美国反倾销法中对产品原产地认定
导读：
随着国际分工的细化，外国厂商尤其是跨国公司，往往移转其生产至他国以改变产品的原产地，或通过改变产品的外观或形态使其产品以不同的种类再输入美国，规避既有的反倾销税令。美国商务部在执行反倾销税令时，一个前提条件就是必须认定特定进口产品是否来自该命令所拘束的国家，以及该产品是否属于该命令所拘束的产品种类范围。这一问题可以通过适用原产地规则解决。对此，美国在反倾销法律制度中通过适用下列规则来认定产品原产地和生产者的国籍，以防止规避反倾销税的行为。
原产地规则
在1988年以前，由于美国反倾销法律制度中尚没有反规避条款，故商务部主要是以适用原产地规则来认定产品原产国的方式来防止规避反倾销税行为的。美国反倾销制度里的原产地规则，也以《京都公约》确立的“实质转型”标准为基本原则，但商务部认定的要件与结果并不受海关的影响和拘束。
在Japanese EPROM案中，日本制造的EPROM被美国征收反倾销税后，生产商转而将日制的零组件晶圆输往新加坡，装配成成品后再销往美国。美国商务部认定该成品之原产国为日本而非新加坡，仍受原反倾销税令的拘束，理由是：虽然美国海关认为在新加坡的装配和测试已构成实质转型，但是商务部却认为装配仅属施工层次(mechanical stage)，可轻易在任何国家完成;晶圆是涉案产品最重要的零组件，其赋予该产品之基本特性，且晶圆的制造是该产品制造过程中技术密集的部分，因此晶圆的制造国日本才是涉案产品的原产国。基于相同的理由，在Japanese 256K DRAM案中，商务部亦认为在第三国使用日本制晶圆所装配而成的DRAM的原产国仍为日本，仍须受原反倾销税令的拘束。但是在3.5 Inch Micro Floppy Disks from Japan案中，商务部认为使用日本制coated media而在加拿大装配成的软盘，由于在加拿大发生实质转型，因此产品的原产国为加拿大，故该产品被排除于原针对日本产品的反倾销税令拘束范围之外。商务部认定本案还考虑了另外一些因素，如第三国投资的金额、第三国当地的附加价值等。
反规避规则
为了有效落实反倾销之执行，尤其是规制各种规避反倾销税的行为，美国在《1988年综合贸易与竞争法》中增加了反规避条款。列出了四种类型的规避行为，其中前两种与产品原产地认定有关。
第一种类型是“在美国装配或完成的商品”，指一项出口产品在美国被征收反倾销税后，出口商将该商品以零组件的形式输入美国，然后在美国境内将零组件装配或完工为成品，再在美国境内销售。第二种类型是“在第三国装配或完成的商品”，是指出口商把遭到反倾销命令约束产品的零组件输入第三国，并在第三国境内装配或完成后，再以成品而非零组件的形态出口到美国。
构成这两种类型的规避行为须符合两个要件：(1)零组件必须从受命令拘束的国家进口;(2)零组件与成品的价值差或者在第三国装配或完成所增加的价值必须“微小”(small)。如果这两个要件都符合，商务部在决定应否将原反倾销税令的效力范围扩展于进口之零组件或从第三国进口的成品时，须进一步考量下列因素：(1)交易的型态;(2)受反倾销税令拘束的外国厂商与在本国或第三国境内进行装配的厂商是否为“相关当事人”(related parties);(3)反倾销税令发布后，自受该命令拘束的国家输入美国的零组件数量或自该第三国所输入美国的成品数量是否增加。商务部在反规避调查作出最终决定前，必须事先通知国际贸易委员会(ITC)，并参酌ITC对此项决定的产业损害意见。
根据反规避条款前两项的规定，商务部必须考虑由受反倾销税令拘束的国家所输出的零组件，与在美国或第三国所装配完工的成品，两者在价值上的差异。如果商务部认定两者价值差异“微小”，商务部才继续考量其他法定要件，如交易的型态、零组件生产者与成品装配者之间的关系、以及零组件或成品在美国进口数量的增加情形等;如果商务部认定两者价值差异并非“微小”，则可以认定该外国零组件的生产者没有规避既有之反倾销税令。
