土地用途分区管制，即将区域土地资源根据土地用途管制的需要，按社会经济发展的客观要求和管理目标，划分不同的空间区域(不是规定每块地块的用途)，并制 定各区域的土地用途管制规则，通过用途变更许可制度，实现对土地用途的管制。土地用途分区管制是合理利用土地的需要，是国家进行土地管理的需要。实行土地 用途分区管制不仅是实行土地利用管理的行政手段，而且是实施土地利用规划的制度手段。

　　土地用途分区管制起源于德国。德国柏林政府采用分区方法，把城市划为若干区，使工人居住的公寓分散布局其中，便于工人接近工厂。至1916年，美国纽约市颁布了第一个综合分区管制规则，土地用途分区管制制度才得以正式确立。

　　1924年美国公布的土地使用分区管制标准授权法案不仅成为美国40多个州执行土地使用分区管制的基础模式，而且在世界范围内继续推广、应用和完善，形 成当代各国(地区)各具特色的土地使用分区管制制度。国外也称为“土地使用分区管制”(日本、美国、加拿大等国)、“土地规划许可制”(英国)、“建设开 发许可制”(法国、韩国等)等[1-4]。

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　　1 国外(地区)土地用途分区管制的目的及遵循的原则

　　1.1 土地用途分区管制的目的

　　各国(地区)在土地用途分区管制上总的目标是一致的，即通过土地利用规划分区及其实施，引导土地的合理开发和利用，促进区域经济、社会和环境的协调持续 发展。具体包括以下几个方面：(1)土地用途分区管制最基本的合法性在于，它可以通过土地使用分区排除因为私人占有市场造成的土地资源的错误分配或土地利 用外部不经济效果.并可以通过避免不适当的土地利用来保护和改善人们的生活环境，保护已有建筑和自然遗产，保护生态景观，从而提高人们居住和生活的环境水 准，确保健康、安全等目标的实现。(2)有效、有序控制土地开发利用速度，确保公共设施的服务水平。土地用途分区管制不仅规范了土地利用和开发活动的区位 和类型，还可限制土地使用的规模、强度及控制人口密度，从而使整个土地利用及至经济发展得到有效的控制，也能使公共设施的服务水准得到有效保障。(3) 社会公共利益作为土地利用的最高原则。为保证社会公共利益，许多国家通过法律规定对私人土地所有权给予必要的限制，禁正妨碍公共利益的土地用途。做到土地 开发利用规划先行[5-8]。

　　2 德国

　　土地使用分区管制是地方政府的权力，具体实施主要在市镇村进行，所依据 的是市镇村一级的建设管理计划。市镇村一级的建设管理计划又包括土地利用规划(简称F规划)和地区详细规划(简称B规划)两种。F规划以土地用途管制分区 为主要内容，把城市的土地利用分为3种，即用于修建建筑物的土地利用、不修建建筑物的土地利用和其他的土地利用。然后在此基础上再次细分为居住地域、混合 地域、产业地域、特别地域、绿地、农业用地、林业用地等10种使用类型区。B规划则详细规定了土地利用的具体方式、公共设施位置、有关建筑的限制(建筑 率、容积率等)，并依此进行分区管制。

　　3 美国

　　美国是较早实施土地用途分区管制的国家。美国土地用途管制起源于 民法的地权限制，是在地权限制难以尽收合理利用土地之效时而采取的一种法律手段，其基本内涵是土地所有权和土地使用权的行使不能给社会公共利益和他人利益 造成危害。从殖民地时期至今，美国的土地用途管制制度经历了由零散、片面到系统、全面的转变，在优化土地资源配置上发挥的作用日渐明显。

　　美国在人口增加、经济发展过程中大量侵占了优质农地，著名“硅谷”曾经就是农业基地。仅城市化就使美国优质农地以每年平均200万英亩的速度减少，由此 引发了一系列的经济、社会和环境生态问题。为此，各州政府都通过制定法律划定城市增长线，分期分批发展，控制建筑用地发展等措施来控制城市发展规模，保护 优质农地。[page]

