切断污染物转移渠道

　　——访全国人大代表、湖北经济学院院长吕忠梅

　　◆中国环境报 记者 文雯

　　“环境损害赔偿立法的重点要放在如何防止对生态环境的损害上，其重要意义就在于切断污染物从环境向人体转移的渠道，在未出现人体健康损害时就及时处理，防止污染事件再次发生，这对中国的现在和未来都非常重要。”在今年的全国“两会”期间，全国人大代表、湖北经济学院院长吕忠梅建议国家应该继续推进环境损害赔偿方面的法治建设。

　　需要对哪些方面进行赔偿?

　　环境损害赔偿不仅要考虑对人身、财产造成的损害，还要注重对自然环境本身的损害进行赔偿，应将两种环境损害赔偿制度相结合

　　2010年发生了紫金矿业水污染事件、中石油大连输油管道爆炸、吉林市化工原料桶冲入松花江等多起突发环境事件，对于吕忠梅来说，她更关注的是其中涉及到的环境损害赔偿问题。

　　“我国现有的环境损害赔偿法律法规是在民法意义上的，《侵权责任法》对因环境污染造成的人身和财产损害的法律责任做了规定，但针对自然环境本身的损害赔偿在我国仍是空白。”吕忠梅解释说，不久前，美国雪佛龙石油公司(Chevron)因对亚马孙地区的石油污染而需要支付至少86亿美元的赔偿金，就是以整个流域为对象的环境赔偿。这种针对自然环境损害而进行诉讼的制度由美国率先创立，世界上许多国家纷纷效仿，但在我国，由于相关的法律制度尚未建立，这种诉讼才刚刚开始试点。

　　“当前，我国正处在环境污染向人体转移的高发期。根据环境科学的相关研究，向环境所排放的污染物经过迁移转化，造成人体健康受害一般要经过30年左右，而且因环境污染造成人体的健康损害有很多是不可逆转的，如果等到人体健康损害结果发生后再进行赔偿，是来不及的。”吕忠梅强调，建立对自然环境损害赔偿制度的重要意义就在于切断污染物从环境向人体转移的渠道，在尚未出现人体损害时就及时处理。所以，“对自然环境本身的损害进行赔偿，对于中国的现在和未来都是非常重要的。我所推动的相关立法的重点也放在如何处理对自然环境的损害方面。”

　　“‘十二五’期间，我们需要将这两种环境损害赔偿制度结合起来，力争做到有法可依。”吕忠梅介绍说，除了要进一步完善立法外，还需要确保环境法律法规顺利实施。[page]

　　怎样推动立法前行?

　　环境侵权责任、公益诉讼等相关法律法规不断完善，环保法庭陆续建立，司法在实践中推动立法前进

　　在本届人民代表大会的几年间，吕忠梅就环境损害赔偿制度建设领衔30名全国人大代表提出了两件立法议案。其中，《关于制定环境损害赔偿法的议案》经第十一届全国人大会议第三次会议议案审查委员会审查通过，被列为第三百五十八号议案，进入立法审查程序。

　　在本届人民代表大会的几年间，吕忠梅就环境损害赔偿制度建设领衔30名全国人大代表提出了两件立法议案。其中，《关于制定环境损害赔偿法的议案》经第十一届全国人大会议第三次会议议案审查委员会审查通过，被列为第三百五十八号议案，进入立法审查程序。

　　“多年来，我一直在努力推动环境侵权责任、公益诉讼等相关法律法规的完善。近年来，我们在司法环节的推动，取得了很好的成效。”吕忠梅对2009年、2010年最高人民法院发布相关司法文件并且探索环境公益诉讼的实际行动感到十分欣慰。

　　2007年11月20日，贵阳市中级人民法院设立了环境保护审判庭和清镇市环境保护法庭，是我国首家设立的专门环保审判庭和环保法庭。

　　此后，2008年无锡市中级人民法院专门成立环保审判庭;如今，我国已有11个省(市)成立了各种类型环保法庭39家，其中有6家中级人民法院设立了环保审判庭，10家基层人民法院设立了环保法庭或审判，18家基层人民法院设立了环保合议庭，5家基层法院设立了环保巡回法庭。

　　“2010年年底，中华环保联合会状告贵阳市一家造纸厂污染环境并且获得胜诉，这是在司法实践中探索、积累立法经验的有效尝试。”吕忠梅介绍说:“今年1月，国家正式启动了《环境保护法》的修订工作，我们很期待，在新的《环境保护法》中，能够将公民环境权、环境损害赔偿范围的扩大、环境公益诉讼、公众参与环境保护等内容都吸纳进去。”

　　如何保证科学立法?

