对美国经济弊多利少。[page]

从对美国经济的整体成本看，实施数量限制不会使美国产业受益，只会使得进口转向中国之外的其他外国。即使数量限制对主要国内生产商有利，对下游产业和下游产品用户等消费者的成本也大于生产商的受益。此外，下游产业已经面临压力，将生产转移到国外，以与低成本进口制成品竞争。进口救济导致的部件成本上升，将增加这种压力。鉴于下游购买产业的职工人数众多，采取措施在经济上弊大于利。

最后，采取数量限制还将对座椅升降装置的主要消费者，即很多残疾人和老年购买者产生负面影响。

「注释」

[1]根据WTO《保障措施协议》，保障措施是指WTO成员针对产品进口采取的紧急限制措施。实施这一限制措施的条件是：（1）进口产品的数量大量增加；（2）进口对国内生产同类或直接竞争产品的产业造成了严重损害或严重损害威胁。紧急措施包括增加关税、使用数量限制或增加关税加配额。

但中国加入WTO议定书第16条规定了一个“针对具体产品的过渡性保障机制”（transitional product-specific safeguard mechanism），主要内容是：若产于中国的产品进口大量增加，对其他WTO成员造成市场扰乱，WTO成员可要求与中国磋商；如无结果，WTO成员可对该进口产品采取限制措施，以防止或补救市场扰乱。该条款允许WTO成员只针对中国出口产品采取限制措施，而不是针对所有来源的产品；采取措施的条件也较低，例如只要求对国内产业有“实质损害”（material injury），而不是普通保障措施所要求的“严重损害”（serious injury）。另外，在调查期限和程序方面也有一些不同。基于这些特殊之处，这一条款常常被称为“特殊保障条款”。

美国总统于2000年10月10日签署了“对华正常贸易关系法案”（即PNTR法案，HR4444）。该法案第二章是“对产业市场扰乱和向美国市场的贸易转移进行补救”，要求修改美国1974年贸易法，增加第421节（对市场扰乱采取的行动）和第422节（对贸易转移采取的行动）。这两节的规定应自中国加入 WTO之日起实施，因为它们是美国给予中国正常贸易关系待遇的配套规定，而美国给予中国这种待遇的时间，是“不早于中华人民共和国加入世界贸易组织生效之日”。

美国国际贸易委员会2002年2月22日发布的“有关全球及双边保障措施、市场扰乱、贸易转移和救济行动的复审”临时规则（19 CFR Part 206），是为实施贸易法第421节和第422节而对该委员会的“行为和程序规则” 第 206章的修改，自发布之日起实施。公众可以在2002年4月23日之前向国际贸易委员会提出评论意见，以便制定正式修改规则。

[2] ITC报告见ITC网站：http://www.usitc.gov/7ops/chinasafeguard.htm.该案编号是No.-TA-421-1.

[3] 座椅升降装置（Pedestal Actuators）主要用于移动座椅。这种装置包括上升和下降的装置，助动发动机，以及附在椅身的部分。它可以使座垫上下移动，使座位保持稳定。移动座椅一般是活动障碍者使用的。使用者只需按压扶手上的按钮即可操作。

[4] Significant cause refers “to a cause which contributes significantly to the material injury of the domestic industry， but need not be equal to or greater than any other cause.”[page]

美国普通保障措施（201条款）用的是“实质性原因”（substantial cause），而实质性原因是指重要而不低于任何其他原因的原因（important and not less than any other cause）。也就是说，进口这个原因必须大于或等于任何其他原因。

[5] ITC报告将其作为保密信息未予公布。

[6] “对来自共产主义国家进口所造成市场扰乱的救济”，俗称“406条款”，是专门针对所谓共产党国家的进口采取保障措施的条款。详细内容可参见杨国华：《中美经贸关系中的法律问题》，经济科学出版社，1998年7月第1版，第71－83页。

“406条款”自1974年产生以来，ITC共发起了13起调查。其中针对中国产品的调查有7个：1、手套（golves）（No. TA-406-1），1978年。ITC作出否定裁决，认定中国进口手套没有在美国造成市场扰乱。2、衣夹（clothespins）（No. TA-406-2），1978年。ITC认为存在市场扰乱，建议采取数量限制措施。但总统没有采取措施，因为中国进口只占总进口很小部分，并且限制了中国进口，其他国家进口就会补缺。另外，总统还指出，ITC已经对所有衣夹进口开始了“201条款”调查。该调查后来导致了对所有进口衣夹采取为期3年的数量限制。3、厨具和餐具（kitchenware and tableware）（No. TA-406-8），1982年。ITC认定中国进口没有造成市场扰乱。4、蘑菇罐头（canned mushrooms）（No. TA-406-9），1982年。ITC委员对市场扰乱存在与否意见各半，总统接受了否定裁决，没有采取措施。但要求USTR监督中国的进口情况。5、钨产品（ammonium paratungstate and tungstic acid）（No. TA-406-11），1987年。ITC认定存在市场扰乱，建议每年限量进口1.116百万磅，或者美国消费的7.5％，以量大者为准。总统采取了限制措施，但中美之间签订了限制进口的协议，要求进口时出示中国政府的出口许可证。该措施于1991年9月终止。6、摇头扇（oscillating fans）（No. TA-406-12），1992年。申请方撤回调查请求。7、蜂蜜（honey）（No. TA-406-13），1994年。ITC认定存在市场扰乱。但总统认为，采取措施不利于美国国家经济利益，因此没有采取限制措施，但要求USTR监督中国进口蜂蜜的情况。

[7] ITC考虑了采取救济措施后，购买商仍然不买申请方公司产品的可能性。ITC认为，申请方并非唯一能够生产该装置的公司。如果购买商转而购买其他国内公司的产品，这也使国内产业受益。ITC还考虑了购买商购买其他外国产品的可能性，认为其法定职责是建议对市场扰乱采取行动，而采取数量限制就是这样的行动。

[8] 总统决定见美国白宫网站：http://www.whitehouse.gov/news/releases/2003/01/20030117-4.html.

杨国华