建设全国最安全城市，是南京市近年来奋斗的重要目标之一。玄武区作为江苏省省会城市——南京市的中心城区，区内不仅辖有紫金山、玄武湖等风景名胜和中山陵、总统府等历史人文景观，而且是华东地区电子产品的主要集散地，加上南京火车站、长途汽车站等窗口地段均在其内，经济发达、人口众多，尤其外来人口比较集中，因此玄武区的社会治安状况对整个南京市的治安有着举足轻重的影响。

长期以来，玄武区的政法机关为维护全区社会治安稳定作出了积极的努力，尤其是通过多年来持续不断的“严打”整治斗争和一浪高过一浪的各项专项斗争，惩处了一大批严重危害社会治安秩序和破坏市场经济秩序的刑事犯罪分子，为全区人民安居乐业、经济持续健康发展奠定了良好的基础。

但不容忽视的是，尽管政法机关多次开展“严打”整治斗争，持续不断地对严重危害社会治安秩序和破坏社会主义市场经济秩序的犯罪进行打击，但玄武区的刑事案件总数不降反升，一直在全市城区中高居前两位。各种被纳入“严打”范围的严重刑事犯罪均未见减少，出现了一方面各种严打措施越来越严厉，另一方面刑事案件总量居高不下并且持续稳中有升的怪圈。从区法院刑事审判工作情况看，自1983年特别是新刑法施行五年来，全区的刑事犯罪在数量上仍逐年呈现出较大的增长势头，刑事案件的种类日趋多样化，刑事犯罪本身也出现了许多新的特点。这些新的情况和形势都要求我们必须对全区刑事犯罪的现状、特点等进行认真而全面的审视，分析其发展的规律，找出科学合理的应对措施。

一、 我区刑事犯罪的发展状况及特点。

(1) 刑事犯罪总量大幅上升。随着改革的逐步深入，对外开放的不断扩大，社会从封闭型转向开放型，不可避免地在一定程度上带给人们心理上的不适应和管理工作的滞后现象，致使社会不安全的因素急剧增多，刑事犯罪大幅度增长。玄武区的情况也是如此。从区法院自新刑法施行五年来审结的刑事案件情况看，与1997年审理案件情况相比，2002年该院受理、审结的案件数、处理人犯数增幅均在100%以上。（见表1）

表1 1997——2002年区法院审理刑事案件情况一览表

1997年

2002年

增幅

收案件数

336

751

123．51%

收案人数

443

990

123．48%

结案件数

335

739

120．60%

结案人数

442

974

120．36%

(2) 青少年（25周岁以下）犯罪率居高不下。1997年区法院处理的人犯中，青少年（25周岁以下）犯罪人数占犯罪人数42%左右，2002年，尽管审理的案件数、处理人犯总数均有大幅上升，但青少年在处理人数中所占比例不仅没有降低，反而有所增加，其中犯罪低龄化倾向突出。未成年人犯罪，尤其是在校学生、辍学失学少年、离异家庭子女在犯罪成员总数中所占比例越来越大。在犯罪类型上，青少年犯罪突破了传统的抢劫、盗窃、伤害等罪名，出现了强奸（轮奸）、容留他人吸毒、寻衅滋事、聚众斗殴等罪名，表现出明显的青少年犯罪成人化趋势。（见表2）

表2 1997——2002年区法院处理青少年人犯情况比较

1997年

2002年

增幅

18岁以下人数

26

59

126．92%

25岁以下人数

161

376

133．54%

青少年占判决总人数比例

42．31%

44．66%

/

(3) 刑事作案成员的主体明显。社会闲散人员、外来务工人员构成了我区刑事犯罪的主体，其中，外来务工人员又占有相当的比例。随着城市建设规模的不断扩大，越来越多的外来务工人员走进城市。在促进城市建设和发展的同时，也对城市的治安形势带来严峻考验。1997年，区法院处理的人犯中，外来人员占罪犯总数的54.3%，2002年，这个比例则上升到63%。

