[摘要]造成失地农民土地权益受损的原因主要是集体土地产权模糊、国家法律政策之间的冲突、农民自治组织性差、经济人政府利益驱动等。为保护失地农民土地权益可采取以下措施：明晰农民土地产权，强化法律保护;创设土地发展权，改革土地征用制度;提高农民自治组织化程度，增加与政府对话的筹码;严格土地征用程序，增加征地成本，约束政府征地行为。

　　(中经评论·北京)一、集体土地产权与失地农民的土地权益受损

　　(一)集体土地产权

　　土地的产权结构直接影响着土地资源配置效率。在一个经济体中，产权的主要结构可以理解为一组经济和社会关系，这种关系为每一个人界定了与资源使用有关的位置。有学者认为，私产为所有权提供了激励效应，并提供了必备的控制效应。

　　我国现行法律法规关于土地产权的条款不少，但土地之根本法《土地法》至今没有颁布。目前主要土地法律是宪法规定和土地管理法。土地产权是土地制度的核心，包括土地所有权、使用权、收益权、处置权和抵押权等多项权利。在我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有，并由村集体经济组织或者村民委员会经营管理;由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。若集体所有土地用于非农业建设，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。集体成员享有承包土地经营权，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为30年;签定承包合同，约定双方的权利和义务，农民的土地承包经营权受法律保护。

　　上述表明，我国集体土地产权制度，从表面上看，是清晰的，但现实并非如此。实际上，由于社区内集体成员总量的动态性和成员土地权利自动赋予，使得这种集体土地所有制度操作起来十分困难。大多数学者、专家认为，农村集体土地所有制是存在的，不过是“所有权残缺”的典型。而国家的干预和管制是造成所有权残缺的根源，即对废除部分的私有权束的控制已经安排给了国家。就集体土地产权的残缺看，首先是土地的最终控制权不在农民集体的手中，集体土地用途受到国家管制制度制约;其二，农民个人承包经营权，也遭遇国家干涉，使农民无法形成较稳定的经济预期收益;其三，农民集体土地所有权是不能交易的，与国有土地相比，其产权是残缺的。集体土地产权的残缺使农民集体和农民个人遇到政府强力征地时其土地权益常常遭受不法侵害。

　　(二)失地农民的土地权益受损

　　2005年国土资源公报显示，全国耕地面积现为18.31亿亩，全年耕地净减少542.4万亩。而“十一五”规划纲要要求2010年末我国耕地面积不低于18亿亩。按照2006-2010年全国年均净减少耕地面积620万亩和全国农业人口人均耕地1.89亩计算，“十一五”规划期间将新增失地农民1640万人。另据《21世纪我国耕地资源前景分析及保护对策》分析，2011～2030年，在严格控制的前提下，我国年均建设占用耕地不低于180万亩，20年间将达到3600万亩以上。新增失地农民将超过3545万人。

　　现行土地征用制度给予被征地者一定征地费用补偿，而没有制度保障失地农民的基本生活、就业和社会保障。失地农民土地权益受损表现在多个方面，如征地补偿款的拖欠、降低、甚至不予发放。据统计，1999～2003年，全国征收农民集体所有土地共拖欠征地补偿费175.46亿元。2005年国家审计署披露：“在审计的21个建设项目中，当地政府及征地拆迁部门截留挪用、拖欠和扣减应支付给农民的征地补偿费16.39亿元，约占应支付金额的1/3，截留款大部分被用于弥补行政经费、发放奖金或搞其他项目建设。如武汉绕城高速公路东北段征地1.03万亩，补偿标准为每亩1.89万元，但最后落实的补偿标准仅为每亩4800元，共少补偿给农民1.45亿元，降幅达75%。”土地利益冲突导致很多冲突和矛盾，据国土资源部和信访部门的数据，群众反映征地纠纷、违法占地等问题占信访接待部门受理总量70%左右，且这种上访有明显的群体性、组织性、对抗性和持久性。失地农民土地权益受损严重。

　　二、失地农民土地权益受损的原因

　　(一)集体土地产权模糊

　　现行农地制度缺陷为学界所认识。一是集体土地所有权边界不清，即农村土地哪些归国家，哪些归集体，界定不清;二是土地所有权主体与成员之间的权益关系不清。集体与成员之间是什么关系，法律上没有界定;三是集体土地所有权残缺，它不具有与国有土地同等权能结构，事实上国家通过法律保持了对集体土地所有权的最终控制权。

　　(二)《宪法》等法律关于土地的法律规定自相矛盾

　　涉及土地法律条文，相互间存在诸多白相矛盾的地方。

　　《宪法》第十条规定：“城市土地属于国家所有”;而第十条第二款则规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿”。这就引发了一个矛盾：农村集体土地转换为城市土地，按照《宪法》第十条规定，其所有权应该征为国有;而根据第十条第二款的规定，征地权的行使只有在符合公共利益的前提下才是合法的。如果这种从农地向市地的转换并不具有公共利益性质。如征地目的是开发房地产等纯属盈利性质的用途，这种征用权的行使属于滥用。这就陷入了“不符合公共利益的农地向市地的转换，若不征为国有不符合《宪法》第十条规定，征为国有又不符合第十条第二款的规定”的困境。

