当前我国环境执法的障碍与对策
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更新时间：
2019-07-15
16:11:23
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摘 要：环境执法是我国环境法制建设的一个重要组成部分。本文分析了当前我国环境执法的主要障碍，并提出了应对策略。 关键词：环境执法 障碍 对策
环境执法是国家环境保护行政主管部门依照法定的职权与程序对环境行政相对人所实施的具有法律约束力的具体行政行为，是国家行政执法的重要组成部分。近年来，随着我国环境法制建设的不断深入，环境执法遇到了设自各方面的障碍，成为困扰我国环境保护问题的一个难点。当前，在依法治国成为我国基本战略方略的形势下，探讨我国环境执法的主要障碍，寻求根除这些障碍的相应对策，无疑具有重要的理论意义和实践意义。
一 障碍分析
从总体上来看，当前我国环境执法过程中主要存在以下障碍：
1立法障碍
（1）环境立法权威上的瑕疵
法律的权威性是环境执法顺利进行的基本保障。从法理上来说，维护法律权威的一个重要方面的要求是立法应保持相对的稳定性，即不对立法做过于频繁的变更。然而，就目前来看，我国环境立法体系中的许多立法显然无法满足这一方面的要求。以我国的《大气污染防治法》为例，1987年9月5日，我国制定并颁布了建国以来的第一部《大气污染防治法》，此后到2000年仅14年的时间里便对其进行了两次修改，其中，最后两次修改的时间差只有5年。这种频繁的变更极大影响了我国环境立法的权威性，使我国环境立法存在不同程度的权威瑕疵，并进而影响到了这些立法本身的地位及其民众信任度，增加了环境执法的难度。
（2）环境立法之间关系的不协调
我国现行的《环境保护法》在立法上注重了对防治污染和其他公害的规定，对自然资源保护的规定则着墨不多，这一点直接导致了《环境保护法》和自然资源保护法之间关系的欠协调性；而《森林法》、《渔业法》、《草原法》关于30天行政诉讼时效的规定则也为其与其他单行法之间的冲突暗设了先机。此外，近几年来我国相继出台或修改了一大批环境法律法规，但与之相配套的实施细则却并未出台或作相应修改。这些情况无疑为环境执法设置了立法的适用障碍，妨碍了环境执法的顺利进行。
（3） 环境立法内容上的缺陷
现行立法中的某些规定过于笼统，缺乏配套法规和相应部门来加以细化，如《环境保护法》关于“三同时”制度的规定就明显属于一般性的原则规定，缺乏具体的细化措施，使环境保护行政主管部门在执法过程中缺乏充分法律依据，难以具体操作。此外，现行法律规定上的某些弊端也较为严重。如对排污收费制度中“单因子”收费问题的规定：同一排污口含有两种以上有害物质时，按收费最高的一种计算。这种规定不仅明显有失公允，不利于环境的污染治理，且使得环境保护行政主管部门在执法过程中“有法难依”，也在一定程度上影响了环境立法的实施。
2 行政障碍
（1） 各职能部门执法权的不恰当配置
当前，我国环境行政管理体制实行统一监管和分工负责相结合的原则，即由各级环境保护行政主管部门在各自的辖区范围内依法对环境保护工作实施统一监管，而各级人民政府的其他职能部门如工业部门、综合部门等则负责本系统内部的环境与资源保护工作。这样一来，在环境执法过程中，针对各种利益的冲突，作为不同执法主体的各职能部门的行政权力必然会发生不同程度的碰撞，从而使环境执法难于进行。如，法律已要求建设项目须经环保部门审批后其他有关职能部门才可给予办理相应的有关手续。但在实践中，有些职能部门违反这一规定的情况却屡有所闻，而作为同级部门的环保部门却很难给以必要的约制。这就导致了环境执法的混乱，直接影响了环境依法行政。[page]
（2） 执法人员素质的缺欠
近年来，环保机构尤其是某些基层环保机构在进人问题上把关不严，使许多不懂业务、文化程度和政治素质不高的人进入了环境执法队伍。这些人员由于不熟悉环境法律规定且缺乏必要的行政执法素养和能力，在环境执法过程中，对某些问题，或随心所欲，或依个人利益关系去处理，或相互推诿，使执法不当或行政不作为的现象时有发生，从而严重损害了环境执法队伍的整体形象，大大降低了地方环境执法的效率。
（3） 地方个别领导的不当干预