(4) 犯罪类型主要集中在暴力犯罪、侵财谋利型犯罪、毒品犯罪和职务犯罪，犯罪的地域特征明显，且有比例增大的趋势。（见表3）

表3 1997——2002年区法院审理刑事案件类型比较

时间

犯罪类型
[page]

1997年

2002年

增幅

暴力犯罪

53件

109件

105．66%

侵财犯罪

166件

323件

94．58%

毒品犯罪

40件

183件

357．50%

职务犯罪

17件

53件

211．76%

这些犯罪也具有明显的地域特征，如故意伤害、寻衅滋事、聚众斗殴等犯罪案件多发生在区内红山、孝陵卫等城效结合部，玄武湖、紫金山等风景名胜区及火车站、汽车站等人口密集、人员复杂的公共场所抢劫犯罪较为常见；毒品犯罪多发生在市中心地区，珠江路、丹凤街则是金融诈骗、合同诈骗、职务侵占、增开增值税专用发票等经济犯罪犯罪的高发地域。

（5） 结伙、团伙犯罪比例增大，犯罪呈现智能化、有组织化趋势，并已出现“涉黑”犯罪。从个案情况看，共同犯罪中人数增多，结伙方式不仅有传统的由同一流出的同乡、朋友、宗族等成员组成，而且出现外来人员异地间结成伙或者与本市不法分子相互勾结成伙的情况，黑恶势力犯罪开始出现，2002年区法院审理的李中国等八人组织、领导、参加黑社会性质组织案充分说明了全区、全市刑事犯罪出现了新的动向。（见表4）

表4 1997-2002年区法院审理共同犯罪案件比较

1997年

2002年

增幅

共同犯罪案件

73件

131件

79．45%

4人以上共同犯罪案件

5件

32件

540．00%

二、 全区刑事案件高发和种类呈多样性的原因探析。

（一） 产业调整、贫富收入拉大为城市治安带来严重隐患。

随着我国产业结构的大调整，城市居民尤其是广大产业工人遭遇了失业与就业、换岗与调位、得与失的极大冲击。城市居民的收入差距也不断拉大。据有关资料显示，仅1996年至1998年，城镇居民20%最高收入户与20%最低收入户的差距，由2倍扩大到9.6倍，10%最高收入户占总收入的比重达到了38.4%，近两年上述差距仍在继续拉大。从以上比率中可以看出，城市居民贫富愈来愈悬殊，失衡心理随之不断增大。近几年的城市人口失业率也在逐年居增。有关资料记载，至上世纪末，全国从业人员为17492万人，城镇登记失业人员为541万，城镇下岗无业人员1070万人。至此，我国城镇人口实际失业率达到8.9%。[page]

贫富差距的不断拉大，失衡心理的不断升温，给城市酿积大量的犯罪因素或犯罪行为：侵财型犯罪案件大幅度上升，一些人迫于生计，专门从事盗窃、诈骗等犯罪活动；流窜犯罪大幅度上升。城市化建设的加快，城市人口失业率的提高，带来民工潮的出现，使犯罪跨度加大，流窜犯罪高发。下岗人员增多，绝大多数下岗人员年龄偏大，文化低、技能单一，素质不高，同时这些人思想保守，观念守旧，对再就业选择目标往往过高，加上就业岗位稀缺，造成再就业困难。一部分素质低下且无技术的人员，涌入服务、娱乐、文化、劳作场所，从事一般的简单服务工作，同样导致涉及犯罪案件增多。

（二） 城市流动人口膨胀，外来人口尤其是农村劳动力向城市大转移，为城市治安带来了重大影响。

近年来我国农村居民人均出售种植和养殖产品逐年减少。农民因农村收入的减少势必外出流动，以谋生计。与此同时，随着改革的深入，城市就业岗位的选择与吞吐，日益呈现极其活跃态势。城市就业岗位的大批量流动，对农村劳动力的流动注入活动，成为拉动农村劳动力离乡离土的引动力。

