略论当事人不服仲裁委不受理决定之救济
导读：
我国《劳动法》规定用人单位与劳动者发生劳动争议时，当事人请求“公断”只能“先裁后讼”，即先通过仲裁解决纠纷，当事人一方或双方不服仲裁裁决的，再向人民法院提起诉讼。这就是说，人民法院不能受理未经仲裁裁决的劳动争议案件。?
笔者在司法实践中，曾先后接待过数位手持劳动争议仲裁委员会(以下简称仲裁委)《不予受理决定书》来访的当事人，他们表示不服决定，请求人民法院给予司法救济，但法院苦于受理无据，只能将其拒之门外。根据法律规定，当事人不服人民法院作出的不予受理裁定，尚且有上诉权，而仲裁委一纸决定怎能成为终局决定呢?对此，理论界争论颇多，实践中认识不一。笔者就此谈点粗浅看法。?
一、仲裁委决定不受理，当事人应否得到救济?
首先应当肯定，采取强制性仲裁方法先行解决劳动争议，适应这类案件的特殊要求，有利于发挥仲裁相对于诉讼具有的灵活、简便、迅速解决争议的优点，也减轻了人民法院的审判压力。但是，《劳动法》没有规定当事人不服仲裁委不受理决定的救济途径，令人费解!有人认为：这是《劳动法》立法的本来要求。笔者认为，这是《劳动法》立法上的一点疏漏，当事人不服仲裁委不受理决定，应当得到救济，理由是：?
从法理上来讲，赋予救济途径，是完善我国法律监督体系的要求。《劳动法》规定解决劳动争议的“先裁后讼”原则，其目的是在通过对裁决进行司法监督，使当事人的合法权益不致受到损害。但是，由于实体争议的裁决是以程序上的受理为前提的，仲裁委决定不受理，就不存在裁决，那么，以裁决为受理条件的司法监督就因监督不能而失去作用，当事人被驳夺的不仅是仲裁申请权，司法救济权也被驳夺。可见，只监督仲裁裁决，不监督受理决定权，监督是脆弱的、不全面的。仲裁委的受理决定权游离于法律监督之外，任其享有权力而不受行使权力失误或违法行使权力的监督和责任追究，久之势必造成权力的滥用。对仲裁委受理决定权的监督，实际上是健全我国法律监督体系的必然要求。?
从仲裁实践来看，仲裁委本身存在着不能完全避免发生错误的主客观因素。主观上，行政干预、人情观念、仲裁员的个人素质差异等等，可能妨碍客观公正;客观上，我国社会劳动关系比较复杂，立法过于原则，仲裁员缺乏专业训练等等，往往影响正确立案;用辩证法的观点来分析，没有失误也是不现实的。这一切，自然决定了仲裁委不予受理决定发生错误的难免。即使是百分之一的错误，对于相关的仲裁申请人来说都是百分之百的伤害，客观上需要有救济途径，以弥补和消除仲裁委不予受理决定错误对当事人合法权益造成的损害。?
从立法角度来看，赋予救济途径，是《劳动法》立法指导思想的本质要求。仲裁申请人大都是劳动者;劳动争议具有不同于一般民事争议的特殊性，表现其既具有财产属性，又具有人身关系属性;用人单位与劳动者之间存在着管理与被管理、支配与被支配的关系。一旦发生劳动争议，劳动者实际上处于不利的位置，申请仲裁是其唯一的自救途径，仲裁委如错误地作出不予受理决定，而又没有一个纠错机制，劳动者的合法权益必然受到损害，这一现象，显然不符合《劳动法》保护劳动者合法权益的指导思想。?
从矛盾现实来看，赋予救济途径，是依法化解劳资矛盾，维护社会稳定的现实要求。根据各地反馈的情况，劳动者告状无门后，感情用事的较多，有的单个或集体上访上级有关部门，纠缠不休;有的投诉于新闻媒介，公开报到后社会效果不好;有的则采取了激化矛盾的方法，与资方负责人纠缠，酿成恶性案件，影响了安定团结和企业的正常生产、经营活动。对无理取闹者当然要依法追究责任，但是也确有部分劳动者情有可原(资方处理不当、仲裁委不受理有错误)，各级各有关部门都感到处理棘手。这一现实，也说明了赋予救济途径的必要性。
二、依据现行法律、法规，当事人能否得到救济?
目前，在司法实践中，对于如何处理当事人不服仲裁委不予受理决定，而向法院提起诉讼的案件，主要有三种不同意见。?
第一种意见认为：仲裁委不予受理仲裁申请是行政不作为，当事人不服，可以提起行政诉讼。理由：劳动争议仲裁委员会是国家授权、依法独立处理劳动争议案件的专门机构，其作出的决定具有一定的强制力，属于具体行政行为。但在谁是适合的被告，是仲裁委、政府、劳动局?看法有分歧。?
第二种意见认为：当事人不服仲裁委作出的不予受理决定，可以持决定书向法院提起民事诉讼。理由：法律规定仲裁是向法院起诉的必经途径，当事人提出仲裁申请，仲裁委不受理，可以视为当事人已经过仲裁，当事人不服提起诉讼，法院经审查不符合受理条件的，裁定驳回起诉;符合条件的则应当受理，对实体问题作处理。?
第三种意见认为：当事人对仲裁委不受理仲裁申请不服，只能向设立该仲裁委的同级政府反映，由同级政府通过督促、协调的办法解决。理由：仲裁委虽不属行政机关，但它由同级政府设立，向同级政府负责并报告工作，因而政府可以进行行政干预。?
