摘要：交通事故的认定，尤其是事故中的责任认定牵涉到交通事故中各方当事人的利益。2004年5月1日开始施行的《中华人民共和国道路交通安全法》规定公安机关交通管理部门所作的《交通事故认定书》不可复议也不可诉，并取消了在公安机关系统内重新认定的规定，笔者认为如此规定阻碍了当事人的法律救济途径，影响了当事人预期利益的取得。《中华人民共和国道路交通安全法》对交通事故认定的规定存在显著不足，致使在司法实践中必然出现不公平、不公正现象。同时，笔者就制度健全方面对交通事故认定的处理提出自己的一点意见，为有效地防止和减少交通事故认定书中的人为因素，杜绝错案发生作出浅薄初探。

　　事故认定是指有权机关综合当事人各方行为与造成事故之间的因果关系及主观过错程度，根据法律法规的规定，认定当事人各方对造成事故的责任份额，具体到交通事故认定，是指公安机关交通管理部门按照法律法规的明确授权，在查明交通事故原因后，根据当事人的违章行为与交通事故之间的因果关系，以及违章行为在交通事故中的作用，认定当事人的交通事故责任。它是当事人承担刑事责任、民事责任和行政责任最重要的依据，对当事人的人身自由、财产利益和其他合法权益均产生重大影响，如果在立法设计中不予以足够的重视，那么在社会实践中将产生不可估量的严重后果。

　　2004年5月1日，《中华人民共和国道路交通安全法》(以下简称《道路交通安全法》)开始实施，同时与该部法律配套的行政法规《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》、部门规章《交通事故处理程序规定》也于同日开始实施，新的法规在诸多方面做到了以人为本，体现了各类交通参与者的利益平衡，但在事故责任认定方面，笔者认为该组规范由于选择的价值追求是效率优先兼顾公平的原则，导致我国现行的道路交通事故认定机制存在着弊端和法律真空，交警部门作出事故认定时缺乏相应的监督制约机制，现行责任认定的救济方式缺乏实践性和可操作性，因此该组规范对交通事故责任认定的立法设计存在不适宜之处。

　　一、在法律地位方面，交通事故认定书的性质难以界定

　　关于道路交通事故认定书性质主要有以下三种论辩概说：

　　(一)行政确认说。该学派认为在行政法学理论上，凡行政主体依法对行政管理相对人的法律地位、法律关系或有关法律事实进行甑别，给予确认、认定并予以宣告的行为都划归行政确认行为。认定书属于行政确认，因为其具有以下主要特征：交通事故认定是公安交通管理部门依职权作出的，且公安交通管理部门是唯一有权调查、认定交通事故原因，核定交通事故损失及认定各方责任主次的政府部门。只要有交通事故发生，公安交通管理部门根据报案必须对交通事故现场进行勘查，并对事故的原因及责任进行认定，这是一种积极的行为。此外，道路交通事故认定机构还具有严格的地域性特点，因此，持该学说的学者认为，认定书属于行政确认行为，这是由认定书作出主体的特定性、职权性和地域性特征所决定的。

　　根据最高人民法院2000年3月10日公布施行的《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第1条之规定：“公民、法人或其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起行政诉讼的，属人民法院行政诉讼的受案范围。”该司法解释同时列举了不属于人民法院行政诉讼受案范围的六种行为，公安交通管理部门作出认定书的行为不在上述六种行为之列。因此，现行《道路交通安全法》关于交通事故认定书不作为行政诉讼案件受理的规定，与我国《行政诉讼法》及其司法解释精神违背。当然，由于《道路交通安全法》的颁布实施，在现行法律规范上否定了交通事故认定属于具体行政行为的说法，因此，在学术上，行政确认说已不再占据主流地位。