当前，由于我国在地方干部考核上侧重于经济指标，经济的快速发展成为一些地方领导干部竞相追逐的首要目标。这些领导干部由于法制观念较差、环境意识淡薄，在工作中往往只凭个人意愿办事，为了增加本地财政收入，树立自己的“政绩”，片面强调经济发展，忽视环境保护，甚至在环境保护项目可能涉及到地方经济利益时，利用职权不适当的干预环境执法。这种状况为环境立法在地方上的实施设置了不小的障碍，也成为妨碍环境执法正常进行的因素之一。
3 其他障碍
（1） 环境执法缺乏群众参与
群众参与是强化环境执法的重要途径之一。我国《环境保护法》规定，“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”这一规定是我国公民参与环境执法的直接法律依据。但当前，在我国，由于缺乏参与机会与参与保障的有效机制，导致对环境执法抱有极大热情的群众不能很大程度的参与环境执法，从而也在一定程度上影响了我国环境执法的质量。
（2） 环境执法缺乏行政相对人环境法律意识的支持
由于长期以来在公民心理上形成的“义务本位”的影响，目前，我国公民的总体环境法律意识还比较淡薄，许多公民对环境问题的危害性、环境执法的目的和意义等都还认识不足，甚至在自己的环境权益受到侵害时，还不会用法律手段来保护自己；尤其是遇到环保部门推诿扯皮、搪塞敷衍时，还不懂得通过行政诉讼来保护自己的环境权。而许多企业为了减少来自环保行政部门的发展阻力，也在客观上纵容了某些环境不当执法行为。这使得我国环境执法的民主性大受损益，降低了我国环境执法的效率。
二 对策建议
环境执法上述障碍的存在，严重影响了我国环境执法的质量，使我国环境执法问题层出，成为我国环境法制建设的一个难题。为了根除这些障碍，提高我国环境执法的质量与水平，早日实现环境严格依法行政，笔者提出以下几点参考建议：
1 提高立法的质量，理顺相关各立法之间的关系，完善我国的环境立法
环境立法是环境法制建设的基础。高质量的立法是环境执法强有力的依据和保障；反之，立法质量不高则会为环境执法增设障碍，影响环境执法的正常进行。所以，要提高我国环境执法的水平，首先应根除环境执法在立法上的障碍。为此，要大力强化有关环境立法理论的研究，提高立法的质量，增强其预见性和生命力，保障其应有的地位和权威；要相应出台和修改部分环保单行法的实施细则，理顺相关各立法之间的关系；要及早认识现行环境立法中的缺陷与不足，审慎地加以修改，特别是要在今后的立法中进一步增加可操作性条款，使环境执法有法可依。
2 改革现行环境执法体制，合理配置各职能部门之间的权力
目前，由于我国在环境执法体制上实行环境保护行政主管部门统一管理和其他各部门分工负责的原则，导致环境执法主体过多，执法权力过于分散，环境执法比较混乱。因此，应改革我国现行的环境执法体制，最大限度地统一环境执法主体，把分散于各职能部门的执法权尽量集中到环境保护行政主管部门；同时，赋予环境保护行政主管部门以必要的监督权，使其有资格对其他部门的环境违法行政行为予以有效的约制。[page]
3 革新传统的地方干部考核方式，提高环境执法人员的素质
为防止地方某些领导干部片面追求经济效益，忽视环境保护，有效预防其对环境执法的不当干预，应革新传统的地方干部考核方式，将环境保护作为与经济发展并重的一个指标来衡量地方各级领导领导的政绩，并严格考核程序，消除地方保护主义对环境执法的干扰。各级环保部门要严把用人关，坚决杜绝违法进人现象；同时，应加大本系统内部人员的考核与培训，提高环境执法人员的整体素质与执法水平，树立环境执法的良好形象，扫除环境执法的行政障碍。
4 采取各种措施，逐步提高群众的环境法律意识，加强其参与环境执法的程度
群众环境法律意识的高低与其参与环境执法的程度也是衡量并影响环境执法的重要因素。所以，要提高当前我国环境执法的质量，还必须努力提高广大人民群众的环境法律意识，推动其积极参与环境执法。为此，要广泛深入开展环境保护的宣传和教育工作，激发广大群众的环境危机感和时代责任感，为环境执法的顺利进行打下良好的群众基础。各级人民政府的环境保护行政主管部门应健全信访制度，设立举报电话，指派专人受理群众的投诉，并及时查处环境违法行为，提高本部门的群众信任度；同时，应定期向社会发布环境状况的公报，加促执法决策的公开化和执法过程的民主化，为群众参与环境执法提供良好的条件。
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