前 言

　　海洋环境污染是指直接或间接地把物质或能量引入海洋环境，产生损害海洋生物资源，危害人体健康，妨碍渔业和海上其他合法活动，损坏海水使用素质和减损环境质量等有害现象[1]。在海洋环境污染损害中，石油是最普遍、数量最大的污染源，全世界每年经各种途径流入海洋的石油总量达1000多万吨。自1993年以来，我国已变成纯石油进口国，随着石油进口量的不断增加，运输油轮日益增多，吨位也不断加大，一旦发生事故，后果十分严重。根据有关油船溢油方面的统计数字，1976-1986年间，我国沿海共发生386起油船溢油事故，溢油量16326吨，这期间发生了“南洋”轮溢油8000吨的特大事故;从1987年 到1996年，10年间发生了溢油事故1856起，平均每两天一起，溢油量5803吨。自1990年以来，我国港口石油吞吐量每年差不多以1000万吨的速度递增，到1995年，港口吞吐量达到1﹒77亿吨。据有关部门预测，到21世纪，我国将无可争辩地成为世界第四大石油进口国，到2010年，港口吞吐量达到4﹒05亿吨[2]﹙p.266﹚。又据中国交通部科学院2001年的报告，1973年至2000年的28年间，在我国沿海发生的2400起船舶溢油事故中，一次溢油超过50吨的重大溢油事故为54起，涉及了从大连港到珠江口的几乎整条海岸线[3]。例如1983年巴拿马籍“东方大使”号油轮在青岛港触礁，溢出原油3343.6吨，造成青岛港、胶州湾及其附近海域严重污染;“大庆236”号油轮于1983年10月在汕头海面因碰撞沉没，造成海面污染，油带长达9海里[2](p.266)。油污对生态环境及财产造成的灾难性后果引起人们的高度重视。

　　海洋环境污染具有污染源多、扩散面广、停留时间长、治理难度大等主要特点。除了自然原因外，海洋污染多由人类各种活动排放的污染物所造成。随着人口的急剧增长，工业、农业和交通运输业的飞跃发展，产生的污染物质越来越多。这些污染物质终日不断地进入大气、土地、河流和海洋，海洋成了蓄积污染物的最大仓库。污染物一旦进入海洋，除了依靠海洋本身的自净能力外，很难再转移到别处。海洋环境污染的日益严重，必然导致海洋环境污染损害赔偿纠纷也越来越多。

　　1 海洋环境污染损害赔偿诉讼的特点

　　在海洋环境污染索赔诉讼中，诉讼原告是谁，即索赔人的主体资格问题受到关注，在我国司法实践中出现了争议，这是因为它与海洋污染损害赔偿诉讼的特点有关。其实，海洋环境污染损害赔偿归根到底就是一种由侵权行为引起的损害赔偿，其在诉讼中与一般的侵权民事索赔没有原则的区别：海洋环境污染损害赔偿法律关系的主体就是污染损害赔偿权利义务的承受人，即权利主体是污染受害人，义务主体是污染加害人;在诉讼中，受害人向加害人提出赔偿损失的请求，就是索赔人，也即原告。但是，由于海洋环境污染具有上述几方面的特点，海洋环境污染损害赔偿诉讼也呈现出一些不同于一般侵权损害赔偿诉讼的特点：