　　(二)鉴定结论说。在诉讼中，交通事故认定书是一种证据，但其属于刑事诉讼或民事诉讼七种证据中的哪一种，目前在理论上未作出统一的归类，在司法实践中的做法也各不相同。大多数的意见认为，交通事故认定书应该属于鉴定结论，因为其目的是为了解决交通事故案件中各方当事人在事故中的责任这一专门性的问题的。但其与诉讼法中所规定的鉴定结论也有很明显的区别：

　　首先，在我国刑事诉讼中要求鉴定人必须是自然人，然而，交通事故认定书都是由处理交通事故的交警部门作出的。

　　其次，即使认为认定书名义上是由处理交通事故的交警部门作出实际上是由案件侦查人员作出的，也就是说在交通肇事刑事案件中，公安交警办案人员既是侦查人员又是鉴定人员。《中华人民共和国刑事诉讼法》第28条规定“审判人员、检察人员、侦查人员有下列情形之一的，应当自行回避，当事人及其法定代理人也有权要求他们回避：(三)担任过本案的证人、鉴定人、辩护人、诉讼代理人的”。根据该条规定，交通事故认定书作为鉴定结论其取证程序是与我国现行刑事诉讼法律相抵触的。根据最高院关于鉴定的司法解释规定，在民事诉讼中有权作出鉴定结论的主体只能是具有一定资质的中介机构，因此，交通事故认定书作为鉴定结论与我国现行民事诉讼法律也是相抵触的。

　　再次，在我国刑事、民事诉讼中，对于鉴定结论都有补充鉴定和重新鉴定等救济途径，然而，《道路交通安全法》颁布后，取消了原《道路交通事故处理办法》中当事人对交通事故责任认定不服的，可以向上一级公安机关申请重新鉴定的规定，说明交通事故认定书一经作出即不可变更，这与我国现行鉴定结论的救济途径是相抵触的。

　　(三)书证说。认为将交通事故认定书划分为书证，并属于公文书证。因为它是国家机关在法定的权限范围内制作的文书，以此文书所记载的内容作为证明案件有关情况的书证。交通事故认定书符合书证证明力的特点，即书证所表达的思想和记载的内容，既是证据事实，也是案件事实，二者是重合的。主要表现在以下三个方面：(1)书证所表达的思想和意图同案件事实有联系;(2)书证所记载的内容可以被认知;(3)书证要有明确的制作者。由此分析，事故认定书划入书证范畴似乎妥当。

　　但如果我们对此作进一步的分析就不难发现它的制作程序和证明力都是与我国现行法律相规定的书证要求不一致的：

　　首先，《中华人民共和国刑事诉讼法》第45条第1款规定：“人民法院、人民检察院和公安机关有权向有关单位和个人收集、调取证据。有关单位和个人应当如实提供证据。”《道路交通安全法》第73条规定“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论、及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。”这就是说公安人员即是交通肇事案件的侦查人员又是证据的制作人员，这是一种类似于既当裁判员又当运动员的行为。。 [page]

　　其次，一般情况下，书证所反映的都是案发前已存在或案件发生的客观过程，它所反映的只能是案件的客观事实，而不能掺入个人对案件事实的人为认识。而交通事故认定书是客观事实与个人知识和经验的产物，而不仅仅是对客观事实的直观反映。

　　因此，由于《道路交通安全法》与我国诉讼法的不衔接，造成交通事故认定书的性质难以界定的尴尬局面。

　　二、在法律效力方面，因错误的交通事故认定书在司法实践中难以得到有效的监督与相应的救济，其法律效力亦未能得到应有的预期实现

　　从法理上讲，任何对当事人产生权益上影响的行为，法律必须有相应的有效的监督机制，并提供合理及时的救济手段，否则法是不完善的。由于新施行的《道路交通安全法》已将交通事故认定书界定为证据，其认定行为不属于具体行政行为，因此具有不可诉性，并且，该法还取消了对不服的事故认定申请重新认定的规定，导致公安机关交通管理部门的事故认定行为缺乏必要的监督和救济。其相关规定是与我国现行法律相抵触的，甚至是违宪的，因此，交通事故认定书的法律效力是值得怀疑的。

