关于农村征地改革的研讨报告
导读：
土地征用，是国家为了社会公共利益的需要，依照法定程序将农民集体所有的土地转变为国有土地，并依法给予被征用土地的单位和个人补偿的行为。我国4宪法》和(土地管理法)，都把土地征用列为土地的基本制度之一：土地征用制度的实施，关系到及时为经济建设和社会发展提供建设用地，关系到广大农民的切身利益，关系列改革、发展、稳定的大局。 在市场经济条件下，农村土地资源配置必然走向市场化、如何按照市场经济发展的要求，对现行征地制度进行研究和探索，是当前土地资源管理和资产管理的一项重要内容。
集体土地所有权的特征从产权角度看，土地征用的实质是两种不同土地所有权之间的转换，是我国现阶段土地所有权流动的唯一途径。建国后，我国土地的社会主义公有制性质逐步确定，形成了全民所有(即国家所有)和劳动群众集体所有(即农民集体所有)两种基本的土地所有制形式。农村集体土地产权有三个显著特征是一种受限制的所有权, 从法律意义上讲，农民集体作为集体所有权的主体，对其拥有的土地享有占有、使用、收益和处分的权利，这种权利应该受法律的保护。然而，农民集体所有的这种产权是一种受限制的土地所有者产权，其在行使土地权利时，不可违背《宪法》和(土地管理法>的有关规定。
例如，农民集体土地所有权不能自由转让，只能在一定的条件下和一定的期限内，以一定的形态有偿出租和让渡土地使用权;耕地用途不得随意改变，农民因特殊情况确需征占自己耕种的农地时，也须经国家有关部门批准;即使是耕地的所有者，也不得荒芜耕地，造成耕地毁坏的必须负责复垦;作为土地所有者的集体经济组织，占用耕地建房或者从事非农业建设，也必须依法缴纳有关税费。 农村集体土地所有权之所以受到限制.是由我国人多地少的基本国倩所决定的。农村土地待别是耕地是极为珍贵的不可再生的稀缺资源，因此必须以必要的限制来强化对农民集体土地的管理，减轻其产权运作中的种种风险。国家作为宏观调控者，必须对农村土地实行统一管理，包括制定农村土地的政策法规，制定利用规划，开发耕地后备资源等。
当然，国家在公共利益需要进行征用时，农民必须服从。是一种只能单方向沈料的权利。我国4宪法>和其他相关法律规定，土地所有权不得买卖：法律还规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律对集体所有的土地实行征用，集体所有的土地被国家征用后、土地所有权的性质发生变化，即由集体所有变为国家所有。 依照法律规定，国家对农民集体所有的土地实行征用，必须向农民支付各种费用。其运作过程实质是对土地所有者产权的征购，是具有某种强制性的购买行为，这类似于国家以指令性价格收购某种物资在土地所有权征购流动中。土地所有权只能单方向流转，即由土地的集体所有转变为国家所有，买卖双方主体不能换位。另一方面，国家只征购土地所有者产权而不出售土地所有者产权，农村集体经济组织只能并且必须根据国家的要求，把指定的土地所有权让渡给国家，而不能向其他组织或个人让渡土地的所有权，产权主体是具有众多性、分散性和相互独立性的集体经济法人。
集体土地历有者产权主体必须是法人, 而不是作为自然人的农民;换言之.集体土地所有者产权只能由农村集体经济组织来行使，而不能由内部各个成员去分别行使, 鉴于农村集体经济组织众多、分散，且有各自独立的经济利益，是互有区别的独立经济实体，土地所有者产权必须明晰，不得混淆，否则，就可能出现相互间的土地平调现象，从而损害各个独立的集体经济组织及其成员的权益。土地征用的特征按照法律规定，土地征用行为主要有两种形式：一是城市建设在土地利用总体规划确定的城市建设用地区内统一规划、统一开发或建设，需征用土地的，可以由县、市人民政府实行统一征用‘二是在土地利用总体规划确定的城市建设用地区外，能源、变通、水利、矿山、军事设施等项目确需单独选址的，国家可以单独为其办理土地征用。但无论以何种形式征地，作为一种基本制度，其行为都具有以下几个特征：在法律关系上，主体双方具有特定性。土地征用是一种国家行为，是法律赋予政府的特有权力，除了国家可以依法对农民集体所有土地实行征用外，任何单位和个人都无权征用土地。与之相对应，被征用方只能是所征土地的所有者，即农民集体：用地单位只有通过国家的征地行为才能与被征地者发生关系。