　　美国土地利用规划体系分为州土地利用规划和地方土地利用规划，而美国总体规划又称“非永久性宪法”，即根据不断变化的发展 趋势来定期修订。同时建立严格的土地利用规划制定程序。通过土地利用规划，引导城市的发展，缓解城市发展压力，控制土地开发的区位速度、公共设施的服务水 平。

　　1993 年通过的美国纽约市区划决议是迄今最新的版本。由于经过不断修订和补充，形成了系统而完整的一套区划规定，并一直发挥着良好的作用。这套决议是规划、设 计、开发、管理必须遵守的法定条例。它具有以下特点：(1)它将土地用途和开发强度的区划与建设标准及相关规定结合在一起，将使用权编制与实施规划过程中 必须遵守的事项有机地联系在一起，既有利于执行，又方便使用。(2)用地区划覆盖全市，全纽约市按限制性用地号、区划图号、街区号和地块号四个层次组成编 号等系列。并在全覆盖的前提下，按不同地理位置和不同开发状况予以区别对待。(3)在严格的控制之中留有机动灵活的余地，以适应市场变化和一些不可预见的 因素对土地使用和开发强度的冲击，并随发展变化而不断补充和修订。按照发展的需要及势头，及时划出“特殊目的区”进行专门区划。这是为防止出现空白而对开 发失控，同时又配合新情况而采取的应变手段之一。

　　美国土地用途管制制度的形成和发展经历了两个阶段：(1)以控制土地使用密度与容积 为核心的土地使用分区管制。(2)以控制城市规模不断扩大、保护农地为核心的成长管理制度。前者主要是对建筑物及其布局进行管制，例如建筑物及其他构筑物 的高度、层数、规模、建筑线，最小空地率，建筑密度，最小容积率等，这样综合考虑建筑物的通风、光照、景观和公共设施配套建设，将极大有利于分离工业区和 居住区，隔离污染源，保护生态环境。第二阶段，在控制城市规模上，是通过建筑许可的总量管制，实施分期分区发展和设立发展管制区来实现的，这些措施以量的 控制和公共设施的配置来引导土地开发利用的区位和时序，防止了不成熟的土地开发行为;在保护农业用地上，则是通过划定基本的农地，实施税款优惠与减免方 案，制定农业区划以及购买或转让土地发展权来实现，力求将政府的强制行为和土地使用者的自觉行为结合起来使农地得到更有效的保护。

　　如 同世界上绝大多数国家，美国的土地用途管制制度的实施途径也是土地利用规划，只不过土地利用规划体系自有其特点。一般地说，土地管理的规划权是属于州政府 的，直接介入地方土地管理工作，要求地方政府在拟定土地使用计划、公共设施建设及城市发展方案等必须将州政府的土地管制纳入其中，而联邦政府不参与地方政 府的规划与土地管理工作，只是对联邦政府土地的管理负责。美国的土地利用规划由州土地利用规划和地方土地利用规划构成。州土地利用规划是一种政策性的指导 文件，为下级政府提供政策目标。地方土地利用规划比较详细，是一种实施性文件，包括作为土地使用宪法的总体规划，详细直观标明现状和规划方案的官方地图以 及划分用地性质、范围的分区规划。美国的土地利用规划在制定过程中，集思广益，让政府、专家学者和公众共同参与，因此具有很强的可行性和明显的成效。

　　4 英国

　　英国城市土地规划由完善的法规体系和执法系统构成。其立法系统包括制定城市土地利用规划法案和编制具有法律约束力的开发规划;其执法系统则是指以签发规划许可控制地区的土地开发活动。

　　英国规划法明确指出，除少数例外，所有的开发与建设必须通过规划得到政府的批准。这是因为市场本身无法产生一个合理的、有效的土地使用机制，无法做到既 能在短期内解决对空间合理的要求，又能满足未来发展的长期需要。同时，土地是人类赖以生存的有限资源，政府部门必须参与土地的分配，在再分配过程中对近期 和远期的要求进行平衡，对不同利益集团之间进行平衡。[page]

　　英国的法律规定在规划的编制过程中，必须有三个月公众参与的阶段，这项规定可以 从两个方面来理解：首先，城市规划的实施毫无疑问地将影响社会某些人的利益，所以人们有权利了解规划的详细内容。同时还应该给人们以表达意见的机会。通过 这种方式促使规划考虑绝大多数市民的利益;第二，规划的实施不仅需要政府的投资，也需要私人的投资。公众参与能够协助投资者与开发商了解投资环境和有关规 划事宜。