笔者认为，上述三种意见均有不妥之处，正确解决这一难题，必须弄清下列三个问题：
1、仲裁委作出的不予受理决定，是否属于具体行政行为??
具体行政行为是人民法院受理行政诉讼的必要条件。最高人民法院《关于贯彻执行(行政诉讼法)若干问题的意见》第1条规定：“具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使职权，针对特定的公民、法人或者其它组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其它组织权利义务的单方行为。”而劳动争议仲裁委员会是国家授权以中间人身份居间解决当事人之间具有民事性质的纠纷的专门机构。据此不难断定，仲裁委既非行政机关，也不是法
律法规授权享有行政管理职能的组织，它与当事人之间也不存在管理与被管理的关系，其所作出的决定，当然不属于具体行政行为。因此，认为可以提起行政诉讼的理由，缺乏法律依据。?
2.仲裁委决定不予受理，能否视为当事人已经过仲裁??
裁决与决定虽然同由仲裁委作出，但两者性质、作用不同：裁决是对案件事实的判断以及依据事实和法律所作出的判定，解决的是案件的实体问题;决定是对是否受理仲裁申请的断定，解决的是案件的程序问题。《劳动法》第79条规定：……当事人一方要求仲裁的，可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。劳动争议发生后，……对仲裁裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼。“照此规定，人民法院受理劳动争议案件的依据是仲裁委已作出的裁决。人民法院作为民事案件受理，无法律依据。?[page]
3.同级人民政府或上级仲裁委能否对仲裁委不受理仲裁申请进行干预??
按照劳动争议仲裁委员会组织规则的规定：“仲裁委员会是国家授权，依法独立处理劳动争议案件的专门机构。”“地方各级仲裁委员会向同级人民政府负责并报告工作”这两条规定明确了仲裁委由同级人民政府产生，在其领导下独立行使仲裁权的原则。与宪法规定的权力机关与“一府两院”的关系有相似之处，不同在政府依法行政以及两院”依法独立行使司法权，受同级权力机关以及各自的上级机关专门监督，而仲裁委独立行使仲裁权，不受产生其的同级政府以及上级仲裁委的监督;独立仲裁排斥任何国家机关、组织或个人的干预
。上级仲裁委对下级仲裁委也没有指导、监督职能。因而认为同级人民政府或上级仲裁委可以进行行政协调、干预的理由，同样缺乏法律依据。?
通过以上分析，综合《劳动法》、《劳动争议仲裁委员会办案规则》、《劳动争议仲裁委员会组织章程》关于仲裁委的地位、性质、职能的规定，可以看出其既不同于一般的仲裁又不同于行政机关、司法机关的特殊性，在《劳动法》未有明确规定的情况下，仲裁委在立案审批上享有终局决定权，一旦作出不予受理决定，当事人便告状无门，即使确有错误，除非其自觉纠正，否则，无论是同级人民政府、劳动行政部门、上级仲裁委抑或人民法院，都无权监督纠正。?
三、对修改《劳动法》，确定最佳救济途径的认识?
那么，如何解决这一立法疏漏带来的当事人告状无门的问题呢?笔者认为：解决当事人告状无门的唯一办法，是修改《劳动法》，增加当事人不服仲裁委不予受理决定的救济条款。一般来说，可选的救济途径有下列三种：?
一是上级仲裁委复议程序。优点在：垂直监督，关系比较顺。问题是：《劳动法》未规定实体裁决的复议程序，且“组织规则”、“章程”均未明确上下级仲裁委之间的监督与被监督关系，增加不予受理决定的复议程序，会造成立法混乱以及法律与行政法规的冲突。?
二是行政诉讼程序。优点在：可通过对不予受理决定进行司法监督，撤消错误决定。问题是：仲裁委的性质决定了其作出的决定不属于具体行政行为，提起行政诉讼有悖于行政诉讼的理论。?
三是民事诉讼程序。优点在：既解决了监督的难题，也有利于劳动争议的及时解决。问题：劳动争议不由仲裁委先行裁决，似乎不符合“先裁后讼”的原则。?
比较上列三种救济途径，笔者认为选择民事诉讼程序较为合理。建议修改《劳动法》，在该法第79条增加：“当事人对不予受理决定不服的，可以在收到决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。”由于修改《劳动法》的程序比较复杂，目前，可以先由劳动部与最高人民法院联合发文以解释或批复的形式明确这一精神予以解决。?
有人担心，增加这一条款会导致否定“先裁后讼”的原则。笔者认为不足为虑。诚然，仲裁委不予受理，也就不存在实体争议裁决，当事人不服提起诉讼，人民法院径行受理并作出裁判，似乎有悖于“先裁后讼”的原则，但是，仔细分析就可发现并不矛盾。首先，当事人要求“公断”仍必须先向仲裁委提出申请，只有在仲裁委不受理的情况下，当事人不服，才可向法院提起诉讼，在仲裁与诉讼之间，仲裁仍是前提;其次，人民法院受理仍需依照《劳动法》规定的受理条件进行审查，而且人民法院径行裁判的案件必定是少数，即使这少数案件的受理，也是对仲裁委确有错误的不予受理决定的纠正，反之，仲裁委决定没有错误，也就不存在人民法院径行受理，因而，“先裁后讼”原则没有变。第三，增加条款有利于促进仲裁委提高责任心减少失误。总之，增加条款不仅没有否定“先裁后讼”的原则，相反是对这一原则的合理补充和完善。
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引用法条
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