环境应急:时刻箭在弦上
导读：
我国已进入环境事件高发期，各地不断加强环境应急能力建设，加强各部门之间的协调合作，开展各种形式的环境应急演练。图为河南省举办的综合应急救援演练。 CFP 供图
◆记者 徐琦
2010年7月28日上午10时15分，江苏省南京市栖霞区一厂区发生起火爆燃，造成丙烯泄漏；几乎就在同时，吉林省吉林市永吉县有7000只左右的化工原料桶被冲入温德河，进而流入松花江……“我们都顾不上吃饭，就赶着去调度处置了！”环境保护部环境应急与事故调查中心副主任张迅谈起当天的情况，仍然觉得惊心动魄。
加上此前发生的紫金矿业污染和大连油管爆炸，7月共发生了16起环境突发事件，这对于环保部门来说，可谓是个多事之秋。而从今年来看，截至7月底，全国已经发生118起环境突发事件，这一数字远高于去年同期(去年全年发生环境突发事件171起)。一系列社会影响巨大的突发环境事件在短时间内接连发生，不仅给附近居民带来持续的震荡与恐慌，也给我们敲响了警钟:环境应急，容不得半点松懈，必须时刻绷紧防控和应对突发事件这根弦。
■时刻准备着
“进入汛期以来，我们明显感觉到环境突发事故特别多。”张迅说起这些事故倍感沉重。6月，江西省某药厂几千只原料桶被冲入赣江；7月，浙江省千岛湖地区某尾矿库发生垮塌，陕西某尾矿库发生事故，8月的前5天就出了6起事故……“好在我们处置及时，没有造成大的环境影响。但这段时间我们心里真是七上八下的，实在没底。”
这些事故一旦没有处理好，其可能造成后果的严重程度绝不会小于大连漏油事件。
尽管时间紧、任务重，环保工作的应急工作仍然完成得非常出色。只要有环境污染事件发生，都严格做到了五个“第一时间”:第一时间报告、第一时间赶赴现场、第一时间开展监测、第一时间向地方政府提出向社会发布信息的建议、第一时间开展调查。
从某种意义上讲，我们也受益于2005年松花江水污染事件之后国家采取的一系列有效措施。
缺乏法律依据，应急处置缺乏科学性，预警监测不准确，应急信息通报不及时、不充分，应急储备不充足，应急评估失灵……这个给中国环保人带来深刻记忆的标志性事件，暴露出我国环境应急管理法制不完善、体制不顺畅、机制不健全等诸多弊端，也使环境应急真正上升为政府环境管理的重要组成部分。以此为契机，原国家环境保护总局正式组建了环境应急与事故调查中心，全面进行环境应急管理。
松花江水污染事件以来，我国先后组织了石化企业环境安全大检查、尾矿库环境安全大检查、集中式饮用水水源地排查和涉铅、涉砷企业的专项督察行动，对遏制突发事件的高发态势起到了很好的作用。从今年开始，环境保护部将开展为期两年的环境风险源调查，并根据调查结果，建立分级分类动态管理平台，科学评估环境风险、提出防范建议、指导地方的日常监管工作。随着国家突发环境事件应急预案的出台，我国环境应急队伍的能力在一次次环境应急事件中得到了锻炼，多次妥善完成了应急处置任务，为下一步治理提供有力支撑，并维护了社会稳定。
■环境应急需要常态化
“关键时刻上得去”，这句话概括了公众对环境应急队伍的印象。而“养兵千日、用兵千日”则代表了当前环境形势对环境应急工作者的实际要求。
我国环境应急工作刚刚起步，由于基础工作尚不够扎实，面对突发的环境事件，还不具备足够的应对能力，很难做到从容不迫。有人说，环境应急中心越来越像个“消防队”，哪里有问题，就立刻扑向哪里。
据介绍，2008年，环境保护部将环境应急与事故调查中心与环境监察局分设，各自独立运行。之后，江苏、辽宁、山东、山西等地也相继成立了应急管理机构，有的则在环境监察、监测或污染控制部门临时下设一个办公室，承担应急管理职责。但绝大部分省级环保部门没有专设相关机构，一般只有1~3人临时负责应对突发环境事件。即使算上兼职的环境应急工作人员，全国的应急队伍也仅有500人左右。而美国环保署下设的环境应急中心，分别在10个区域设立了专职应急机构，共有3万多名工作人员。