　　民主监督制度作为对土地规划法规体系中的约束行为，反映在土地规划法规的立法系统中是民主参与政策;反映在土地规划法规的执 法系统中，则表现为“规划起诉”和中央政府对地方政府在执法过程中的强化监督管理。在英国，每一种类型的开发规划编制过程中几乎都有法定的公众参与程序。 其形式有公众评议、公众审查、公众讨论、公众审核、公众意见等等。英国有关城市规划方面的起诉分为规划起诉和强制执行起诉。完整的民主监督制度保证了城市 利用与开发中按照城市规划要求而有序展开。作为开发商在投资开发前，他要对土地使用规划方案有所了解。需要知道周围地区的土地使用性质他需要知道在其中投 资地区附近所进行的经济和社会活动是否有利于开发、经营和获取利润。

　　5 西班牙

　　随着社会经济的发展，西班牙土地 开发利用主要表现在，一方面是城市扩张和城市规划，另一方面是新城的建设和旧城的更新改造。在经济快速发展形势下，城市不断向外围扩张与蔓延，与此同时也 带来了一系列问题，诸如环境破坏、社会矛盾、经济结构不合理、能源和建筑材料高消耗、基础设施维护和公共服务的高成本等。西班牙城市规划历史长期以来侧重 于新城的开发建设，而忽视对城市的更新改造和集约利用。

　　为此政府在新出台的《土地法》中，提出土地政策的制定要以公共利益和可持续发 展为准则，促进自然资源的合理利用，保护乡村土地，促进城市土地集约利用。将保障公民居住权放在重要位置。《土地法》第二条城市和空间可持续开发的基本原 则中，规定“城市规划和空间规划中的住宅用地供给，必须努力实现宪法中规定的公民享有‘体面和充足的居住权’的要求”。公民居住权被放在了公民土地权利首 要位置。将土地利用规划与公民居住权的实现联系起来，因此社会保障性住房用地在西班牙有着非常重要的地位。

　　还重点突出了环境保护。规 定任何城市开发建设活动之前必须事先经过环境影响评价。对于新的开发建设项目，环境影响评价报告中必须包含水资源、海岸和道路的环境影响评估报告书，这些 报告在决策时将给予重点考虑，而不是仅服务于存档的目的。同时，环境影响评价报告还必须包括城市规划区内的自然风险图，另外还必须提交关于基础设施建设和 维护对公共管理影响的经济可持续性的评价报告等。增加了规划体系的透明度，采取了多项措施遏制腐败问题。发挥公众监督作用，防止以权谋私等腐败问题发生。

　　6 加拿大

　　土地利用规划是实行土地用途管制的基础，加拿大主要是通过政府制定规划和政策来指导土地的利用，其土地利用规划权主要集中在省以下的地方政府，大致可分 为国家级、省级、地区级和市级规划[9]。国家级“ 土地利用指南”主要是制定土地开发利用原则，并以此进行指导和监督，以保证土地资源的合理配置。省级规划，是一种相对细化的政策性和纲领性文件，确定合理 的土地利用模式;引导有害公共健康和安全的开发项目远离居住区，从而减少潜在的公共威胁，保护自然资源以确保其经济效益和环境效益。在土地利用大纲的指导 下，市级政府就可以编制土地利用分区管理法即市级规划。《土地分区管理法》是法律条文，非常详细和具体地对土地用途、土地承载密度等有关土地的利用活动进 行了规定，而且强制性大，弹性小，能有效控制土地用途方向的转移。[page]

　　加拿大联邦政府在实施土地用途管制时，运用了多样化的手段。例如，通过《土地分区管理法》实施用途管制，也就是据此法按土地的功能和密度进行用途分区，从而保证公共设施建设，居民居住环境改善，交通便利，地价稳定，用地合理;

