论我国诉讼调解与人民调解之互补和衔接

刘惠冲 黄 端

调解，作为一种纠纷解决方式，在中国被实践了数千年，对中国的社会稳定发挥了重大作用。它在经历了几度辉煌后，到了上一世纪90年代，在中国进行市场经济和法治建设的进程中却遭受了空前的挑战与危机。随着我国经济的迅速发展，随之而来的各种利益的调整，社会矛盾和纠纷也呈现出主体和内容多样化、成因复杂化的特点；加之因体制及财政状况等多方面因素造成的人民调解功能的弱化，使法院的诉讼总量与新类型诉讼量与日俱增，使法院的诉讼活动的压力越来越大；法院受理案件的数量大幅上升与法院审判力量有限的矛盾日益突显
(南通市两级法院自1990年至2001年，收案增长率达到207%；盐城中院，1999年有在编干警368人，2003年降为245人，人员减少了三分之一强，案件数却在持续增加。 )，而法院一度为强调高效而追求当庭判决率所引起的上诉多、申诉多、执行难等问题，不仅使法院工作陷于负重与被动局面，同时也形成了当事人对法院、法官的公信度有所减弱等现状，使法院工作面临严重挑战。在这样的背景下，被誉为“东方经验”的调解制度重新引起了全社会的重视。然而，如何认识新时期诉讼调解和人民调解的功能优势和价值倾向?如何运用他们之间的功能差异及其互补关系来克服我国现行诉讼调解和人民调解的弊端，解决其面临的问题?如何合理整合和有效利用现有的资源，促进对社会纠纷和矛盾的化解，实现社会的和谐稳定?各地法院纷纷进行了诉讼调解的适度社会化、实行诉讼调解和人民调解的联通互动等诸多探索性改革。笔者试图博采众长，以优势功能互补的视角探讨诉讼调解和人民调解的衔接问题。
　　一、我国诉讼调解与人民调解互相结合、相互补充的历史渊源及发展
（1）调解作为中国传统法文化的重要资源，被视为远东法系或中华法系的基本标志之一。早在西周的铜器铭文之中，已有调解的记载。在漫长的中国古代社会发展中，形成了一个多元化的纠纷解决机制。调解在古代不仅是民间社会的各种血缘和地缘组织解决其内部纠纷的主要手段,即使在官方衙门的公堂上，它也是与审判和判决密不可分的纠纷解决的主要手段。调解基本上是民间调解与官府调解同时并重，相辅相成。在实际的纠纷解决中官府调解和民间调解往往相互配合，形成一种互动关系，正如黄宗智在对清代法律制度中研究所描述的：“事实上，清代的民间调判制度是建立在两者的结合上的，即以判决为主的正式系统和以和解为主的非正式系统的结合。这套制度的运作取决于两者的相互配合以及两者之间相互作用的空间。”
（2）近代调解制度的雏形孕育于第一次国内革命战争时期的农民运动大潮中，当时的农民组织 都设有负责调解仲裁的机构。在第二次国内革命战争时期，调解制度得到进一步的发展，但这一阶段是以基层政府调解为主，仍属于诉讼外的人民调解的范围。调解在抗日战争时期的革命根据地发展到了一个新的阶段，并形成制度化的系统，成为当时纠纷解决的主要方式。这一阶段的调解不仅包括民间自行调解，群众团体调解和政府调解几种诉讼外调解的形式，而且出现了司法调解，并发展为著名的“马锡五审判方式”.由此，以“马锡五审判方式”为代表的民事诉讼制度与各种形式的调解共同构成了一个有机的纠纷解决机制。
（3）建国后，我国先后通过一系列法律,法规的制定和修改，确立了人民调解制度和诉讼调解制度，同时注意人民调解与诉讼调解的有机结合。我国民事诉讼法第16条规定，人民调解委员会是在基层人民政府和基层人民法院的指导下，调解民间纠纷的群众性组织。人民调解委员会调解民间纠纷，如有违背法律的，人民法院应当予以纠正，这就从法律上肯定了基层人民法院对人民调解委员会的业务指导和监督。
2002年9月5日最高院审委会第1240次会议通过，2002年11月1日起的《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》确立了人民调解的法律效力。