　　从诉讼法角度看，交通事故认定书因不具有法定的七种证据的特征，不具有证据合法性要素，但依据《道路交通安全法》明确规定，交通事故认定书作为证据在诉讼程序中运用，根据我国《立法法》规定的“后法优于前法”的原则，交通事故认定书的合法性已得到确认，但其存在的问题也是显而易见的：

　　(一)公安部1992年8月10日颁布的《道路交通事故处理程序规定》第四条规定，交通警察须有三年以上交通管理实践，经过专业培训考试合格，由省、自治区、直辖市公安管理部门颁发证书，方准处理交通事故。而2004年5月1日起实施的公安部新的行政规章《交通事故处理程序规定》第四条重新规定，具有一年以上道路交通管理工作经历的交通警察，经设区的市公安机关交通管理部门培训考试合格的，即可以处理适用简易程序的交通事故。可见，主管部门明显降低了交通警察的上岗执业标准。诚然，随着我国市场经济体制改革的深化，人民生活水平的不断提高，车辆数量猛增，相应的交通事故也日益增多，这对我国交通警察的工作效率提出严峻的挑战。但公安部在一味强调处理交通事故效率的同时，也可能忽略了事故处理人员的道德品格和行为操守的严格把关，很大程度上会导致其负面影响的加剧。

　　(二)正因为新颁布实施的《道路交通安全法》基于将交通事故认定书作为证据在诉讼程序中运用的考虑，将原来《道路交通事故处理办法》所称的“交通事故责任认定书”改为“交通事故认定书”，取消了“责任”二字，表明认定书不是划分责任的依据，欲让公安机关淡化甚至退出对事故责任确定方面的涉及，反映了公安机关职能的转变与重新定位。因此，《道路交通安全法》将交通事故认定书作为认定当事人承担责任或认定当事人是否有过错的证据材料，当事人对此不可再向专门的事故认定机构提起重新认定。

　　(三)正因交通事故认定书只能作为证据来使用，交警部门对交通事故的责任认定行为不属于具体行政行为，因此对于不服的交通事故认定不能提起行政复议和行政诉讼，而只能提供有力证据，从制作主体的资格、内容的法律依据以及认定程序的合法性等方面对其予以反驳。最终决定当事人过错程度以及刑事责任、民事责任大小的任务，由人民法院一肩承担。

　　(四)交通事故认定是一项非常复杂、细致的工作，具有很强的政策性、专业性和技术性，而且在认定过程中经常会涉及到如路况安全工程鉴定、车况技术鉴定、痕迹鉴定、车速鉴定等专业方面的鉴定。因此作出责任认定的人员必须具有一定的专业技能，而法官只是精通法律，并非无所不知，寄希望于不具备专业知识的法官来推翻交警部门作出的责任认定是不妥的，也是远远不够的。

　　(五)在提起民事诉讼或进行刑事审判时让当事人举证来推翻交警部门的责任认定，是很难的，也是非常不公平的。由于现场的勘验、检查、对证人的调查等方面的证据均掌握在交警部门的手中，要求当事人自己去搜寻足够的相反的证据来推翻作为国家机关的交警部门作出的事故认定，谈何容易?而且公安机关一旦认为肇事者已经构成刑事犯罪，该责任人都可能被公安机关采取拘留、逮捕等强制措施，其就没有机会去收集证据，作为辩护人的律师也不能带其查勘现场，想推翻交警部门的事故认定，几乎是不可能的。另外，从事故发生到法院开庭审理，中间有相当长的一段时间，很多证据已经无法取得。因此，当事人与交警部门之间的举证权利与义务是不平衡的，也是不公平的。