　　7 日本

　　日本与欧美国家在分区管制制度上的最大区别在于，日本是先有分区，后有土地利用基本规划。日本将全国土地划分为城市、农业地区、森林、自然公园地区和自 然保护区等5种土地利用类型区进行管理，并颁布了《城市规划法》、《农业振兴地域法》、《农地法》等相应法规，来限制、调整与指导各类土地的利用 [10,11]。日本的土地利用基本规划将各类土地利用分区图进行叠加，在资源保护和环境保护优先情况下，确定其用途。由于日本的土地使用管制是在防止城 市无序扩张的背景下形成的，因此日本土地使用分区管制的重点在城市规划区内。城市使用规划分为地域划分、分区制度和街区规划三个基本层面。每个层面的土地 使用规划都包括发展政策和土地使用管制规定二个部分。

　　一是地域划分。城市规划区的发展政策包括制定未来10～20年的发展目标以及实 施策略，包括人口和产业的分布、土地使用配置、城市开发、交通体系、公共设施、环境保护和城市防灾等方面。城市规划区包括城市建成区以及周边的农业和森林 区域。因此，城市规划区的范围往往是城市建成区的4-5倍。根据1968年的城市规划法，城市规划区划分为城市化促进地域和城市化控制地域。地域划分与城 市规划区的交通网络规划、公共设施规划和土地调整计划相结合，目的是防止城市无序蔓延、控制城市形态和土地配置、提高公共设施的投资效益、确保城市的协调 发展。城市化促进地域包括现状的建成区未来10年内将要优先发展的地区，基础设施和公共设施的政府投资将会集中在这类地区，区内农田可以转变为城市用地， 开发活动受到土地使用区划的管制。在城市化控制地域，一般不允许与农业无关的开发活动，基础设施和公共设施的政府投资也不会集中在这类地域。

　　二是区划制度。早在1919年，日本的城市规划法和城市建筑法就引入了土地使用区划制度。城市规划法规定土地用途、地块面积、基地覆盖率和容积率，建筑 标准法则涉及到建筑物的具体规定(如斜面限制和阴影限制)。目前，城市化促进地域划分为12类土地使用分区，包括7类居住地区、2类商业地区和3类工业地 区。在不同的土地使用分区，依据城市规划法和建筑标准法，对于建筑物的用途、容量、高度和形态等方面进行相应的管制。土地使用分区是为了避免用地混杂所造 成的相互干扰、维护地区形态特征和确保城市环境质量。尽管如此，土地使用分区制度作为对于私人产权的有限控制，只是确保城市环境质量的最低限度，但不能达 到城市发展的理想状态。

　　三是街区规划。在70年代后期，人们越来越关注城市环境质量，公众参与的意识也日益增强。如前所述，土地使用 区划只是确保城市环境质量的最低限度，并不能达到城市发展的理想状态。1980年，对城市规划法和建筑法进行了相应的修改，开始制定街区规划。近年来，街 区规划的应用越来越广泛，已经不仅是对于土地使用区划的细化，往往还可以修改和取代土地使用区划的有些规定。土地使用分区是定期修编的，而街区规划可以根 据需要而随时编制。

　　在土地分区中，城市公共设施包括交通设施、公共开放空间、教育、文化、医疗和社会福利设施。这些设施的建设和管理 都纳入了城市规划的统筹考虑。国家公路和高速公路等全国性基础设施则在更高层面上进行规划布局，以各个专(如道路法)为依据，而不是纳入城市规划范畴。在 公共设施所在地块，原则上不允许其它开发活动。因为日本的土地产权较为零散，地块规模较小，政府运用各种措施确保城市开发的整体性和避免城市无序扩展。采 取了各种土地使用管制措施，以促进土地有效利用，同时确保城市环境质量，包括降低基地覆盖率和设置建筑后退要求，以较高的容积率来鼓励开敞空间和人行步 道。[page]

　　在土地有效利用地区中实施城市开发项目，可以对于私有产权进行三种方式的公共干预：一是土地调整，是在地块面积基本不变的条件 下，根据街区规划进行地块界线的重新划分，广泛应用于各类地区的大规模开发项目;二是产权置换，是将土地产权置换成为建筑产权，因为再开发增加了建筑容 量，使有些土地业主有可能置换到新增加的楼层，而空置出来的土地可以用于公共设施和开放空间，适用于城市中心地区的再开发;三是强制征地，适用于城市外围 的大规模开发(如60年代和70年建设的居住区和工业区)以及公共设施的配套建设。