作者：郭振旗

当事人对交通事故认定不服能否进行行政诉讼？可以采取的救济途径是什么？长期一来，一直为理论界和司法实践界所争论。人民法院的审判实践中也存在着受理和不予受理两种判例。笔者认为，交通事故认定不具有可诉性，当事人对交通事故认定不服不能提起行政诉讼，在刑事或民事诉讼中，交通事故认定仅属证据，当事人不服，可以通过举证予以反驳，在行政处罚案件诉讼中，被告应当举证证明交通事故认定正确，否则人民法院应判决撤销该行政处罚。笔者通过以下分析予以证明，以供大家批评指正。

一、实践中对交通事故认定可诉性的分歧。

不服交通事故认定能否作为行政诉讼？不仅理论界，法院与公安之间存在争论，而且在人民法院内部也存有争论。1992年，最高人民法院、公安部法发（1992）39号《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》第四条规定：“当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定和伤残评定不服的，向人民法院提起行政诉讼或民事诉讼的，人民法院不予受理。当事人对作出的行政处罚不服提起行政诉讼或者就损害赔偿问题提起民事诉讼的，以及人民法院审理交通肇事刑事案件时，人民法院经审查认定公安机关所做出的责任认定、伤残评定确属不妥，则不予采信，以人民法院审理认定的案件事实作为定案的依据”。此即人民法院不受理对不服交通事故认定行政诉讼的依据。2002年《最高人民法院公报》第5期刊登了罗任富不服泸州市公安交警大队作出的道路交通事故责任认定的行政诉讼案例。该案经一、二审判决，撤销了公安交警大队作出的道路交通事故责任认定。这一案例的公布，成为人民法院受理不服交通事故责任认定的先例，判例在我国虽不是法律渊源，但仍为各级人民法院提供了参照执行的范例。此即人民法院受理不服交通事故认定的实例。我院自2003年以来，先后受理6起不服交通事故认定的行政案件，有判决维持的，也有判决撤销的，其中有一起交通肇事刑事案件和一起交通事故损害赔偿案件，在诉讼中当事人提起了行政诉讼，因等待行政诉讼的结果，而裁定中止审理。

二、对交通事故认定不具可诉性的分析

笔者赞同上述第一种观点，并从交通事故认定的性质上进行如下分析。

（一）交通事故认定是一种具体行政行为。

具体行政行为，是我国行政法上的重要制度和行政法学上的重要概念，最早由行政诉讼法确立，是指国家行政机关依法就特定事项对特定的公民、法人和其他组织权利义务作出的单方行政职权行为。它具有以下特征：

1、具体行政行为是法律行为，即行政机关为了使行政法上的权利义务得以建立、变更或者消灭的行政意思表示。

2、具体行政行为是对特定人或特定事项的处理。

3、具体行政行为是单方行政职权行为，不需要公民、法人或者其他组织的同意。

4、具体行政行为是外部性处理，而不是行政机关的内部措施。

根据法律的授权，公安交通管理机关依法取得处理交通事故的行政执法主体资格。交通事故认定就是公安交通管理机关在某一转定时间，针对指定的交通事故，依法作出相应处理的行政管理行为。因此其符合具体行政行为的一般特征。《道路交通安全法》第七十三条规定：“公安交通管理机关根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书。”这表明制作交通事故认定书是公安交通管理机关法定职责，如果其不履行，事故当事人则有权要求公安机关履行职责，有权以公安交通管理机关拒不履行法定职责为由诉请人民法院判令被告履行法定职责。这种行政诉讼是要求行政机关履行法定职责的案件，与不服交通事故认定有明显的区别，不服交通事故认定是对公安交通管理机关已经作出的交通事故认定不服。

（二）交通事故认定是不成熟的具体行政行为，是对当事人权利义务没有实际影响的行政行为。

我国行政诉讼法对人民法院受理行政案件的范围，采取了概括式与列举式规定相结合，肯定式与排除式规定相结合，行政诉讼法的一般规定与单行法律法规个别规定相结合的方式来确定。因此，并非所有的具体行政行为都可以进行行政诉讼。根据《行政诉讼法》及《解释》的规定，人民法院应当受理下列行政案件：