　　1) 行政主管机关作为诉讼原告是海洋环境污染损害赔偿诉讼的一大特点。在我国的审判实践中，提起海洋环境污染损害赔偿诉讼的原告大多是地方政府、国家环境保护部门、国家渔政及地方政府各有关部门。例如，1997年1月22日某公司所属新加坡籍“海成”轮装载原油从伊朗驶往湛江港，2月15日在湛江港卸油过程中，因船底阀故障漏出大量所载原油，1997年2月28日，广东省渔政海监检查总队湛江支队委托湛江市渔业环保检测站对油污造成的渔业损失进行调查、测评，经调查，该漏油给湛江港的渔业资源造成直接经济损失310.6180万元，间接的中、长期损失1294.1300万元。调查测评费用为25.0000万元，其他因调查支付的各种开支为11.00858万元。于是，1999年5月10日，广东省海洋与水产厅特别授权并确认广东省渔政海监检查总队湛江支队向海事法院提起诉讼，要求“海成”轮船东赔偿损失。海事法院一审对调查报告中的直接损失给予认定，中、长期损失不认定，判决东亚公司赔偿310.6180万元，调查费用35.2000万元，合计345.8180万元及利息。二审认为，本案油污导致渔业长期逐渐衰退，这种影响在海洋环境中可持续数年甚至十几年，对渔业生态环境和渔业资源造成的影响是长期的，其损失是持续的，这种中、长期损失属于1969年《国际油污损害民事责任公约》规定的灭失和损害，应予赔偿。据此，变更了原审判决的相关判项，判决东亚公司向渔政支队赔偿渔业资源中、长期损失费[4](p.551)。判决结果虽然合情合理，维护了我国的海洋环境生态权益，但案例说明，我国司法实践中都将行政主管机关作为海洋环境污染损害赔偿的诉讼原告，只是这一特点与法理不符。

　　2) 海洋环境污染损害具有间接性的特点，其侵害大都通过海洋作用于受害人，而非直接作用，因此受传统诉讼主体理论的影响，受害人一般因不具有直接利害关系而无法取得提起损害赔偿诉讼的主体资格，这样显然大量的案件会因为司法程序中启动诉讼程序的主体缺位而无法得到及时有效地处理，使国家利益、社会利益经常处于被漠视的境地。

　　3) 海洋环境污染损害的广泛性导致受害人人数众多并带有很大的不确定性。由于海洋环境利益涉及范围广，情况复杂，往往为捕捞养殖、工业生产、交通运输、海上副业等各行产业所倚重，为众多不特定的利害关系人所开发、利用、收益，因此，一旦对海洋环境造成侵害，其对象可能是相当地区范围内的不特定的多数的人或物。而如果单个受害人对此提起诉讼，从诉讼主体资格上讲，可能会因为单个受害人所受损害过小，不能满足起诉资格中财产损失的规定而不具有起诉资格。

　　2 对海洋环境污染损害赔偿纠纷中诉讼原告产生的质疑

　　前已提及，在海洋环境污染损害赔偿纠纷中，由行政主管机关或单个的受害人提起诉讼，从理论上均对其主体资格产生了质疑，形成了理论与司法实践的矛盾：

　　2.1 传统当事人理论指导下认定行政主管机关作为诉讼原告不适格

　　根据传统大陆法的当事人理论，民事诉讼中的当事人系因民事的权利义务关系发生纠纷，以自己的名义进行诉讼，并受人民法院裁判约束的直接利害关系人。此即“直接利害关系当事人说”。我国也采用了传统意义上的当事人理论，强调当事人应与案件有直接的利害关系，没有直接利害关系的人无权向人民法院提起民事诉讼。因此，在我国的司法审判实践中，地方政府、环保局、旅游局、渔政监察大队作为原告提起海洋环境污染损害赔偿诉讼时，作为被告的污染加害人几乎都对原告的主体身份提出了异议。如上文提及的“海成”轮油污案，“海成”轮船东就在答辩中称：“广东省渔政海监检查总队湛江支队是一个行政执法机关，没有任何法律规定渔政部门是其所监督和管理的国有渔业资源的经营者、使用者或收益者。原告的利益没有受到任何损害，因此不具有起诉资格。”“另外，广东省渔政是一个行政机关，国家赋予其特定的管理、执法权利。而民事纠纷是处理平等主体之间的财产关系和人身关系的纠纷，具有某些行政执法特权的被答辩人向答辩人提起民事诉讼，势必不能使答辩人与被答辩人站在平等的地位上进行举证和抗辩，这不符合民事诉讼法的基本精神，对答辩人来说是极不公平的”[5](p.315)。根据传统的诉讼当事人理论，“海成”轮船东的抗辩理由是成立的，也正因为如此，由主管行政机关提起诉讼的海洋污染损害赔偿纠纷，被告对原告的主体资格均提出了异议，只是以上案例“海成”轮油污案受理海事法院一、二审都认为根据渔业法规定，渔政支队以自己名义起诉合法，可在授权范围内向东亚公司索赔，驳回了被告对原告的主体资格提出的异议。那么，到底谁是海洋污染损害赔偿纠纷中的适格诉讼原告?在目前的审判实践中，行政主管机关参与海洋环境污染损害赔偿诉讼，作为诉讼原告的理由又是什么呢?