在行为能力上，具有强制性。 我国<宪法》第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”各项公共或公益事业的发展所需要的土地、一方面来源于对国有土地的分配调整，另一方面为了保证全社会的长远利益，还必须建立一种使集体土地转为国有土地的特殊取得制度，并使其合法化。国家对土地征用权的行使是有强制性的，被征地单位不得以其拥有所有权而对抗和服挠国家实施征地权。
在经济利益上，具有有偿性。
土地既是农民的生产资料，又是生活资料，是农民赖以生存的基础, 农民集体土地被征用，国家必须保护集体土地所有权人的合法权益，这种权益的保护主要体现在依法对鼓征地单位进行补偿，对造成的剩余劳动力进行安置。对被征地单位的补偿包括土地补偿费、安置补助费、青苗补助费和地上附着物补偿费，并以被征地单位的农民生活水平不降低为标准。征地适用范围过宽补偿标准不尽台理。
《土地管理法》对征用集体土地的范围作了明确界定。然而在实践中，除了乡镇公共设施、公益事业建设和农民建房外，几乎所有需要使用集体土地的建设项目，都采取征用方式合法取得土地。而公益性项目和非公益性项目在征地实施中，又都按照同一规定的“补偿价”对农民进行补偿，明显存在着征地适用范围过宽、补偿不尽合理的问题。
在征地的类型上，客观存在公益性和非公益性两大类，如果对所有项目一律采取征用取得土地，显然与土地管理法律不符，久而久之就会模糊人们法律意义上的征地概念，该化了对农民科学合理补偿的意识。
公益性项目一般由政府出资征地或者由政府出面直接征地.并以改善基础设施条件、改善社会福利为主要目的。而非公益性项目尤其是商业、旅游、房地产开发等项目征地，主要以营利为目的。两者在征地实施中，对农民的支付费用实行的却是同一标准。显失公平。由此也导致不少农民因心理失衡而上访。 可实施两种方案克服上述弊端。[page]
方案一：由市、县政府实施真正意义的征地，根据经济建设和社会发展的要求以及土地供应能力、百计划地分批按土地市场价格向农民购买集体土地，列入土地储备，然后再按建设项目性质，区分公益性或非公益性两大类，依法划拨或者有偿出让(出租)给建设单位，将土地的“征“和“供“作为两个独立的过程，使建设单位与农民集体真正“脱钩” 。
方案二：划分“征用”与“征购”两大类，公益性项目实施征用.非公益性项目实施征购。征用土地的实行“补偿价”，仍采用土地补偿费?农业人口安置费?青苗补偿费?地上附着物补偿费的补偿计算办法，并以保证被征地农民生活水平不降低为原则;而非公益性项目则实行。征购价“，按照市场价对农民集体土地进行征购。
新《土地管理法》实施后，南京市将建设项目区分为市政和非市政两大类，对农民的补偿费用实行不同的标准，在市政建设征地补偿费用达到法定标准的基础上.非市政建设补偿费用高出40%左右：近两年来的实践，这种“划分征地类型、实行差别补偿”做法得到了社会的认同，基本为农民所接受：征地补偿费的计算依据依据(土地管理法》，确定对农民征地补偿费用的原则大体有这样几条：一是由国家统一确定征地费用标准;二是以农民生活水平不降低为标准，达不到这一标准的可以适当提高补偿费用标准，土地补偿费?安置补助费的最高标准可以达到征用土地前3年产值的30倍、这相当于土地承包经营期30年的产值;三是按土地的原用途进行补偿.即按土地被征用前的用途，如耕地、水田等确定各种补偿费的标准.