成品与零组件价值差异的大小是认定是否构成规避的首要考虑要件。但是，反规避条款中并没有明确定义什么程度的差异才是“微小”，实践中商务部是依个案的具体事实加以认定，而无确切量化之标准。申请反规避调查的美国国内厂商曾主张在认定价值差异是否“微小”时，商务部应比较成品装配者的生产设备与生产同类产品的其他美国厂商的生产设备，从比较生产设备规模的结果，可以推知在美国境内的装配是否仅为简易的装配(minor assembly)，以及其成品与零组件间价值的差异是否仅属“微小”。起初美国厂商的这项主张并没有被接受，理由是反规避条款并没有明确规定商务部必须考虑生产设备规模的比较。但在1992年以后的案例中，商务部对于价值差异“微小”的认定有了一些改变，并开始认为，生产设备规模的比较，有助于了解在美国境内的成品装配者所利用的生产设备究竟是从事实质的完成工作还是仅为简易的装配工作。在Granular Polytetrafluoroethylene Resin from Italy案中，商务部还明确指出价值差异“微小”的认定必须从数量与质量两方面同时考虑，即除了比较装配完工的成品与未完成的零组件之间价值的差异外，还须将数量因素配合其他质量因素考虑，如制造程序的性质、生产设备的规模、投资的金额大小等。
零组件生产者与成品装配者之间的关系是商务部认定是否构成规避时考虑的另一个法定要件。当外国的零组件生产者与美国或第三国的成品装配者被认定为相关当事人时，他们所装配完工的成品被认定为规避反倾销税令的可能性就大大提升。不过商务部对此问题的态度似乎也在变化，如在Brass Sheet and Strip from Canada案中，商务部认为零组件生产者与成品装配者之间，即使不是相关当事人，也可能发生以装配倾销方式规避既有的反倾销税令的情形。又如在Pipe Fittings from the People's Republic of China案中，中国公司出口到美国的pipe fittings遭受美国反倾销税令后，转而将半成品输往未受反倾销税令拘束的泰国，由泰国公司加工制成成品后再输往美国，虽然这两个公司并非相关当事人，但美国商务部发现在反倾销税令发布后的一年内他们的交易量激增，并据此最终认定构成规避。可见，商务部认为半成品生产者与成品制造者间是否存在实际上的规避行为，较诸两者间的关系显然更为重要。[page]
国内产业原则
根据美国反倾销法的规定，反倾销案件除由商务部主动依其职权展开调查外，只有代表国内产业的利害关系人才可以申请发起反倾销案件调查。这里“国内产业”的定义是“国内生产同类产品的全体生产者或是占国内该产品总产量之主要部分的生产者”，但是对“利害关系人”没有明确定义，而仅规定反倾销案件的申请人须为美国境内同类产品的制造者、生产者或批发商。当商务部收到反倾销案件调查申请后，须验证申请人的适格性(standing)以决定是否展开调查。虽然美国反倾销法并未明文规定外国公司是否有资格申请反倾销调查，但显然该外国公司必须是同类产品的制造者、生产者或批发商，以符合“利害关系人”要件，同时还须是同类产品的生产者，以符合“国内产业”要件。因此，如果该外国公司仅是产品的装配者而非真正的产品制造者，就不具有申请反倾销案件的适格性。
为了认定产品生产者之国籍及申请反倾销案件的外国公司是否具有适格性，ITC发展出“国内产业原则”(domestic industry test)，依据六个要件来判断：(1)公司资金来源及金额大小;(2)美国境内生产活动所使用的专业技术;(3)美国境内生产活动所产生的附加值;(4)劳工雇用的多少;(5)使用产自美国境内零组件的种类及数量;(6)在美国境内与生产同类产品直接相关的其他生产经营活动及成本。
需要注意的是，上述任何一个单一要件均不足以完全决定外国公司的适格性，ITC亦非局限于仅考量这六个要件，它们只是最基本的考量因素。ITC还将考量外国公司在美国境内与生产有关经营活动的总体性质，如果外国公司在美国投入相当大的成本，并且为其所生产的产品创造了重大的附加值，ITC将倾向于认定该外国公司是一个产品的制造者而非装配者，于是该外国公司就足以成为代表国内产业的利害关系人来申请反倾销案件之调查。如在Brother Industries v.U.S.案中，日本Brother公司在美国的子公司向商务部申请反倾销案件调查，商务部依据国内产业原则，认定该公司在美国所从事的经营活动，实际上只是产品的装配工作，不足以使其具有产品制造者的资格，因此不具有申请人的适格性。但是美国国际贸易法院(CIT)在本案中推翻了商务部的决定，认为商务部并没有充分的证据支持其结论，且不应以产品必须在美国境内研发而成为取得申请人适格性的必要条件，因为就反倾销法的立法目的而言，在外国进行产品的研发设计工作并不会使该公司丧失申请人的适格性。
(作者单位：香港城市大学法律学院)
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