外来人口的主体是来自落后偏僻乡村的农民，中国传统文化中的宗法观念和封闭自私的观念较为严重。由于农村实行的是家庭承包责任制，大多数农民的小农经济特征明显，集体观念淡薄，其道德观念中有明显轻公德的特点，损公肥私、肆意破坏公共设施等现象是其集中体现。进城后，市场经济和城市丰富的物质生活更刺激起其强烈的追求财富的欲望。实践中，外来人口犯罪大多数表现在缺乏公共道德规范和法制观念、法律意识，明知故犯，盗窃破坏公共设施、单位材料、财物等。此外，由于对大量涌入城市的外来人口缺少具体有效的行政管理和法制教育，这部分人极易接受享乐主义、极端个人主义等消极的社会价值观。加上受到传统的封建文化、警匪片中恶势力犯罪等方面的恶劣影响，很容易对处于社会最低层的现状产生不满，并进而铤而走险，走上违法犯罪道路。区法院2002年审理的刑事案件表明，在犯罪的外来人口中，外来农民占到70%以上。

（三） 社会不良影响、家庭教育失误、学校教育的偏差，使青少年犯罪高发。

首先，在社会主义市场经济大潮中，拜金主义、享乐主义等各类腐败、颓废思想和搞腐败、拉关系、走后门等社会丑恶现象对青少年的思想产生冲击。随着社会的发展，新的媒体不断出现，青少年接受信息的渠道宽而杂，相关的社会管理措施乏力，一些宣扬封建迷信、凶杀、色情的低俗文化制品泛滥，网络文化发展迅速，良莠不齐的网上信息良和令人成瘾的电子游戏加之约束和监督措施不够有力，潜移默化地影响着青少年的思想。其次，家庭教育方法不当是将青少年推向犯罪深渊的又一动力。主要反映在家长对子女的教育或简单粗暴，或溺爱放纵。有些家长本身素质不高，不注意自身言行，对子女起着不正确、不健康的示范作用。第三，学校教育偏向，片面追求升学率。有的学校忽视对学生进行全面发展教育目标的培养，没有将学生的法制教育放到应有的重要地位，对成绩较差和有轻微劣迹的学生关心教育不够，尤其是对辍学生、流失生的管理控制不力；不讲究方式方法，对“差生”的感情人格不够尊重，导致一些学生自暴自弃，自甘堕断沦入犯罪泥潭。[page]

（四） 市场经济人、财、物的大流动客观上为犯罪创造了条件。

随着市场经济体制的逐步建立和完善，客观上出现了人、财、物大流动的局面。社会财富极易暴露在社会广大成员面前。由于生产经营方式的多样化，使大量的社会财富处于流转运动和被利用之中，犯罪分子作案的领域无所不在。同时，由于治安管理工作范围扩大，难度大，社会防范机制不健全，防范工作还存在一定的问题，给犯罪分子留下可乘之机。反映在刑事审判领域，最突出的表现是审理的案件类型出现多元化，其中侵财犯罪突出，新类型、新罪名案件不断出现。区法院近几年审理的编造虚假恐怖信息案、销售假冒注册商标的商品案等全省、全市首起相同罪名案件，都客观反映出当前经济生活中出现的这些新问题。

三、 关于本区刑事犯罪的应对措施。

近年来，我区坚决贯彻“两手抓、两手都要硬”的方针，不断深入开展“严打”整治斗争、加强社会治安综合治理，取得了显著成效，促进了全区物质文明和精神文明建设，这是进一步搞好我区刑事犯罪防治工作的大好前提和有利条件。但是刑事犯罪高发态势，有其特定的思想根源和社会根源，具有反复性、顽固性和复杂性，因而预防和治理刑事犯罪工作具有艰巨性和长期性。从维护社会稳定和政治安定的整体利益出发，我区应当继续按照以防为主、防治结合、标本兼治、重在治本的总体思路，按照“三个代表”的要求和符合综合治理的要求，采取相应对策，使防范对策更符合实际，更有利于社会稳定与安全和经济实力的提升。在此，我们建议针对我区刑事犯罪的特点，在区内广泛发动各方面力量，建立“两纵一横”式的、刑事犯罪防控体系。