　　2.2 传统当事人理论指导下认定单个受害人作为诉讼原告的不适格

　　在上述对海洋环境污染损害赔偿纠纷的特点分析中，我们已经看到，海洋环境污染损害的广泛性导致受害人人数众多并且带有很大的不确定性，如果由单个受害人分别对此提起诉讼，一方面，从诉讼效率上讲，单个受害者分别提起诉讼可能会对几乎相同的一个事实或相同的一个被告提起多次的独立诉讼，增加法院的负担，降低诉讼效率。

　　另一方面，从公民环境权的具体内容看，公民的环境权应包括两个层次：一是公民可直接在法院向加害人提起民事诉讼;二是公民可以通过行政诉讼程序来实现自己的环境权益。但是，实践中，公民在诉讼中是否享有环境诉权呢?从第一个层次看，公民环境权的规定只是散见于有关的立法中，并且规定的十分模糊，如《环境保护法》第6条规定“一切单位和个人都有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”这里的检举和控告不能等同于起诉，所以，公民依据此类立法提起的诉讼，其主体资格是极易让被告提出异议的。从第二个层次看，传统的法学理论认为行政法规的制定是旨在维护社会公共利益而非公民的各种私人利益为目的，即把公民的环境利益吸收到公益之中，因此，在行政控制下，公民受到的利益是一种间接利益，当公民因此种间接利益受到侵害而提起环境行政诉讼，根据传统的“直接利害关系当事人”理论，其主体资格亦是不适格的。

　　3 解决上述质疑需引入民事公益诉讼理论

　　综上可见，随着我国海洋环境污染损害赔偿纠纷的逐渐增多以及司法实践的不断发展，传统意义上的“直接利害关系当事人”原则逐渐受到人们的质疑和挑战，人们认识到：现有的法律规定及相关法学理论不能确定海洋环境污染损害赔偿纠纷的诉讼原告，笔者认为，有必要引入民事公益诉讼的理论来解释，确定该类诉讼的原告。

　　3.1 民事公益诉讼的概念及特点

　　民事公益诉讼，又称民众诉讼，是各国司法实践对起诉资格不断放宽，甚至取消的产物。公益，即公共利益，泛指一切社会不特定主体利益的集合。民事公益诉讼是指社会运用诉讼方式维护公益的司法活动。我国有刑事公益诉讼的理论及实践，但无民事公益诉讼的基本理论和实践经验，而在英、美等国家对公益诉讼问题已经有了一定的理论、立法和实践，其民事公益诉讼的特点表现在[6]：

　　1) 侵害主体的特定性及被侵害主体的不特定性。并且，被侵害主体之间往往是不相联系的，无组织的，但他们的个人利益均被侵害。在前面的分析中，我们已经知道海洋污染损害侵害的主体是多数且不确定的，可见，与公益诉讼的这一特点是一致的。

　　2) 无直接利害关系。民事公益诉讼的原告可以是与侵害后果无直接利害关系的公民、公益组织或法定的国家机关，即提起海洋环境污染损害赔偿请求的可以是没有直接受到污染损害的公民、组织或国家机关，只要其认为加害人的行为侵害了社会公众的民事权利，或社会的民事权利有被侵害的现实威胁就可以提起民事诉讼。

　　3) 民事公益诉讼体现国家对民事诉讼的干预性。由于海洋环境污染侵害的主体的不确定性，导致提起诉讼的原告的不确定，而且海洋环境污染造成的损害往往是对整个地区、国家乃至全人类利益的损害，因此，国家对该类侵权进行干预是十分必要的。

　　4) 诉讼当事人的地位平等。由于是民事诉讼，因此，不管是国家管理机关，还是公民、其他组织，在诉讼中与被告的地位是平等的。

　　综合西方民事公益诉讼的理论与实践，笔者认为，提起民事公益诉讼的原告应该包括国家机关、组织，当国家机关或组织怠于行使权力时，任何公民在一定条件下也可以成为提起公益诉讼的主体。