　　(六)在法院审理阶段，法官虽然意识到事故认定书是一种证据，但认为既然公安机关已作出书面的认定，也经过了检察机关的确认，具有很强的证明效力，因此无需再投入巨大精力去重新调查，除非当事人有足够的充分的证据足以推翻事故认定，否则对当事人的抗辩事实不作过多的考虑，怠于行使审查的权力。

　　综上，依据《道路交通安全法》的立法宗旨，作出仅仅寄希望于公安交通警察的行业自律和依靠法院来纠正错误的事故认定的规定，在司法实践中是难以实现的，对争议的当事人也是明显不公平的。

　　三、针对新道交法在交通事故认定书方面规定的不足，提出对交通事故认定办法进行补充立法的几点建议

　　在交通肇事罪的刑事审判中，交通事故认定书是国家司法机关对交通事故致害人定罪量刑的关键依据，作为国家侦查机关的公安部门自行制作交通事故认定书，而无完善的监督机制和其他有效救济途径，作为国家审判机关的人民法院一般直接以该认定书作为证据予以适用，是极其不合理，对被告人也是极其不公平的。在审理交通事故损害赔偿案的民事纠纷中，交通事故认定书是人民法院确定当事人民事责任的重要证据，虽然法律规定人民法院在审理交通事故赔偿案件中必须根据某一具体道路交通安全事故案件的全部证据对当事人的民事责任做出认定，但在司法实践中，人民法院对于交通事故认定书一般直接作为认定民事责任的证据采用。可见事故责任认定书在司法审判中的法律效力是至高无上无以替代的。然而从前面的分析当中，我们已经发现，交通事故认定书的本质属于公安机关交通管理部门在先作出的不可诉的帝王证据，从我国目前的司法实际情况，如何保证交通事故的认定的客观性和公正性，以平衡各方利益相关人之间举证责任的分配，是当前立法机关不得不面对的现实问题。

　　笔者认为，允许当事人对怀疑有错误的事故认定书申请重新认定，完善事故责任认定的救济渠道，有利于保障当事人的合法权益。但在实际运作中，存在上述种种问题，因此，制定相应的道理交通事故认定办法方面的补充性法律规范或司法解释，很有必要，在司法实践中已是迫在眉睫。针对以上的问题，笔者就当前交通事故的认定提出如下几点建议： [page]

　　(一)公安机关交通管理部门在作出事故认定书前，应当告知当事人有陈述、申辩的权利，给当事人陈述、申辩的机会;对于重大的交通事故的认定，应当告知当事人有要求举行听证的权利。

　　由于当前相关制度的不完善，导致公安机关交通管理部门对于交通事故认定的操作不是很透明，作为当事人只能等待结果，这加剧了当事人对交通事故认定公正性的怀疑，也极易造成腐败。因此，公安机关交通管理部门在做出事故认定书前，应当充分听取当事人对事故发生的陈述，对事故责任分担的申辩，必要时可以组织当事人对事故的过程进行讨论分析，这样可以尽可能地听取当事人的有益建议，也可以给当事人一个说理的地方，从而使最后的事故认定书能以理服人。如果是重大的交通事故(如重伤一人)以上，可以告知当事人有要求举行听证的权利，当事人可以进行申辩和质证，也可以请专家列席听证会，对事故的发生进行分析解剖，对事故责任的分担进行阐释和建议，并对当事人所提的问题进行解答。这样做既可以及时排除社会不安定因素，确保社会稳定，也能够促使行政的开放性和透明性，杜绝暗箱操作而滋生腐败。

　　(二)设立“道路交通事故认定委员会”并重新划分交通事故认定中各部门的分工。

　　对于交通事故的认定，可以按照行政等级设立一个独立于公安机关交通管理部门的新的认定机构——“道路交通事故认定委员会”来执行，该机构在技术认定方面享有完全独立的裁量权，上一级认定委员会有权对下一级认定委员会的认定结论作出重新认定。各级认定委员会由从事交通事故认定的有经验的人员和专家组成，并建立专家信息库，对处理个案的认定小组成员实行当事人共同委托或认定委员会指派单数人员组成认定小组，并明确认定的各项程序，包括作出认定结论的时限、不服认定如何申请重新认定的程序，认定委员会的权利义务等。