（一） 加强对青少年犯罪的防控。

大力推进青少年法制教育，积极开展未成年人维权工作，扎扎实实从家庭、学校、社会三个方面建立完善的犯罪预防体系，严密地预防以青少年为主要群体的各种刑事犯罪。

1、做好家庭预防，强化家庭教育与家庭管理。事实表明，青少年违法犯罪与不正当的家庭教育和不正当的家庭管理有着密切的关系。应针对青少年犯罪的家庭因素，强化家庭教育与家庭管理。政府和教育部门可以牵头在各类学校举办家长培训班、开办家长学校，提高家长的文化知识修养、道德修养和家庭教育科学的修养，以提高家长自身素质，引导家长掌握子女的情况因人施教，加强对子女灌输为人处世的优良美德和高尚情操，自觉抵制各种丑恶社会现象的影响。广泛宣传学习《未成年人保护法》，使居民了解对子女的不良行为加以管制和约束是其应尽义务，消除区内广大青少年参加各种刑事犯罪的诱因和机遇。相关部门可以结合这些要求，适当组织“五好家庭”、“文明户”等荣誉的评比，在全区营造一个良好的家庭教育氛围。[page]

2、做好学校预防，强化学校的道德教育与法制教育。各学校在开展道德教育中，应紧密联系我区当前出现的带有普遍性的青少年犯罪，教育学生正确认识和评价这些现象，增强辨别是非的能力，引导他们树立正确的世界观、人生观，培养他们养成良好的道德品质。在法制教育中，务必按照中央关于“大中小学校要进一步完善学校的法制教育体系，努力实现法制教育的系统化，增强学生的法制观念”的要求，采取多种形式，比如设置法制教育必修课，充分利用身边案例编写法制教材，以及开展法制知识竞赛、法制讲座等形式，使之落到实处。在此过程中，应着重引导学生“去恶向善”，使他们明白什么行为允许做，什么行为不能做，从而增强法制观念和守法意识，不做违法的事，并能积极同违法行为作斗争。目前我区开展的由政法干部兼任区内各中小学法制副校长的做法不仅需要坚持，而且还亟待进一步落实，发挥司法人员的主观能动性，使法制副校长有“职”有“权”，切实起到协助校方宣传法律、解决问题、预防减少在校学生犯罪的作用。

3、做好社会预防，深入开展创建文明社区（小区）活动。产生犯罪的原因是多方面的，社会不良因素是其中一个重要方面。社区是城市的基层基础，围绕着营造良好的社会治安环境这个主题，加强社区建设是人民群众的利益所在。区委、区政府相关部门可以从社区预防着手，开展以“讲文明，树新风”为主要内容的安全文明社区创建活动，通过创建达标社区活动，深入动员群防群治，及时发现和揭露犯罪，减少或杜绝社区内发生刑事犯罪，并通过这项活动，提高广大市民的思想道德水平，推动全区两个文明建设的协调发展。在社区建设中，充分考虑青少年活动的设施，设置适应青少年文娱体育活动的场所，使家庭、学校、社区三方形成网络的预防体系，确保青少年健康成长。

（二）加强对外来人口犯罪的防控。

1、建立人口流动的信息化管理系统，加强人口监测机构的工作水平和力度。要保证能够及时准确地掌握本地区对外来人口的需求规模、类型，以及实际流入人口的规模、结构、变动趋势，为政府决策部门及时采取宏观调控措施提供依据。对实住户口中的外来暂住人口情况，包括经济状况、交往关系、活动规律等要输入微机，统一管理，或建立一个综合的信息中心。建立“谁主管、谁用工、谁教育、谁负责”的制度，保证人口流入的目的性、计划性。要对已提取的外来人口中有无犯罪前科、犯嫌疑人的身高、特征、血型、指纹等有关信息，进行录入，并由信息中心负责外来暂住人口的制证、发证工作。同时尽可能与外地，主要是流动人口来源集中地区建立网络联系。[page]