　　以保障人体健康为核心，建立环境风险评估制度，对环境风险进行前瞻性考量，发达国家的环境法律体系值得我们学习借鉴

　　在考察了美国、欧洲、日本等发达国家环境立法与执法的经验后，吕忠梅对中国的环境立法与执法现状进行了深刻反思。

　　在考察了美国、欧洲、日本等发达国家环境立法与执法的经验后，吕忠梅对中国的环境立法与执法现状进行了深刻反思。

　　“发达国家的环境法律体系给我的一个深刻启发就是如何保证立法的科学性。”吕忠梅认为，目前我国环境立法存在的一个非常突出问题就在于制度的可操作性不够，其根本原因在于法律制度缺乏必要的科学基础。环境立法与其他法律一样，是一种利益调整机制，但与传统立法不同的是，它更需要科学性规范的支撑，强调对自然规律的遵循。“环境法中有许多法律化的技术规范，因为这些规范对环境法的实施具有至关重要的作用。”[page]

　　首先，在现行立法中，这个问题尚未得到很好的解决，技术性规范与法律制度相互脱节。吕忠梅举例说:“我们在做一个课题时，希望了解铅污染对小学生的危害到底有多大，结果却发现，我们只有农田土壤中铅含量的标准，没有小学操场的铅含量标准。但从保障人体健康的意义上，小学操场中的含铅尘土，对孩子健康的影响甚至比农田污染更大、更直接。”

　　“虽然我们现在已经有了很多环境标准，但却没有以保障人体健康为核心的标准。”吕忠梅说，一旦出现环境纠纷，如何认定环境对健康的损害、如何确定法律上的因果关系、如何确定环境损害赔偿等都需要以环境标准为基础，缺失了这类标准，这些法律适用都无法进行，造成了环境纠纷的处理困难。

　　其次，缺乏对环境法律运行条件的科学研究，立法评估也不足。这也是环境立法科学性不足的重要表现。

　　究其原因是由于立法前没有对某类问题的长期跟踪分析与基础数据的积累，一旦在意见和利益出现分歧时，便缺乏有说服力的证据去加以证明。法律始终停留在“摸着石头过河”的状态。

　　同时，科学立法也表现在应具有一定的前瞻性上。“环境立法的一个重要原则是风险预防，等到环境问题大量出现时再来立法，为时已晚。这就需要对可能出现的问题进行前瞻性研究，建立环境风险评估制度，预防和控制严重的环境问题发生。”吕忠梅认为，与一些先进国家的环境法律体系相比，中国环境法律体系更显得滞后和粗糙。

　　“比如，美国环境法律更多体现在预防环境问题方面。通过建立预警、公共干预等措施预防和应对环境污染事件。”吕忠梅介绍说。

　　她们曾经考察了美国密苏里州的一家原生铅冶炼厂，这也是在美国本土保留的唯一一家炼铅企业。

　　按照美国的超级基金法，这家工厂制定了详细的污染治理计划，为了防止排放的含铅废气影响周围居民健康，政府对工厂周围15平方公里范围内的居民进行了搬迁。为了保护工人及其家人身体健康，不仅在工厂内采取了严格的防护措施，而且规定工人下班前必须经过3次淋浴，工作服和鞋子都不能带出工厂，回家后鞋子不能进门等等“一揽子”防护规定。这些几乎详细到琐碎的规定充分体现了环境法律法规对可实施性的高度要求。