　　制定相关法律规范，细化交通事故中各部门的分工，由公安机关交通管理部门负责事故现场的取证，记录下交通事故的基本事实、成因，再由“道路交通事故认定委员会”对事故的责任进行认定。将责任认定的部分从原来的公安机关交通管理部门的职责中剥离出去，既可以解决公安机关交通管理部门不愿当被告的意愿，也让当事人有更多的选择。也正是因为给予当事人选择的权利，就给予了当事人公正的预期，让当事人能充分地感受到司法公正，也可以妥善改变我国现行交通事故认定中监督机制不完善造成的尴尬局面。

　　(三)建立建全错案追究制度，对不能胜任事故现场勘察、记录的交通警察，以及不能胜任交通事故责任认定的专业认定人员，及时予以清退，形成“能进能出”的竞争上岗机制，对虽然没有主观故意但造成事故责任认定明显错误，应以法律规范明确作出给予行政处分，承担民事赔偿责任，后果特别严重的，给予刑事处罚的相关规定。

　　《道路交通安全法》虽然在115条至118条中作出对具有违法行为的交通警察给予承担行政、刑事及民事责任的规定，并在115条中具体列举了依法应予追究的交通警察的违法行为，但其所规定的违法行为都是建立在认定人员具有主观过错的前提下，《道路交通安全法》针对那些品格操行低下，对业务知识怠于钻研的交通警察，却熟视无睹，而具有真才实学，勇于钻研的人员却不能通过公平竞争机制进入交通警察队伍，不但造成人才资源配置不均衡的社会浪费现象，而且容易诱发社会不稳定因素的滋生，损害党和人民政府的形象。而且，交通事故认定人员的道德素养和专业素质得以提高，才能从根本上促进效率优先兼顾公平的正确实施。

　　(四)对于责任认定的依据，由有关部门制定细化的标准，便于交通事故认定机构具体操作，减少人为地主观判断，杜绝凭社会关系、人情亲疏、金钱交易以及肇事车辆是否参加保险等因素决定事故责任大小的现状发生。

　　(五)人民法院在审理有关于交通事故的案件中有权要求事故认定人员出庭接受质询，并引入专家证言制度。

　　最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第59条第1款规定：“鉴定人应当出庭接受当事人质询。”既然交通事故认定书近似于鉴定结论，那么，相关的立法机关完全可以在交通事故补充性法律规范中规定，人民法院在案件审理中，可以依当事人申请或为查明案件事实所需依职权，要求作出事故认定的人员出庭接受各方当事人的质询，以审查交通事故认定部门对事故认定的事实依据及法律依据是否清楚和充分。另外，由于交通事故的认定是一个专业性很强的工作，人民法院的法官难以分析交通事故的成因和结果，因此，人民法院在刑事审判或交通事故赔偿案件审理中，可以聘请交通事故方面的专家出庭作证。专家可以依据交通警察对事故现场收集的证据和有关专门机构做出的检验、鉴定结论进行分析，作出中立的判断。专家参加庭审，能够较好地保证事故认定的准确性，从而在最大程度上化解当事人因责任分担而引起的予盾。

　　交通事故的认定，尤其是责任的认定牵涉到当事人各方的利益，一种善的立法设计，不仅能够保护受害人的合法权益，也必须同时保障致害人的合法权益，两者平衡才能产生公正的结果，在当事人合法权益受到侵害时，必须提供及时有效的途径供当事人维护自己的合法权益。然而，目前法律对于《交通事故认定书》的不可在专门交通事故认定机关重新认定的规定影响了当事人利益取得的预期。通过以上程序，相信可以有效地防止和减少交通事故认定书中的人为因素，杜绝错案发生。