2、加强宣传教育，发挥社会预防作用。首先是加强宣传教育，消除旧的等级观念和对外来人口的排斥心理。教育市民正确认识外来人口对我区经济发展的必要性、重要性。其次是对外来人口加强法制和社会公德教育，塑造其新的道德观念体系并强化其法律意识。我们建议在用人单位、外来人口聚集区，有关街道社区委员会要采取各种生动的、切合实际的法制宣传和社会公德教育，树立良好的典型，发挥榜样示范作用。第三是建立外来人口教育培训基地，提高其就业能力和文化素质。在我区打工的外来人口文化程度普遍不高，其文化素质、就业能力不能适应我区经济发展、城市建设的的客观需要，也对社会治安产生不良影响。我们建议，可以建立外来人口的多功能教育培训基地，在培训内容上制定长远的规划，培养我区建设发展所需要的各方面人才，一方面提高了受培训人员的素质，有利于促进全区经济快速健康发展，另一方面，也减少、消除了外来人口因文化素质低、就业能务差而引发的犯罪。同时，对培训合格的人员实行注册登记，优先录用，未经培训的限制使用，或禁止使用，把培训工作做在外来人口上工、上岗之前，有利于对外来人口的规模控制和日常管理。

3、健全管理体制，避免漏管失控。首先是加强外来人口管理机关的权威，完善各项管理制度。当前对流动人口的管理工作涉及计委、建设、商业、农业、市政管理、经委、公安、劳动、统计、计生等各个部门，由于部门多，分工不明确，在外来人口管理上就会出现交叉现象，导致许多应该尽快落实的工作落实不下，甚至在管理上易出现混乱、失控现象。因此，需要加强外来人口管理专门机关的权威，以发挥其对各项管理工作的协调、指挥作用。各具体执行部门应当明确权责，密切配合，保证各项管理工作落到实处，使有关制度的执行具有长期性、稳定性。其次是探索社区管理新模式，可以在我区红山街道等外来人口散居的社区，在原有的社区管理部门的基础上，建立起面向外来人口、服务外来人口、解决外来人口生活就业困难的机构和相应的管理制度。社区原有的户籍、劳务、治安、社会服务等机构对外来人口实行全方位管理；从外来人口进入时就要主动掌握外来人员的家庭、职业、社会背景与情况，组织他们参加各项社区活动。针对外来人口的实际困难，建立外来人口培训中心、职业介绍中心、生活服务中心等部门，解决其就业、子女入学、医疗保险等困难。

4、坚决打击，发挥专门机关和法律的震慑力。注重警民结合，推行社区驻警制。强调警民合作，警方通过与社区组织携手合作，了解和接触广大群众，教育动员民众积极参与防控犯罪和其他治安问题。驻社区警察的基本工作任务是：接受公众报案，向民众传达警方的政策和决定；登记访问每个家庭，了解他们的问题，鼓励组织邻里望相助小组和提供防范犯罪的措施，时时与社区委员会等基层组织、学校及各官方机构保持接触，及时发现社会治安问题，帮助他们改进保安措施，检查工商企业的员工并记录下身份。加强警力，改进装备，建立快速反应机制。针对来人口犯罪突发性强，流动性大，作案后易于隐蔽等特点，提高快速反应能力，如实行微机管理外来人口、引进卫星定位技术等。[page]

（三）紧扣全区经济突破口，有针对性防控易发犯罪，营造良好的区域经济环境和外来投资环境。

玄武区近年来充分发挥资源优势，力求最大限度地释放增长潜力，实现跨越式发展，将“一园两带三区”的建设作为全区经济工作的主要突破口。在此过程中，应着重注意做好以下几类犯罪的防控工作：