（4）中华民族心理素质也是影响我国调解制度长盛不衰的重要因素。所谓民族心理素质，就是指各民族在形成和发展过程中，凝结起来的表现在民族文化特点上的心理状态。它是在民族共同语言、共同地域、共同经济生活的基础上形成和发展起来的，反映了一个民族的共同心理特点。民族心理素质作为一种客观存在的精神现象，由民族的感情、意志、性格、气质以及民族自我意识等诸种要素构成。不同的民族，在基本人生态度、情感方式、思维模式、致思途径、价值观念等方面，有着很大的差异。中华民族共同心理素质具有以下五个特点：
①内向、温顺、自尊自重的心理素质；②安分守已、追求和谐的心理素质；③诚实、友好、谦让的心理素质；④克已、宽容、豁达大度的心理素质；⑤富于同情、助人为乐的心理素质。中华民族心理素质对我国人民调解制度的影响主要体现在以下三个方面：①纠纷当事人愿意选择调解方式解决争端；②第三者乐于充当义务调解人；③有助于提高调解的成功率。
从实践的情况来看，人民调解委员会与法院的审判工作存在着密切的联系，人民调解成效显著的地方，人民法院的收案率就会相应减少，特别是在农村或偏远的地区，人民调解组织与基层人民法院及派出法庭相互配合，在解决当地的民间纠纷中起着不可替代的作用，有利于减轻法院的负担，保证司法资源的合理有效利用。 江苏南通市于2003年4月成立了社会矛盾纠纷大调解中心。全市所有的县（市、区）和乡镇，都建起了社会矛盾纠纷调解中心，形成了县、乡有中心，村有调委会，组有民调小组，十户有调解信息员的大调解网络。把人民调解注入了民间调解、行政调解、司法调解综合联动的丰富的内函。南通市调解组织的健全，调解机制的创新，有力地促进了农村社会矛盾的及时发现和化解。 2004年上半年南通市两法院的总收案数为30428件，比去年同期的33776件下降了9.92%。
从以上的历史回顾可以看到，中国从古到今一直有着民间调解与司法调解互相结合，互相协调，共同实现对纠纷化解和社会调整的传统，并且取得较好的社会治理效果。这种传统在今天社会大规模变迁和司法改革全面推进的背景下，仍有进一步的吸收，借鉴和创造性转化的必要。江苏南通市的社会矛盾大调解机制在规范、加强人民调解方面作了有益的偿试，夯实了人民调解这个社会稳定的“第一道防线”。
二、优化诉讼调解和人民调解的功能，实现优势功能互补
(一)诉讼调解和人民调解之同质性的功能优势[page]
相对于审判而言，诉讼调解与人民调解具有以下共同的功能优势。
（1）来自其程序利益，具有成本低，迅速和便利的特点，能够相对迅速、低廉和简便地解决纠纷，使当事人以较低的代价获得较大的利益（人民调解不收费、诉讼调解免去上诉申诉执行成本），这体现了诉讼调解与人民调解效率方面的优势和价值取向。
（2）诉讼调解与人民调解更适合于特定社会关系、特定主体和特定纠纷的解决。例如，以其常识化的运作程序消除了诉讼程序给当事人带来的理解困难;以通情达理的对话和非对抗的斡旋缓和了当事人之间的对立，有利于保持今后的长远关系;整体地考察事件背后的复杂长远的社会关系，而不是简单地将其分解为简单关系，仅就部分的是非曲直做出判断。
（3）诉讼调解和人民调解体现了当事人自主、自由处分的功能。在调解协议达成过程中，调解机构或调解人不能将自己认为正确的解决方案强加给当事人，当事人有同意或拒绝这种解决方案的权利。所以，从一定意义上说，诉讼调解和人民调解是当事人自主协商的延伸。
（4）诉讼调解和人民调解能弥补法律适用不能的不足，可以根据自主和自律原则选择适用的规范，如地方惯例、行业习惯和标准等解决纠纷，在“法律的阴影下”协商和妥协，并可能达致双赢的结果,体现了自认的效益最大化和自治的价值取向。
（二）诉讼调解和人民调解之特质性的功能优势
（1） 诉讼调解之功能优势
诉讼调解，是指在民事诉讼过程中，在人民法院审判人员主持下，双方当事人就民事争议通过自愿协商，达成协议的活动和结案方式。它是一种由人民法院审判人员作为第三者介入当事人双方的民事、经济纠纷中，而后通过双方当事人的合意解决纠纷的方式。她具有如下功能优势：
①主持调解的法官具有专业的法律知识和法律职业道德。