　　相对而言，中国的环境立法更加注重原则性，有许多条文仅具有宣示性意义，很难执行。既缺乏制度执行的科学基础，又没有系统的运行机制。“比如，近几年，环境污染事件频发，引起了国家对环境与健康问题的高度关注。13个部委联合出台了《国家环境与健康行动计划》，这个计划如果得不到实际执行，国家的公共卫生干预必然落空，环境与健康的问题还会出现。”[page]

　　今年1月，由吕忠梅主持的国家重大科技攻关项目的环保公益性专项——《环境铅、镉污染的人群健康危害法律监管研究》获批并由国家资助经费429万元。

　　吕忠梅和她的提案

　　吕忠梅，全国人大代表、湖北经济学院院长，从事环境法的学习和研究工作已经近30年。自9年前当选全国人大代表开始，她就将推进和完善我国环境法律法规建设作为自己的使命。

　　2006年，吕忠梅作为首席专家主持了国家社科基金重大招标项目——《环境友好型社会中的环境侵权救济机制研究》。

　　几年来，她和中南财经政法大学环境资源法研究所的同事们和博士生、硕士生跑遍了全国31个省、直辖市、自治区进行全面调研，搜集了1000多份环境司法判决书，与相关人员进行了几百次座谈会。在大规模的综合调研后，她又进行7次专题调研，基本摸清了目前中国环境司法尤其是环境损害赔偿案件审判的现状。

　　2010年全国“两会”期间，吕忠梅呼吁代表们关注我国的环境损害赔偿立法，并提交了《环境损害赔偿法(立法建议案)》。

　　吕忠梅指出，我国对环境损害如何赔偿缺乏完整的制度体系，只是在单行法律、法规中有零星的规定，对社会实践中大量存在、并且极易引发群体性事件、严重影响人民生命财产安全和社会稳定的环境纠纷处理，缺乏系统的指导。而近些年接连发生的环境污染损害已经在不断催促尽快对环境污染损害立法。

　　吕忠梅认为，应尽快将环境污染损害赔偿纳入立法计划，并指出要制定一部完善的《环境损害赔偿法》，必须高度关注科学界定相关概念、合理设计法律结构、建立完善的环境损害赔偿制度体系以及健康风险评价体系。

　　[他山之石]日本有哪些经验值得借鉴?

　　◆杨素娟

　　发生在上世纪五六十年代的水俣病事件，被称为是日本“公害的原点”。由此，激发了日本公众强烈的反公害运动，催生国会通过了《公害对策基本法》、《公害健康被害补偿》等一系列关于预防治理公害、救济被害者的公害和环境保护的法律。

　　本文对日本环境损害赔偿及补偿的立法进行了梳理和探讨，以期对我国环境损害赔偿立法提供可以借鉴的经验和教训。

　　为解决公害补偿制定专门法律

　　在日本，公害受害者可依据《民法》、《大气污染防治法》、《水质污染防治法》、《矿业法》以及《原子力损害赔偿法》等法律的相关规定，请求环境污染加害者依法承担民事上的侵权损害赔偿责任。[page]

　　公害受害者也可依据《国家赔偿法》追究公务员因履行职务产生的过错性侵权赔偿责任，依据此法追究国家、公共团体承担因机场、道路等公共设施的设置或管理存在瑕疵而给公民带来的环境侵权损害赔偿。

　　20世纪80年代的西淀川大气污染诉讼、1996年的东京大气污染诉讼，都是基于《国家赔偿法》而向法院提出要求国家、政府承担损害赔偿责任的诉讼。但引起世人关注和获得好评的，是日本为解决公害健康被害补偿问题而专门制定的两部法律——《公害健康被害者补偿法》和《公害纠纷处理法》。

　　《公害纠纷处理法》颁布于1970年，基于此法建立的诉讼外纠纷解决制度(ADR)，被我国及我国台湾地区、韩国等具有东方法律传统文化的国家所接受并效仿。

　　根据这部法律，在日本中央设立了公害等调整委员会，在各都、道、府、县设置了公害审查委员会。公害等调整委员会的纠纷处理方式有斡旋、调停、仲裁、裁定;公害审查委员则只可进行斡旋、调停、仲裁，没有裁定的权力。