荒山、荒地等没有经济收益的则不予补偿;四是补偿标准的确定是以被征地前3年平均年产值为依据.用土地平均产值乘以倍数的方法来计算征地补偿费的标推, 按照规定，征用耕地的，土地补偿费为该耕地被征用前3年平均年产值的6倍至10倍;每一农业人口安置补助费为该耕地被征用前3年平均年产值的4倍至6倍，如按此标准尚不能妥善安置的，可以提高标淮、但最高不得超过15倍。
由此看来，征地对农民的补偿费用，是将被征土地年产值作为计算依据的，土地补偿费用的多少主要取决于土地的种植结构和农业产值。但就地区而言，耕地在农业生产能力和产值上并无多大区别，如南京市的高淳、深水等远郊地区耕地的产值不一定比江宁、雨花等城郊结合部低。事实上.多年来对土地补偿费的确定往往与被征用土地所处的区位、区域经济发展状况及区域基础设施条件竿紧密挂钩，与土地年产值的关联性并不明显。南京市《建设征用土地补偿和安置办法>中、将全市按地理位置分三个层次确定：主城范围以内为第一层次，主城范围以外、市区范围以内为第二层次，五县范围为第三层次。每一层次均确定了不同的土地补偿费、农业人口安置保养费标准，直接把土地的区位条件与补偿费挂钩，有效地解决了过去征地中遇到的许多老大难问题。征地补偿费标准是征地制度中的核心内容：从理论上讲。征地补偿费应该是被征用土地的集体历有权向全民所有权转移的价格.而这种价格的确定不像土地年产值那样直观，需要通过建立特定的地价体系来评估、确定。改革配套政策和相关工作由于征地涉及集体土地产权转移和土地收益分配、所以征地工作是一项群众性、政策性都很强的工作.涉及的问题也很复杂。改革现行的征地制度除了许多理论问题需要深化外，在实际工作中也有大量需要解决的问题。
尽快制定非农业建设用地流转的法律、法规s现行法律法规对集体非农业建设用地的流转未作明确规定、而客观上流转已成普遍现象，并有不断加剧的趋势。如果对非公益性项目征地实施“关门”，其对集体土地的取得唯有通过土地市场购买，因此必须允许集体非农业建设用地流转并加以规范，才能保证征地改革顺利实施。
加快集体土地产权制度建设。相对城镇国有土地的产权制度，集体土地产权制度的建设是目前普遍存在的薄弱环节。集体土地产权主体是否明确.权利如何设置，是科学合理地确定征地补偿费用标淮的关键。目前在不少地区、集体土地所有权含糊，乡(镇)、村民委员会、村民小组三级主体不明，在征地实施中，乡(镇)往往香代集体其他经济组织，“越位”行使所有人的权利、在补偿实施中暗箱操作‘这也是引发一些地区农民上访的一个原因。
加快农用土地定级估价的步伐, 农用土地定级估价结果是征地补偿办法改革后、对农民实施补偿的科学依据，而这项工作目前在不少地区滞后, 如果这项工作不到位、依据土地历有权转移价格对农民进行补偿就是一句空话。
建立土地纠纷仲裁机构。随着市场经济的发展和农民法律意识的增强，由征地引发的矛盾特别是对补偿费用的争议会越来越多。按照目前法律规定，发生土地补偿费用争议的，应由县级以上政府协调、协调不成的则由批准征用土地的人民政府裁决。事实上、目前有征地批准权的只有省和国务院两级政府，且不说省和国务院目前没有设立征地仲裁机构，即便设立.也不可能解决各地存在的诸多争议.再则，也极易造成农民越级上访。因此.如何解决仲裁问题.在哪里仲裁.如何仲裁，成为迫切需要解决的问题。
总之、按照市场经济的要求实施征地制度改革势在必行，但由于这是一项复杂而系统的工程、需要在理论上做充分的淮备，在实践上作更多的探索。
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