人手紧缺，直接影响了环境应急的质量和效能。据不完全统计，至少有一半以上突发污染事件的第一手信息，是从网络中得到的。环境应急管理是防范和处置突发环境事件的最后一道防线。第一时间得不到信息，也就意味着可能贻误战机，这令环境应急管理人员如履薄冰，常常处于高度紧张状态。由于信息渠道不畅，应急中心每天都要从网上搜集有关环境污染事件的信息，不定期地编制专报。
另一个不容忽视的现实是，环境污染事件发生的原因极其复杂。在常规情况下，突发环境污染事件中仅有15％是企业违法排污造成的，还有一部分是极端气候条件引起的自然灾害或人为因素引起的，而有2/3左右是安全生产事故和交通运输过程中发生的。这意味着，绝大多数环境污染隐患并不在环保部门的视野之内，而其他部门则很难从环保的角度考虑问题，这也直接导致环境预警的失效，甚至引发环境次生灾害，形成环境应急被动挨打、疲于应付的状态。
比如当化工企业发生爆炸，消防队员会把灭火当作自己神圣的天职，但灭火有时并非最佳的选择。灭火用的消防水，尤其是混杂了化学危险物品的消防废水一旦处置不当，就会构成对环境的污染。同时，一些有毒有害物质本来可以在燃烧的过程中分解消失，但是将火扑灭后，它们就会混杂在消防水中流入自然环境。这一点，在西方发达国家早已成为常识，而在我国仍未引起足够重视。
非常态管理与常态管理相结合，是环境应急管理发展的必然要求。突发环境事件的不确定性决定了非常态管理的必要性，但当前严峻的环境形势和复杂的事故原因对环境应急提出了更高的要求，这使我们必须更加强调常态管理的必要性。
■纵向延伸与横向拓展
实事求是地说，近几年来，地方政府对环境应急工作的责任意识已经有所加强，但仍然普遍存在误区，比如把应急管理简单等同于应急响应。
完整意义上的环境应急，包括事前预防、应急准备、应急响应、事后恢复4个环节和风险防控体系、应急预案体系、指挥协调体系、恢复评估体系四大核心要素。
要想突破环保部门疲于应对突发环境事件的局限性，必须树立全过程环境应急管理的理念，而不能仅仅局限于突发环境事件处置。
环境应急，重在预防。严格说来，许多污染事件尤其是重污染事件都不能称之为突发环境事件，不是一朝一夕形成的，而是长期积累和得不到有效处置的结果。事件得到临时控制之后，政府及有关部门要从长远角度考虑如何从根本上消除危害，遏制此类事件继续发生，应将环境应急管理的各个环节融入环境综合管理中。
海恩法则说，每一起严重事故的背后，必然有29次轻微事故和300起未遂先兆以及1000起事故隐患。每起突发污染事件的背后，总有其必然性。如此次南京化工厂爆炸引发火灾前，这一企业所在的南京市栖霞区就曾多次发生化学气体泄漏事件，所幸之前并未酿成大祸。诸如此类化工企业选址的老问题，可以追溯到城市建设初期，当时没有考虑到规划问题，城市一旦向外扩张，原来地处市郊的工厂，现在就夹杂于居民区中；沿江沿海密布化工企业，溢油、爆炸和起火的概率也较大，恶性事故一旦发生，极易引发连环事故。
隐患存在于环境管理各个环节，防范也应设立一层层关口。如在环评审批中，应对项目选址、布局和生产工艺做出科学评估，督建应急设施；在污染控制工作中，不应只局限于要求企业污染物排放的浓度达标、总量达标，还要从环境风险的角度要求企业尽可能减少排放；而到了监察执法时，不能仅仅局限于检查企业是否违法排污，还要利用熟悉企业环境的优势，善于发现安全隐患，督促企业整改……如果环境管理各个环节中，都能从规避环境风险上多下功夫，那么就最大程度地减少了环境应急的压力。
要想突破被动应对环境污染事件的局面，必须树立综合环境应急管理的理念，而不能仅仅靠环保部门单打独斗。
