从中美宪法的涉税规定说开去

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从中美宪法的涉税规定说开去

法律快车官方整理更新时间： 2019-07-22 01:14:06 人浏览

从古至今，有国家即有税。现代国家中，税收更是与社会中的每一个公民息息相关。从这个意义上讲，税收是国家生活中的重要内容，它涉及到国家与公民的基本关系，因此，在一个国家的宪法中必然会对此做出明确的规定，因为宪法是规定国家与公民基本关系的法律，是国家的根本大法，在国家的法律体系中具有最高的法律效力。

中国是世界上人口最多的国家，有十三亿人口之多，约占世界人口总数的五分之一，任何一个国家的税收也不会像中国这样对如此众多的人们发生影响；另一方面，虽然中国是一个发展中国家，经济还不很发达，但中国每年的税收也有几万亿元人民币，这在世界各国中也应该是为数不多的国家。然而，在这样一个人口众多、税额巨大的国家里，在我们的《中华人民共和国宪法》中，有关直接涉税的规定却仅有一条，即宪法第五十六条：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”，由此看来，中国宪法的涉税规定真可谓是只字千金！

中国宪法的这一规定可以理解为有两层意思：一是中华人民共和国公民有纳税义务。需要说明的是，纳税虽然是以公民的自觉行为基础，但同时又带有国家的强制性，对这一义务，公民必须履行，不能放弃，任何偷税、漏税的行为都是错误的、违法的，这也是宪法这一规定最主要、最根本的内容；二是国家通过法律对公民的纳税予以规定，公民纳税要依法进行。对法律没有规定的，公民有权拒绝纳税或拒绝增加纳税。应该说，中国宪法确立了税收法律主义的原则。

相对而言，美国宪法中有关直接涉税规定则较多，主要有：第一条第七项征税法案应由众议院提出，但一如其他法案，参议院得附同修正案提出建议或赞同。……第一条第八项国会有下列各项权限。一、赋课并征收直接税、间接税、输入税与国产税，偿付国债，并筹划国防与国家公益但所征各种税收、输入税与国产税应全国划一。……宪法修正案第十六条国会有赋课并征收所得税之权，不必问所得税之来源，其收入不必分配于各州，亦不必根据户口调查或统计以定税率及数目。第一条第九项现有任何一州所认为当准予入境之人，其移住或入境时，在一千八百零八年前，国会不得禁止之。但对于其入境，得课以每人十元以下之税金。……人口税或其他直接税，除与本宪法所规定之人口调查或统计相比例外，不得赋课之。对于自各州输出之货物，不得课税。任何通商条例或税则之规定，不得优惠于其州商港而薄于他州商港。开往或来自一州之船舶，不得强其入港、出港或缴付关税于他州。……第十项 ……无论各州，未经国会之核准，不得对于进口货或出口货，赋课进口税或出口税；惟在执行该州之检查法律上有绝对必要者，不在此限。任何一州，对于进口货或出口货所课之一切进口税或出口税之实在所得额；应充作国库之用，所有前项法律，应由国会修正与支配。无论何州，未经国会之核准，不得征收船舶吨税，……宪法修正案第十四条第二项各州之众议员人数，应按其人口之多寡分配之，除不纳税之印第安人以外；此项人口数目包括每州人口总数。[1]

上述美国宪法的涉税规定，其内容主要是：第一、关于谁有权征税的规定，包括国会或地方各州；第二、征税法案的提出。第三、国会不得征税或地方各州不得征税的规定，这里又涉及到主要的税种，显然，这部分内容占涉税规定最多。

从以上中美宪法的直接涉税规定可以看出，二者有共同之处与不同之处。共同之处在于，公民都要依法纳税，即都确立了税收法律主义的原则。当然，中国与美国国家性质不同，美国是资本主义国家，税收主要是为资产阶级利益服务，甚至是统治阶级剥削广大劳动人民的的手段；中国是社会主义国家，税收主要是为广大人民的利益服务，税收制度是“取之于民，用之于民”。不同之处在于，美国宪法相对而言规定得更为详尽、具体，不仅规定谁有权课税，课以什么样的税种，哪些可以征税、那些不得征税、甚至对每一税种，国会和地方各州征税安排都有基本的规定；同时既有税收的实体性规定也有程序性规定，因而可以说，美国宪法更能体现税收法律主义原则，税收的宪法根据更充分。当然，两国的国家结构形式不同，美国是联邦制国家，所以宪法中更多地体现于指定联邦政府（国会）与地方各州之间的征税安排，“使联邦政府在征税方面的法定无限权力同各州供应自身需要的充分自主权协调起来”[2].我国是单一制国家，更有利于中央对地方的统一领导。但是，从客观上说，我国也同样存在需要调整税制结构，合理划分税种，实施分税制，以合理平衡中央与地方的税收利益，理顺中央和地方的分配关系问题。[page]