　　3.2 认定我国海洋污染纠纷民事公益诉讼原告的理由

　　1、国家行政主管机关作为海洋环境污染损害赔偿纠纷中诉讼原告的理由。

　　目前我国尚未建立民事公益诉讼的立法模式，也未确立代表国家进行民事公益诉讼的法定机关。实践中，行政主管机关参与索赔诉讼已是海洋环境污染损害赔偿诉讼的一大特点，但是，被告均会基于传统的当事人理论对原告的主体资格提出异议，笔者认为，在民事公益诉讼中，国家行政主管机关参与海洋环境污染损害赔偿诉讼主要基于：

　　(1)行政主管机关作为国家财产管理人享有提起诉讼的权利

　　海洋污染除直接侵害自然人的人身权和自然人、法人和其他组织的财产权外，还直接破坏了海洋生态、水产资源，侵害了国有财产，国家作为受害人主体无论从理论上还是法律依据上都有权提起诉讼。但是，从法律技术的角度，国家在国内法上不能以自己的名义参加诉讼，法律也没有赋予国家作为民事诉讼主体的资格。因此，国家必须选定诉讼代表人以其自己的名义进行诉讼，这就是国家委托的国有财产的管理人——政府。

　　行政主管机关具有国家财产管理人资格，在污染诉讼中也就是具有保护环境及生态资源，防治污染的资格和职能。根据《海洋环境保护法》第5条规定，国家环境保护主管部门、海洋行政主管部门、海事行政主管部门、渔业行政主管部门、军队环境保护部门、沿海县级地方人民政府有关部门等有负责保护海洋环境和资源、防治污染损害的职责。可见，上述部门在海洋环境污染损害中都有权提起索赔诉讼。

　　(2)行政主管机关可以就自己采取的清污措施的费用提起诉讼。

　　海洋环境污染发生以后，清污是一项很重要的工作，清污费用也是污染索赔中一个必不可少的项目。由于防污清污往往需要调用大量的人力、设备、技术、船舶等，而个体能力十分有限，所以实践中，往往由行政主管机关负责实施清污措施、支出清污费用等。这里，行政主管机关的清污行为具有实现国家行政管理职能和避免、减少损失扩大的双重功能。但是，不管是行政主管机关的何种功能，它都要为自己的组织行为承担责任，包括支付实际清污人的费用支出。根据侵权行为法原理，一方面，侵权行为发生后，受害人有义务采取措施防止损失的扩大，以避免加害人负更重的责任，为此花费的合理的费用可以向加害人索赔;另一方面，清污行为虽然是由行政主管机关实施的，但本质上是为避免扩大加害人的侵权行为责任，而代替本应由加害人亲自实施的措施。总之，正是由于加害人的侵权行为致使清污行为成为必要，所以，由加害人来赔偿清污费用也是理所应当的，行政主管机关完全有资格提起民事索赔诉讼。

　　(3)行政主管机关在海洋环境污染损害赔偿诉讼中应作为一般民事主体参与。

　　行政机关在法律上具有双重身份，即民事主体与行政主体。它既可以以民事主体的身份从事活动，如到商店购买办公用品，也可以以行政主体的身份从事行政活动，如作出行政处罚。当行政机关租用办公用房、办公用品时，其身份是民事主体;当其以权利享有者的身份进行管理时，其身份是行政主体。在海洋环境污染损害赔偿诉讼中，行政机关是以其财产管理人身份，请求污染加害人赔偿的民事主体，而非行使国家行政职权的行政主体。他在诉讼中与被告处于平等地位，平等的享有诉讼权利，承担诉讼义务。这也是行政主管机关能够作为民事诉讼的主体进行索赔的重要条件之一。为此，前文“海成”轮赔偿案中被告提出的“不能与原告站在平等的地位上进行举证和答辩”的理由是不成立的。