（1）警告、通报批评、行政拘留、罚款、没收违法所得、没收非法财物、吊销或者暂扣许可证、执照、批准书、登记证、签证、责令停业等行政处罚案件。

（2）盘问、扣留、收容、强制进入、检查、搜查、扣押、查封、冻结、拆除违章建筑等行政强制措施案件。

（3）侵犯法律规定的经营自主权案件。

（4）行政许可案件。

（5）不履行法定职责案件。

（6）不按标准发放抚恤金、扣减抚恤金、不按期发放抚恤金案件。

（7）乱罚款、乱摊派、乱收费等违法要求履行义务的案件。

（8）其他侵犯人身权、财产权的案件，如行政裁决案件（人身侵权赔偿裁决，征收补偿裁决，土地等自然资源所有权或使用权裁决，商标权和专利权权属裁决），行政确认案件（收养登记，身份证姓名等身份确认，婚姻登记等法律关系确认，自然保护、文物保护单位确认，学历学位等资格确认），行政检查案件，行政合同案件。

（9）法律、法规规定可以起诉的其他行政案件：①侵犯人身权、财产权之外的其他合法权益的行政复议决定；②侵犯公平竞争权案件；③国际贸易行政案件；④反倾销行政案件；⑤反补贴行政案件。

根据《行政诉讼法若干问题的解释》第一条第二款规定，下列不属于行政诉讼的受案范围。

（1）行政诉讼法第12条规定的行为；（2）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（3）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（4）不具有强制力的行政指导行为；（5）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（6）对公民、法人或者其他组织、权利义务不产生实际影响的行为。 [page]

笔者认为交通事故认定不是行政诉讼法列举的受案范围，而且属于《解释》排除的对权利义务不产生实际影响的行为。交通事故认定虽然是一种具体行政行为，但并没有确定事故当事人的具体权利义务，没有对当事人的人身权、财产权进行直接处理，因此，未产生实际效果。在刑事诉讼中，交通肇事罪是指违反交通管理法规，发生重大交通事故，致人重伤、死亡或者使公和财产遭受重大损失，危害公共安全的行为，从犯罪构成上看交通事故认定不是犯罪构成的要件之一，它只是确定当事人有无过失的重要证据。在交通事故损害赔偿诉讼中，交通事故认定也不是确认民事责任大小及归责的依据。《道路交通安全法》第七十六条规定：“机动车发生交通事故造成人身伤亡、财产损失的，由保险公司在机动车第三者责任强制保险责任限额范围内予以赔偿。超过责任限额的部分，按照下列方式承担赔偿责任：（1）机动车之间发生交通事故的，由有过错的一方承担责任，双方都有过错的按照各自过错的比例分担责任；（2）机动车与非机动车驾驶人、行人之间发生交通事故的，由机动车一方承担责任，但是有证据证明非机动车驾驶人、行人违反道路交通安全法律、法规，机动车驾驶人已经采取必要处置措施的，减轻机动车一方的责任。”由此可以看出，交通事故损害赔偿，首先由保险公司在第三者责任强制保险限额内承担无过错赔偿责任，而不区分机动车是否有过错，或过错的大小，一律由保险公司全额赔偿，超过责任保险限额部分，根据是机动车之间相互碰撞，还是机动车与非机动车驾驶人、行人之间碰撞造成的两种不同情形来区分责任，机动车之间相互碰撞适用过错责任原则，机动车与非机动车驾驶人、行人之间发生碰撞的适用无过错原则，但机动车方能够举证证明非机动车驾驶人、行人违反道路交通安全法律、法规，并且机动车驾驶人已经采取必要处置措施的，减轻机动车一方的责任，在行政处罚案件中，交通事故认定只是行政处罚的证据，其本身并不能对当事人权利义务产生实际影响，只有依照交通事故认定作出了行政处罚，才能对当事人设定权利义务。因此交通事故认定并非能够对当事人权利义务产生实际影响。