　　2004年修订的《土地管理法》第二条第四款规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。可见，符合公共利益是土地征用权行使的依据。《土地管理法》第四十三条同时规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”这就意味着即便这种用途转换不符合公共利益也必须先征为国有。

　　1995年1月1日开始施行的《城市房地产管理法》第八条规定：“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后。该幅国有土地的使用权方可有偿出让。”第二十二条则规定：“土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。”将农村集体土地的用途排除在房地产开发用地以外，而农村土地要转换成房地产开发用地，无论是否符合公共利益，均须征为国有。这两项条款与《宪法》第十条规定矛盾。[page]

　　(三)农民自治组织化程度差，在同政府、开发商谈判中处于弱势地位

　　现代社会是由各种形式的组织构成。各利益团体通过自己的组织积极参与社会事务的管理。在社会转型时期，我国农村农民组织化程度却相当低。这使农民在征地中与政府、开发商谈判成为不可能。尽管强权政府与弱势群众的谈判还没有正式开始，但作为一种尝试，未尝不可。从长远看来，政府对建设用地的一级供给垄断，侵害了农村集体的土地权益。国家法律规定的征地补偿标准，没有反映集体土地所有权的价格。征地前后的土地价格按照不同的用途进行测算，测算结果差距很大，最终政府获利，农村集体土地所有者和农民土地权益受损。

　　农民自治组织程度在很大程度决定了失地农民参与土地增值收益和土地利益分配的比例。自治组织程度差，收益分配份额就小;自治组织程度高，谈判实力越强，可能获得征地后土地增值收益和征地前土地所有权收益的份额就越大。农民组织化程度低，组织力量小，和政府的土地征用垄断行政权力形成土地征用的非均衡。

　　(四)经济人政府为自身利益最大化侵害失地农民土地权益

　　政府是国家象征，拥有强大行政权力。剥削论认为，国家是某个集团或阶级的代理者，它的作用是代表集团或阶级的利益向其他集团或阶级的成员榨取收入。一般地，掠夺性国家界定的一套产权，倾向于使权力集团的收益最大化而无视它对社会福利的影响。新制度经济学关于国家模型的理论，把政府(统治者)作为一个具有福利或效用最大化的行为的“经济人”看待。也有人不支持经济人政府的提法，而代之以公共人政府、公利人政府。笔者认为，政府的行为模式，遵循“经济人”追求自身利益最大化模式。在我国，各级地方政府承担着发展地方经济、提供就业、增进居民社会福利、完善城市基础设施等任务。为了完成这些任务，原始资本积累成了地方政府的头等大事。而土地是最大的资源资产，政府通过垄断土地征用和出让市场，谋求巨额经济利益，积累原始资本和获得个人利益。

　　一般地，政府获得增量建设用地的办法是征用农村集体土地。征用集体所有土地，即强制性购买，政府却从来不承认这是市场交易行为，而是农民集体对国家的应尽义务。地方普遍“按照政府的意愿或地方长官的效用函数来决策。如发展本地经济、扩大财政收入、提高城市等级、打造政绩工程等，导致征地范围扩大，失地农民数量成百万计增加。这种政府行为模式表现在城市发展方面，是城市土地的粗放利用，如大规模的土地圈占、地产的开发和低水平的重复建设。伽表现在土地违法方面，是地方政府的违法占地案件增多，严重犯罪案件不少。以开发区非法占地为例，2004年8月，全国清理出各类开发区(园区)6866个，规划面积3.86万平方公里，超过全国现有城镇建设用地总面积。相关研究证实，很多地方政府财政收入已经形成了对土地与相关产业的依赖。预算内是靠城市扩张所带来的产业集聚税务收益，预算外则靠土地出让金和土地租赁收入。如项兆伦指出1998年全国土地出让金总收入是507.6亿元，其中纯收入249亿元，纯收入占出让金的49%，但征地的补偿费只占到25%。土地增值收益为51%～93%。2002年，全国土地使用权招标拍卖收入平均每亩为35.67万元，而对征地农民的补偿通常每亩只有1.5～3.5万元。通过低补偿征地，征用后再高价出让，获得权力租金。这种权力租金是政府偏好滥用征用大权的重要原因。

　　因失地农民没有权利参与土地增值收益的分配，其土地权益受损的程度加重。从征地补偿费用分配看，失地农民5%～10%，农村集体25%～30%，乡镇以上各级政府和部门60%～70%。这与笔者2007年所调查武汉市征地补偿费分配情况基本一致。可见，经济人政府为自身利益最大化驱动是失地农民土地权益受侵害的重要原因。