②调解程序规范，诉讼法中一整套回避制度、举证制度等，调解法官都能熟练地运用到调解程序中去。
③当事人对诉讼调解的认同度高。在南京、苏州、扬州和徐州等地区的问卷调查中，我们发现，未经法官的任何提示或引导的情况下，有92.4%的当事人愿意在法院主持下进行调解。当事人对于调解达成的协议也多能自觉履行。
④诉讼调解更能促进当事人自觉履行义务。近三年来江苏省南通市两级法院调解结案的案件中当事人能够主动履行调解协议的占80%，其中，调解协议达成后当场履行的大约占30%；连云港市两级法院调解结案的案件中当事人申请强制执行的比率低于10%。
⑤法律赋予法院的司法审查职能贯穿于诉讼活动始终，包括立案、审理、执行等各个阶段。
⑥诉讼调解作为弥补判决功能局限的有效手段，得到了绝大部分法官的认同和青睐。他们以现行诉讼法之规定为依据，坚持诉讼调解制度。
⑦诉讼调解从客观上讲能彻底化解纠纷，有效减少当事人的讼累和司法成本。诉讼调解是在和平友好的氛围下，通过法官的教育疏导，促使双方当事人互谅互让，化干戈为玉帛，使争议不仅在法律上得以彻底解决，也在心理上得以真正消除。司法实践中，调解案件极少出现申诉、上访、缠访的现象。
⑧刑事调解对被告人、被害人和公共利益的平衡保护有其独特的价值。刑事调解由于有被害人和被告人的直接参与，并有对自己主张处分的权利，被害人更容易恢复物质和精神的损害，被告人通过向被害人直接认罪悔过，赔偿损失，获得谅解，不承担或者少承担刑事责任，有利于他尽快回归社会，对于社会而言，受到破坏的社会关系得到了被告人和被害人的共同修复。
⑨随着司法实践的不断丰富和法学理论的不断深化，行政诉讼案件引入或者部分引入调解机制，目前已逐渐成为行政法学理论界和行政审判实务部门的共识。我们不能忽视行政诉讼中隐晦调解的功能作用。
（2）人民调解的功能优势
　　人民调解，即人民调解委员会的调解，是在人民调解委员会的主持下，以国家法律、法规、规章、政策和社会公德为依据，对民间纠纷当事人进行说服教育，规劝疏导，促使纠纷各方互谅互让，平等协商，自愿达成协议，消除纷争的一种群众性自治活动。她具有以下功能优势：
①有专门的组织形式和程序规定。
②与诉讼调解更多地要受到实体法和调解程序的限制相比，人民调解在调解形式和运用手段上更为灵活多样，人民调解的调解员主要运用日常生活中掌握的涉案人物及事件的背景知识、“地方性知识”来解决纠纷。这些因人民调解员长期的共同生活，相互知根知底而获得的地方性知识使得调解人对于许多涉案事实免于求证，不证自明。
③人民调解员可以采用各种生活技巧和手段、通过各种途径调查事实真相。

④有相当一部分有“厌诉”心理和“惧诉”心理的当事人，发生纠纷时，往往更多地求助于人民调解；从现实的层面上，人民调解不仅有利于迅速化解矛盾，并且有利于减轻法院的诉累。
⑤有基层人民政府和基层人民法院作指导。
⑥人民调解不收取费用。
（三）诉讼调解和人民调解之弊端
（1） 诉讼调解的弊端
①现行民诉法中规定诉讼调解要遵循“查明事实，分清是非”的原则，混淆了判决与调解的界限，不利于办案效率的提高和诉讼成本的减少,影响了诉讼调解的程序利益；
②调审结合的模式往往使同一审判人员兼作调解法官和裁判法官,法官为了提高办案效率,规避诉讼风险，在审理案件时往往会忽视调解的“自愿”原则,利用自己的特殊身份进行调解劝说，容易导致以压促调、以判促调、久调不决，当事人在此情况下，大多只能表示同意接受，因为他们明白即使表示不接受，由该审判员作出的判决的结果还是一样。从而损害了当事人的合法权益；
③由于调解法官对诉讼双方不了解，对调解的可行性、可靠性很难考证，有的案件当事人恶意串通，为逃避他人债务、损害社会公共利益和国家利益，而通过诉讼调解的方式转移财产、规避法律责任，较为常见的有调解假离婚、假抵债、假清偿；有的案件当事人为规避法律责任订立的不切实际的调解协议即使启动法院强制执行程序，也难以实现权利，从而导致对另一方当事人信赖利益的损害、司法资源的浪费及对当事人在调解中随意言行、不负责任倾向的助长等。