环境应急管理是各级政府必须履行的职责。因此，各地应抓好应急能力评估体系建设，在政府统一指导下，通过适当方式，将环境应急管理融入相关部门，实现各部门的密切配合。
在这方面，基层地方政府和环保部门近几年进行了丰富的创新实践，证明充分利用现有资源、加强部门联动、培养应急专兼职队伍，有利于逐步建立和完善我国的应急管理体系。如山西省朔州市建立环保、消防联动机制，随时执行应急救援任务；北京市环保局联合北京金隅红树林环保技术有限公司组建了北京市危险化学品专业救援队，承担危险化学品事故应急救援工作；河南省焦作市中科北京宇图天下科技有限公司开发了环境应急决策指挥系统，加强环境应急体系建设。
去年年底，为切实做好因生产安全事故引发环境事件的预警与应对工作，环境保护部、国家安全生产监督管理总局建立应急联动工作机制。根据协议，双方将以电话、传真、值班信息、文件交换等方式互相通报突发环境事件的环境监测信息、突发环境事件的处置信息和可能影响环境安全的安全生产事故信息。
据介绍，环境保护部将加强与水利、交通、公安等部门的信息交流和沟通，利用签订合作协议、备忘录等形式，实现部门信息交流制度化和规范化；与消防部门共同开展环境应急救援队伍示范项目建设，建立协调、配合和参与机制。通过在关键行业和领域探索开展部门联动，为完善部门联动机制积累经验。
■从发展战略的高度看待环境安全
从国际经验来看，大投入、大产出的重化工阶段是经济发展过程中绕不过去的“坎”。在这个阶段，重化工业出现快速增长的势头，经济重型化程度加强。上世纪40~70年代，西方发达国家在他们的重化工阶段制造出了世界著名的八大公害，而我国目前国民经济发展也显示出过于依赖工业特别是重化工业拉动，高耗能、高污染、高风险的特征。这决定我国在相当一段时间内，将处于污染事故高发期。
五六年前，当环境安全被提出并呈现在从事公共政策制定的决策者面前时，有不少人不以为然，甚至嗤之以鼻。直至这种轻视造成许多不可预料的后果，才逐渐使这种状况有所改观。
不断发生的重大突发环境事件，给人民群众的生命、健康和财产造成了严重损害。让很多人都有同感的是，过去几个月才发生一起污染事件，现在却开始频繁“冒泡”，全国平均每两至三天就发生一起水污染事故，有时甚至一天内就发生好几起。
公众有这样的感受并不奇怪。由于我国粗放型的经济增长方式尚未根本转变，环境污染和生态恶化产生长期累积效应，环境恶化已经成为制约我国经济发展、影响社会稳定、危害公众健康的一个重要因素。而另一方面，随着人民群众物质文化生活水平的提高，对美好生活环境的向往也与日俱增。在这样的强烈对比下，污染事故在如今这个特殊时期，就显得尤为刺目和敏感。
按现在的资源消耗和污染控制水平，污染负荷还将成倍增长，生态环境也将承受更大压力。这一时期，将是环境安全最危险的时期，也是中国环境与发展矛盾最突出的时期。正因为如此，我们必须从发展战略的高度看待环境安全，将环境安全同粮食安全、国防安全以及能源安全一起纳入国家最高发展战略之中，并以立法形式加以确认；将环境安全纳入各级政府各项发展规划和各项政策制定中，实施环境安全一票否决制，对不符合环境安全的规划和项目予以全面的修订和改进，对已实施的规划和项目按照环境安全的要求予以调整。
减少环境事件的发生、缩短污染事故高发期，在当前的社会经济条件下并非易事。我们能做的，只有不断增强应对各类突发事件的能力，推动应急管理工作从无形到有形，从业务管理到职能完善，逐步向规范管理、体系管理转变，应急管理工作也逐步由非常态管理向常态与非常态结合的方向转化，并最终形成常态化管理模式。唯有如此，才能尽可能减少经济发展过程中的环境成本，真正有效地保障环境安全。
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