　　三、失地农民土地权益保护对策措施

　　(一)明晰农民土地产权，强化法律保护

　　土地产权是土地制度的核心问题。土地归谁所有也就决定了这个社会土地制度的基本性质。副它是一种财产权利，并且是一种排他性的权利;也是一种权利柬，可以分解为多种权利，也可以组合在一起。在土地市场交易中，应该充分发挥土地产权所具有的界区功能、激励功能、约束功能与资源配置功能。

　　土地作为农民最重要的产权，若产权主体不清晰，产权内容不明确，产权人的权益必然很难得到保护。因此，明确农民集体土地所有权和农民土地使用权是重要的，包括明确界定集体土地所有权、农民承包经营权。征地补偿时，不仅要补偿土地所有权损失，还要补偿土地使用权所有者的损失。土地产权清晰界定，依赖于在完善土地法律体系中.能强化对集体土地所有权和农民土地使用权的保护力度。

　　(二)创设土地发展权，改革土地征用制度

　　首先，创设土地发展权，并依法界定土地发展权归土地所有者所有。土地发展权移转与土地征用密切相关。土地发展权，是土地所有权人将自己拥有的土地变更用途或在土地上兴建建筑改良物(包括建筑物与工事)而获利的权利。王万茂等(2006)认为，土地发展权是指土地变更用途使用和对土地原有集约度的改变之权。笔者认为，土地发展权应归属于土地所有者，其他用地单位若要获得土地发展权，必须对土地发展权进行补偿。实际上，在我国现行土地制度下，把土地发展权归为农民所有，有利于农地保护。

　　其二，大力推进土地征用制度改革。(1)明确社会公共利益和规范政府的征地行为。在公共利益范围界定方面，可以借鉴其他发达国家的经验。如在美国，征地必须服从公共利益。因公共利益需要土地时，可以征用私有土地，只要政府的征地项目经过充分论证，表明是出于公共利益，土地所有者就必须售出;(2)提高征地补偿标准，完善补偿机制。现行土地征用制度的补偿理论倾向于恩惠说，采用不完全补偿的征地补偿原则。土地征用补偿费必须按照征地后的土地用途进行，但不考虑土地资本增值。既要考虑到农民的土地社会保障价值，也要考虑土地提供就业的价值，避免经济人政府追求自身利益的最大化，减轻损害失地集体和失地农民的土地权益;(3)征地虽为政府特权，但应充分尊重被征地单位对征地补偿方案的意见，做好征地公告、补偿标准公告、补偿登记制度等，支持公众参与社会公共事务管理，确保公众知情权、参与权和监督权。

　　(三)提高农民自治组织化程度，增加与政府对话的筹码[page]

　　农民自治组织，是一种非政府组织，农民个人自愿参加，享有权利和承担义务的组织形式。提高农民组织化程度，实现土地征用中农民与政府的直接对话。土地征用规则实际上是利益集团博弈的结果，权利的界定总是向具有力量优势的一方倾斜。在一个具有集权传统的、党和政府具有强大的力量、中央集权和行政力量渗透到社会每一个角落的经济社会中，多数人和团体对政府和其所拥有政治权力惯性式的敬畏。如在国家征用农民集体土地过程中，农民集体处于很不利的地位。农民集体要增加与政府对话的能力，就须在法律框架下自行组建具有实力的组织来保护农民的土地权益。组织因团结了分散的农民个人的力量而具有显著的规模和力量优势，能够有实力与政府、开发商等利益冲突者进行对话。依法抓住自身在土地征用等活动中的话语权，保护农民集体的切身利益，特别是保护失地农民在征地过程中的土地权益不受侵害或减轻政府造成侵害。

　　(四)严格土地征用程序，增加征地成本，约束政府征地行为

　　严格土地征用程序，增加征地成本有利于贯彻中央政府的耕地保护政策，也能较好地约束地方政府的征地冲动，从而走出“土地财政”，城市盲目扩张的模式。笔者认为。严格征地程序就必须强化公众参与征地活动的全程监督，设立相应的非官方征地听证委员会，发挥社会公众对政府行为的监督和制约能力，实现民主决策和公众真正参与社会公共事务管理的政治愿景。减少占用农民集体的土地，可以减轻就业压力。因为土地能够为农民提供基本的生活保障和就业机会，并产生直接收益功效和资产增值功效等等。

　　增加征地成本，即增加对失地农民的就业保障、医疗保障、养老保障等成本。农民失去土地之后，就必须纳入国家的社会保障范围内，享有与城市居民同等待遇。因为，要为数百万计的失地农民提供与当前城市居民同等的社会保障，成本是高昂的。地方政府难以支付得起这么巨大的征地成本，也就有力约束了地方政府偏好大量征用集体土地以获取权力租金的行为。