④刑事调解中自愿原则贯彻不到位。在刑事调解中被告人面临刑事责任的承担，因此其真实意愿的表达受到很大的顾忌，有时为了免受可能的刑事处罚，而违心接受不合理的调解内容；原告人则为了尽快得到经济上的赔偿，也会违心地放弃追究被告人的刑事责任。在调研中发现，有的刑事自诉案件，被告人根本不承认犯罪，不承认侵害了原告人，但最后也以达成赔偿对方损失的调解协议结案。刑事调解所用的审理期限偏长，影响刑事案件审理的审限，不少审判人员反映大部分案件调解结案比判决结案所付出的时间和精力更多，许多案件多次调解才能达成协议。如泰州市两级法院2003年度共调解结案自诉案件和附带民事诉讼案件204件，其中多次调解的占86%，审理周期有的甚至超过了100天。 [page]
（2）人民调解的弊端
①人民调解由于具有较大的随意性,可能被人操纵利用，调解员可能利用事实上的力量左右调解方案使调解的自愿难以保障，最终演成弱肉强食的格局；
②调解员的法津政策水平低，适用程序法能力弱，文化素质低，难以适应社会变化发展的需要和难以充分体现公正公平的目的。
③调解的结果在效力上缺少权威性、确定性和强制性等。
人民调解的上述劣势往往又是诉讼调解的优势，所以人民调解和诉讼调解之间存在着很强的互补性。针对我国诉讼调解和人民调解的功能优势及所存在的弊端，只有对其进行相应的制度优化及资源整合，才能进一步发挥其功能优势，实现功能互补、资源共享，达到诉讼调解和人民调解的有机衔接。
(四)诉讼调解的制度优化。
　　（1）建立调审分离、适度庭前调解制度。 结合我国审判方式的改革，对原有的法院调解制度作出相应的调整。建立一套既可以及时分流案件，减轻庭审压力，节约法院诉讼成本，又可化解矛盾，利于当事人在平衡实体权益和程序成本支出的基础上，实现诉讼效益最大化的诉讼调解制度。可以考虑建立调判分离的新机制，将调解与开庭审判实行人员、职能、程序诸方面的分离，其主要内容包括：在“大立案”改革上实行的流程控制权和审判权分离的基础上，建立庭前调解专门机构，他们除了负责所有的证据交换、查明事实、归纳双方争执的焦点等庭前程序性事务外，主要工作是开展庭前调解。案件在立案庭进行排期前按当事人的调解意愿及案件本身的可调性和不可调性进行分类。笔者认为对于下列案件，人民法院应当把调解作为必经程序：婚姻纠纷、收养纠纷、抚养、扶养、赡养、继承纠纷、相邻关系纠纷和适用简易程序审理的案件。同时，对一些不能适用调解的案件也需明确规定，如民事行为确认无效纠纷、涉及国家利益、社会公共利益的案件、适用特别程序、督促程序、公示催告程序、破产还债程序的案件、身份关系确认诉讼以及其他依性质不能进行调解的案件。分类后，先行调解类案件则立即进入庭前调解程序，不进入庭前调解程序的案件则立即排期后开庭审理。建立主持庭前调解的法官不参与审判的调审法官回避制度。经过庭前调解程序未达成协议的案件在开庭审理后一般不再组织调解，但当事人请求调解的，应当允许，但应限制申请调解的次数，建议规定申请次数不超过两次，以免个别当事人借调解来拖延诉讼，增加对当事人的讼累和诉讼成本。
建构庭前调解程序有利于形成强调解、精审判的民事审判新格局，强化调解作用的发挥，将大部分的矛盾纠纷化解在庭审前，对于诉讼资源的合理配置、法官及其助理人员职能上的分工起到促进作用，同时可以确保对于复杂的民事案件得到及时公正的审判。调审分离也有利于监督和规范调解行为，防止以压促调、以判促调的情况出现。
（2）落实调解的程序利益，充分尊重当事人的自主权。
　　当事人之所以选择调解，很大程度上是由于存在特定的程序利益，如调解的快捷性、保密性、实现权益的及时性、调解特有的条件、环境等，对这些程序利益在今后的改革中应给予充分关注，推行“附加条件调解法”， 即对于有履行期限的调解案件，可以在条文后附上类似“如到期不履行，按…….执行”的语句，从而给义务人以一定约束，督促其自觉履行。调解结案的可考虑适当减少诉讼收费。