（三）交通事故认定在刑事、民事和行政诉讼中仅起证据作用。《道路交通安全法》第七十三条规定：“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验，检查、调查情况和有关的检验，鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据”，从该条可以看出，它不是划分当事人之间责任的，而是处理交通事故的证据，已废止的《交通事故处理办法》称之谓交通事故责任认定书，而且当事人不服的还可以向上级交通管理机关申请重新认定，新交法去掉“责任”二字，首先表明的是该文书不是划分责任的依据。最高人民法院副院长黄松有2003年3月26日在全国民事审判工作座谈会上亦指出：“法院审理交通事故损害赔偿案件中，要正确对待公安交通管理部门的责任认定，公安交通管理部门的责任认定实际上是对交通事故因果关系的分析，是对造成交通事故原因的确认，要避免将公安交通管理部门的责任认定简单等同于民事责任的分担，应将其作为认定当事人承担责任或者确定受害人一方也有过失的重要证据材料”，由此可见，交通事故认定只能作为证据，因此对于证据不能提起行政诉讼，而只能提供有力的反证予以反驳。

三、否定交通事故认定进行行政诉讼的效果。

1、可以有效地避免行政诉讼与刑事、民事诉讼的冲突。

行政诉讼遵循的是对具体行政行为进行合法性审查的原则，当具体行政行为不合法时，人民法院应当判决予以撤销，并可判令被告重新作出具体行政行为。因此，如果交通事故认定作为行政诉讼案件，人民法院经审查认为交通事故认定不具有合法性的情况下，应判决撤销，这主要是由司法权与行政权的关系所决定的，行政权与司法权彼此独立，在行政诉讼中，人民法院应当依法行使行政审判权，对违法的具体行政行为予以撤销，对行政机关在法定权限内的活动予以尊重。在刑事、民事诉讼中交通事故认定只是一种证据，人民法院应当根据证据规则予以质证认证，决定是否采用，如不能采用则以人民法院认定的事实为依据，对此最高人民法院明确在审理刑事、民事案件中，如交通事故认定确属不妥，则不予采信，以人民法院审理认定的案件事实作为定案的依据。从以上规定可以看出，人民法院在刑事、民事诉讼中可以不采信公安机关交通事故认定，而改用审理认定的事实，实质上是改变了交通事故认定。这样造成了两种截然相反的怪现象，即在行政诉讼中，人民法院尊重行政权利，不改变具体行政行为，而人民法院在刑事、民事诉讼中却行使了行政机关的权力，反而可以改变具体行政行为，同一人民法院在行政诉讼和刑事、民事诉讼中交通事故认定不同的作用和审理原则的适用，产生不同的法律效果，因此产生审理的冲突和矛盾，并会造成理论上难以自圆其说，否定交通事故认定的行政诉讼可诉性就可以有效避免这种冲突的发生。

2、可以避免司法资源的浪费。

假如交通事故责任认定作为行政案件进行诉讼，势必可能造成刑事、民事案件的中止审理，有些当事人有意地造成刑事、民事案件审理的拖延。交通事故认定作为行政诉讼案件可能会产生两种结果，一是人民法院撤销交通事故认定，并判令公安交通机关重新作出交通事故认定，此时公安机关不重新作出交通事故认定违法，在交通事故现场无法恢复，没有取得新的证据情况下重新作出交通事故认定同样违法，置公安机关交通管理部门两难的境地。如果公安交通管理机关重新作出了交通事故认定当事人还可以再次提起行政诉讼，又再次拖延刑事、民事诉讼。第二种结果是人民法院判决维持交通事故认定并发生法律效力，此时当事人仍然要提起民事诉讼或恢复民事诉讼才能最终解决损害赔偿的实际问题，而且在刑事、民事诉讼中人民法院还可以不采信该交通事故认定，原来进行的行政诉讼失去了存在的意义，实际上劳民伤财，增加当事人的讼累。

3、当事人可以寻求的救济途径。

交通事故认定并不是百分之百的正确，必然也有错误的交通事故认定。当事人可以寻求什么样的救济途径？《道路交通安全法》赋予交通事故认定是证据的属性，因此在刑事、民事诉讼中，当事人不服交通事故认定的，可以提出有力的反证，人民法院经质证认为反证成立的，则可以以法院审理认定的事实为依据，而不采信交通事故认定，当事人通过举证可以实现其目的，因此，亦没有必要进行行政诉讼去解决。在不服交通事故行政处罚案件中，当事人可以行政处罚证据不足为由请求人民法院撤销该行政处罚。因此，无论是行政诉讼，还是刑事和民事诉讼当事人均不必通过行政诉讼来解决不服交通事故认定的问题。 [page]

（作者单位：河北省邢台市中级人民法院）