1、合同诈骗犯罪、金融诈骗犯罪。“一园两带三区”集中了我区最优秀的资源，而合同诈骗犯罪、金融诈骗犯罪高发则会对良好的市场运营环境造成极大的破坏作用。审判实践表明，区法院审理的该两类犯罪案件，相当一部分案件中或者被告人系在上述区域特别是珠江路电子一条街从业人员，或者被害单位系在该区域经营的经济实体。在防范这两类犯罪中，一方面要加强对我区各类市场主体的宏观调控，积极倡导诚实信用的经营理念，抓长效管理。政法各部门在办理这些类型犯罪案件中，不仅应当对行为人处以重罚，还应积极为被害企业挽回损失；另一方面，充分利用工商、政法等部门的职能资源，协助各类市场主体户完善合同内容，规范合同条款，建立保障机制，切实增强它们防范、抵御经营风险的能力。

2、以虚开增值税专用发票为主的涉税犯罪。由于“一园两带三区”自身经济实聚集的特点，必然是涉税犯罪的高发地域。发生在珠江路科技一条街的余金华特大虚开增值税专用发票案震惊全国，区法院2002年审结的虚开增值税专用发票案件，一半以上也与珠江路科技一条街有关。由于偷税、漏税、骗取国家税款直接损害国家利益，危害极大，必须采取有力措施予以防范和打击、治理。一方面加大税法的宣传力度，使按章纳税意识深入人心，另一方面，税务机关必需切实履行职责，积极查处涉税不法行为，避免国家税款流失。政法部门对涉税犯罪行为人不仅要在自由刑上予以重罚，还应注意用足用好财产刑，不让犯罪行为人在经济上占便宜。

3、职务侵占犯罪、挪用资金犯罪及其他公司、企业人员职务犯罪。应当将“一园两带三区”中各类经营实体列入全区职务犯罪预防工作的重点，严防企业内部管理漏洞为各类职务犯罪提供便利条件，对企业本身及我区经济造成不良影响。

（四）不断强化我区社会治安综合治理的各项措施。

一是继续深化包括法律在内的四进社区工作，积极探求法律进社区有效形式和途径。要将法律进社区的重点放在服务社区群众，维护地区稳定，深入开展“四五”普法宣传和维护妇女儿童权益等社区法律工作。在此过程中，应当注意增强活动内容的多样性和趣味性，吸引群众积极参与，切忌因单调、枯燥而影响活动的效果。[page]

二是深化人民调解制度，及时排解纠纷，化解矛盾，积极预防民转刑案件的发生。可以在社区设立专职人民调解员，由政法机关派驻兼职人民调解员。在些过程中注意专职人民调解员业务水平和技巧的提高，增强人民调解工作的公信力。

三是加大法制宣传教育力度。经区法院判决处理的罪犯，大多数是企业、服务性行业的暂住人员、外来流动人员和本市的社会闲散人员、“四不”青年（不读书、不做工、不务农、不经商）。为减少违法犯罪的发生，工厂企业、服务性行业、街道居委会对这类人应给予安排适当的法制教育课，提高民众的法制观念，同时要丰富辖区居民的文化生活，把法制宣传教育融于社会文化生活中去。司法行政部门要继续重视两劳释放人员的安置、帮教工作，把重点放在因涉毒被判刑或劳教的人员上，降低这部分人再犯罪的比例。

四是转变政法机关打击犯罪工作的重心。刑事侦查工作抓大不放小，突出重点。对于情节较轻的刑事犯罪、偶发犯罪、由普通民事纠纷转化的一般刑事犯罪等，可通过其他途径进行矫治，或实行宽松的刑事政策，对这类犯罪实行司法上的非犯罪化、处罚上的非刑罚化或执行上的非羁押化；检察工作重心前移，把工作重点放在全区职务犯罪预防方面，使可能利用职务实施犯罪的人丧失实施犯罪的勇气、信心和机会；审判工作应区别打击重点和非重点，区别故意犯罪、过失犯罪，适用刑罚轻刑化的形势，突出审判的预警、教育、挽救功能。