　　自1970年设立至2009年年末，中央公害等调整委员会共受理了803件纠纷。至2008年年末，都、道、府、县公害审查委员会受理了1206件。公害纠纷处理制度为有效地减轻法院受理案件过多、体现环境准裁判的专业技术性做出了积极的贡献。

　　将公害救济补偿制度化

　　《公害健康被害补偿法》是以实现公害被害者的快速救济，配合基于《不法行为法》的损害赔偿制度为目的所制定的、行政性的公害被害补偿制度。在克服了 1969年特别法只补偿被害者医疗费用的低额度、单一性的缺陷，增加了对被害者的补偿项目并在扩大公害范围的基础上，实现了将公害健康受害救济补偿的制度化。

　　这一制度的主要内容是:把公害污染严重地区分别指定为第一类区域(大气污染严重染区域)和第二类区域(水俣病、痛痛病等中毒症的5个区域)，根据“在指定区域内居住时间超过政令确定的期间，患有政令确定的指定疾病”的要件，向被认定者支付包括疗养费、残障补偿费、遗属补偿费、遗属一次性补偿金、儿童补偿津贴、疗养补贴、丧葬费7类项目的费用补偿。

　　关于补偿费，实行原因者负担的基本原则。具体而言，在第一类区域中，对固定发生源的烟尘排放设施的设置者，根据其排放的硫酸排放量负担污染负荷量费用，对移动发生源的汽车尾气排放，由国家从征收的汽车重量税中提取一部分。其比例是固定源八成、移动源两成。关于第二类区域，由原因企业负担特定的赋课金。用于公害保健福利事业的费用，因为包含基于公害的健康恢复和福利政策两个方面，所以由原因者和公费各负担一半。健康受害预防事业的费用，由从固定发生源的单位和汽车行业的任意负担额外加一部分公费维持。[page]

　　1987年，日本对《公害健康被害补偿法》进行了部分修改，增添了开展健康被害预防事业的规定，同时规定从1988年3月起，全面解除对大气污染的指定地域，自此，不再认定大气污染的新患者。因此，20世纪80年代后，干线道路两侧居民因为超微粒等大气污染增加，随之出现了疑似被害病患者增加却得不到认定和补偿的问题。1996年数千人提起的东京大气污染诉讼，即是这一问题的写照。

　　2007年8月，在东京高等法院的劝告下，东京大气污染诉讼案当事人以和解的方式结案。本案件的和解协议创建了东京都医疗费助成制度，国家、东京都、首都高速道路公团和三菱、丰田、本田等汽车制造商及本案所有被告一起出资，用于补偿在东京都内连续居住一年以上、罹患支气管哮喘病的18岁以上的患者。这项医疗助成基金制度的创设，被学界评论为使《公害健康被害补偿法》中的大气污染指定区域制度得以复活的创新措施。

　　赔偿费用由谁负担?

　　关于环境损害赔偿费用应由谁负担，怎样筹集和管理费用方面的规范，不仅是环境损害赔偿立法的一个重点内容，也是环境保护立法必须考虑并给出对策和实施措施的重点内容。

　　为谋求水俣病的彻底解决，2009年7月，日本通过了《关于解决水俣病被害者救济及其水俣病问题的法律》。2010年4月，内阁会议通过了关于水俣病被害救济及其水俣病问题解决的特别措施法的救济措施的方针。此前，2006年，日本针对新型污染健康事件制定了《关于石棉健康被害救济的法律》等，做出了关于救济原则与措施、尤其是筹建特别基金的相关规定，再一次展示了日本环境立法非常重视法的实用性和可操作性。

　　从立法理念的完整性来看，日本环境损害赔偿法还辅有《关于危害人体健康的公害犯罪处罚法》、《公害防止事业的费用负担法》等立法。这些法律的有关内容，与专门公害被害补偿救济的立法一起，共同架构起了日本环境损害赔偿与补偿制度的全貌，既展示了日本重视公害被害的预防，也重视公害被害的救济，还十分重视法律相互之间的配合，以实现“保护人体健康”的环境立法目的。