我国宪法的直接涉税规定至少存在有以下问题：第一，只规定税收法定却未能在最高法律效力的宪法中规定征税立法和确定基本税种、中央与地方税权划分，涉税规定过于简单，使税收法律法规缺乏宪法的直接规定，也有使我国税收法源有本末倒置之嫌。第二，纳税和征税是一个问题的两个方面，做为公民要按照法律的规定纳税，同样，征税机关也要按照法律的规定征税，并且，征税也不能漫无边际，哪些税可以征，那些税不能征，应该在宪法中有基本的规定，现代社会更应该强调后者，目的在于防止征税机关滥用税收征管权。中国的涉税规定使公民难以有税收的宪法稳定性期待。第三，这一规定，从字面上看，只是说明中华人民共和国的公民有依照法律纳税的义务，却没有规定中国的企业法人和其他组织也有纳税义务；更没有规定依照法定条件应该纳税的外国公民和外资企业也有纳税义务。宪法对纳税主体的规定范围显然过窄，因此，对中华人民共和国公民以外的纳税主体征税也有违反宪法之嫌。

进而言之，在一个国家的宪法中对税收做必要的、基本的规定有更加深刻的意义。

作为国家，税收是现代国家财政收入的主要来源，是现代国家赖以存在和发展的物质基础。国家对社会的管理，国家对外活动的开展，为公民提供最基本的安全和种类繁多的公共物品等等都离不开税收。作为公民，税收又可以理解为是人们享受国家和政府提供的安全和各种公共物品所应该支出的对价。纳税人将自己的一部分经济利益让渡给国家和政府，从而取得国家的保护和享有国家和政府提供的安全和各种公共物品。[3] 但是，作为税收的形式，这种让渡却没有即刻的、直接的和对等的给付性，它不象市场上的商品交换那样直观，人们所看到的只是国家和政府税收的无偿性；从另一个方面来看，国家和政府又可以凭借其强大的军队、警察、法庭和监狱等暴力机器进行征税，可以对公民企图保护自己的财产而逃避国家税收的行为予以严厉的制裁，公民在强大的国家和政府面前，力量显得如此弱小，税收的强制性给人们的印象是如此深刻。人们所感受到的，只是税收会造成纳税人财产及经济利益的减少。这在一些税法学者看来，国家和政府实际上构成了对纳税人财产权的侵犯。[4] 不管怎样，财产权是基础，因此纳税人无疑会十分关注纳税情况，正像以前我们所讲的资本主义国家的人民是“两手捂着腰包，两眼瞪着政府”。人们希望这种财产利益的减少不是出于国家和政府的恣意，不是在不可忍受的限度内，因此，人们希望有关税收的基本内容应该在国家的根本大法中确定和稳定下来，并具有预期性。纵观人类历史，在中国历次的人民起义都是在其不甘忍受统治阶级的剥削中揭竿而起的；在西方，十七世纪末到十九世纪初，各国也纷纷确立了立宪征税的制度。

事实上，现代税法以民主和法制为基础，实行税收法律主义的基本原则。从某种意义上说，国家的民主政治越发展，人们对税收的认识越深刻，对国家和公民在税收法律关系上的矛盾的认识也会越深刻，税收法律主义的基本原则在宪法中的体现也会越充分。

从“无代表则无税”到当今世界各国对税收法律主义的认同并行文于宪法，正说明了这一点。税收法律主义，确定了国家征税权和私人纳税义务的基本规定。它要求一切税收的课赋和征收必须以国家立法机关制定和颁布的法律为根据，即要求国家征税权的行使必须通过人民的代议机关制定有关的法律而表示同意。该原则的宗旨在于保障私人财产权及社会经济活动的顺利开展，即要求将私人财富转归国家所有的重要事项以法律加以明确界定，使之规范化并具有可预测性和稳定性。[5] 税收法律主义原则的实质在于合理界定和平衡国家利益和纳税人的私人财产利益，在于对国家权力的限制，在于充分尊重和保护纳税人的合法权益。[page]

在我国，从1988年国务院提出依法治税，至今已有16年了，为什么人们的纳税意识仍然不强？为什么人们对国家和政府使用税收的情况漠不关心？为什么在现实生活中出现了那些在征税中不应该出现的问题？恐怕与我们的宪法中的涉税规定过于简略、公民对自身的税收基本权利和义务缺乏深刻的认识有一定关系。因此，只有在宪法中充分体现税法的基本原则—税收法律主义，才能真正确立其崇高的法律地位，并进而在实践中推进税收法治，推进我国的民主法制建设和经济建设。

赵坤岗

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