　　(4)具体提起诉讼的国家主管机关的确定

　　《中华人民共和国海洋环境保护法》第90条第2款规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求”，这实质就是一种民事公益诉讼的体现。但是，海洋环境保护法并没有具体规定那一个环境保护部门有权提起诉讼。笔者认为，在环境保护法中规定的由国家海洋行政主管部门，即渔政监察、军队环境保护部门以及国家港监，还有沿海县级以上地方人民政府行使海洋环境监督管理的部门推定为有权提起索赔诉讼的国家机关。只是，立法有必要进一步明确与细化分工，防止各个机关或者相互推诿，或者多个机关争相提起诉讼，从而导致诉讼混乱，损害国家或社会公共利益。

　　2、公民和公益组织作为提起索赔诉讼的主体的理由以及代表人诉讼制度的运用

　　按照民事公益诉讼理论，当国家主管机关殆于行使权力，向海洋环境污染加害人提起索赔诉讼，或者由于种种原因而不愿起诉时，公民或公益组织可以在一定条件下提起诉讼。

　　在这里，我们可以借鉴英美国家公益诉讼的规定。如1914年美国制定的《克莱顿法》规定对托拉斯的行为，受害人、检察官、任何个人或组织都可以起诉。此外，美国的环境法使公民提起环境损害赔偿诉讼不仅有法可依，而且有证据可举、有标准可查。如美国法律规定：[7]为保护空气、水体和其他自然资源以及公共托管客体不受污染、损害和毁灭，任何个人、合伙、公司、社团、组织或其他法律实体皆可在据称违法行为的发生地或可能发生地的具有管辖权的巡回上诉法院对州、州的分支机构、任何个人、合伙、公司、社团、组织或其他法律实体提起谋求宣告或衡平法救济的诉讼。

　　公民和公益组织在环境诉讼中的诉权来源于公民的环境权。环境权是一种公益性权利，环境危害不仅仅是致使个别人的人身或财产遭到具体环境侵权行为的危害，环境权也不仅仅是为维护具体个别利益。所以，我国应以专门立法来承认公民的保护其环境权的环境诉权，从而在法律上确立公民和公益组织作为除行政机关之外的第二个提起环境损害赔偿诉讼的权利主体的地位和资格。只是在公民或公益组织提起诉讼之前应预先通知有权提起民事公益诉讼的国家机关，要求其在一定期限内起诉，国家机关在规定的期限内未起诉的，公民或公益组织即可起诉。

　　由于受环境污染损害的人数众多且具有不确定性，如果由单个的受害人分别提起诉讼势必降低诉讼效率，增加法院的负担，我国民事诉讼法规定的代表人诉讼制度将在一定程度上有利于解决这一问题，保护海洋环境污染受害人的利益。

　　我国的代表人诉讼制度是共同诉讼制度与诉讼代理制度相融合的产物，具有利用统一诉讼程序解决多数人诉讼的功能。根据《民事诉讼法》第54条规定，当事人一方人数众多的共同诉讼，可以由当事人推选代表人进行诉讼。代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力。据此，人数众多的海洋环境污染受害者可以推选出能够代表他们利益的代表人进行诉讼，以减少对几乎相同的一个事实或相同的一个被告提起多次独立的诉讼，增加法院负担，代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力。此外，我国民事诉讼法还设立了登记制度，在此制度下，人民法院做出的判决、裁定，对参加登记的全体权利人发生效力。未参加登记的权利人在诉讼期间提起诉讼的，适用该判决、裁定[7]。 这些规定必将有利于公民提起海洋环境污染损害赔偿纠纷的诉讼，保护其合法的环境权益。

　　参考文献：

　　[1] 1974年《防止陆源物质污染海洋公约》;1982年《联合国海洋法公约》

　　[2] 《中国海商法年刊》1990年，第266页

　　[3] 资料引自交通部重点软科学研究项目95-01-04-13

　　[4] 《中国海事审判年刊》，2001年，第551页

　　[5] 《第十一届全国海事审判研讨会论文集》第315页，2002年9月

　　[6] 韩志红、阮大强著《经济公益诉讼的理论与实践》法律出版社1999年版，第31-35页

　　[7] 密执安州《1970年环境保护法》第2节第1条

　　[8] 1991年《中华人民共和国民事诉讼法》第55条第4款 ，[Z]

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