对于当事人在调解中的处分行为，只要不违反法律的强制性规定、社会公共利益和基本符合调解协议的实际履行能力就应当得到允许，而不应有过多的限制，也不应强求调解合意的达成一定要建立在“查清事实、分清是非”的基础上。
(五)规范人民调解。
（1）培育新型的人民调解机构。
　　随着传统单位组织的解体、变迁，旧的单位组织发生转型，新的组织形态正在形成，国家应因势利导在各种类型的社团、乡村社区、行业、协会中建立相应的纠纷解决机制。在这几年我国社会的自我整理中，已经涌现了一些新型调解机制。如江苏南通市在对区县、乡镇、街道社区等各类基层调解组织和力量进行整合的基础上，建立的人民调解、行政调解和诉讼调解相结合并职能联动的社会矛盾纠纷“大调解”机制； 上海浦东新区个体劳动者协会、私营企业协会经司法行政部门批准，成立了第一个行业性调解委员会，有效地调处了行业内的一些重大纠纷，而且举办各种类型的法律培训；贵州天柱县根据民族传统设置了人民调解会议庭；无锡市市政管理处在民工队伍中设立调解组织等等。 这些有益的尝试，值得进一步借鉴、推广。
（2）诉讼调解与人民调解的联通互动。
我国一些地方在诉讼调解与人民调解的联通互动方面进行了有益的尝试。如上海长宁区人民法院于2003年开始进行“发挥人民调解诉讼替代作用”的试点工作,其主要内容是通过司法局选拔聘用优秀人民调解员来法院从事辅助调解工作，在法院设立专职的人民调解指导办公室，并抽调民事法官进行专门负责制导；建立区法院和区司法局之间的每周例会制度，对试点工作情况进行及时分析和改进。在试点工作中，实行三个月一期的人民调解员轮换上岗制度，既使人民调解干部协助法院进行了审前辅助调解，减轻了民事法官的工作压力，同时也使人民调解员在法院接受了扎实的业务指导和锻炼，形成了对人民调解干部的长期轮训的新机制，这一试点工作取得了良好的社会效果。 江苏南通市中级法院积极指导该市社会矛盾纠纷大调解中心的人民调解工作，充分发挥人民调解的功能优势，实行诉讼调解和人民调解的联通互动，使一大批涉及企业改制、征地拆迁、养老统筹等纠纷得以顺利解决。
这些探索和实践昭示了新形势下诉讼调解与人民调解实现功能互补、资源整合与共享促进社会和谐进步的新思路，值得进一步研究和探索。
三、诉讼调解和人民调解的衔接构想
（一）程序衔接。
　　（1）成立人民调解工作指导小组，设立人民调解指导员。人民法院应当指定相关业务庭和人民法庭审判经验丰富的审判人员担任各级各类人民调解委员会的指导员，负责对人民调解工作的业务指导。近年来特别是自江苏省高院制订下发《关于切实加强和改进对人民调解工作指导的意见》后，江苏省各级法院都把加强对人民调解工作的指导提上了议事日程，纷纷制订相关实施细则予以具体落实。镇江、连云港、南京等地法院都成立了人民调解工作指导小组，在乡（镇）、村帮助设立调解委员会（矛盾纠纷处理中心），构建了比较完善的调解网络。镇江、连云港等地两级法院还将指导人民调解工作纳入全年目标管理责任制，明确工作分工和任务，加强考核和督促。 [page]
（2）设立巡回法庭。人民法院应当从审判业务部门抽调经验丰富的审判人员组成巡回法庭，负责审理各县（市）、区调处中心或者人民调解委员会调解未成功的民间纠纷案件。
（3）建立庭前调解机制。在法院设立庭前调解窗口，选择具有较丰富法律知识和调解能力的法官及经过一定程序聘请的调解员（设想法院可以将辖区内具有一定学识、身份、专业知识和一定法律知识的人员聘请为调解委员，经过一定程序审程、任命后予以公布。法官可以根据调解类个案的具体情况决定将案件交付给某一位或几位调解委员调解，双方当事人也可以指定调解委员。这一制度的实质是让人民调解员在法官的监督下进行调解，将人民调解这种非诉讼纠纷解决机制与诉讼纠纷解决机制熔为一炉,二者互为补充。人民调解得以规范化，法院“僵硬”的诉讼得以适当软化。应该说这是公正与效益相结合的有效机制。）组成专门调解机构，负责庭前调解及人民调解协议的司法审查工作。
（4）建立对人民调解员的培训、指导制度。
①旁听制度。各级人民法院应当定期邀请人民调解员旁听依法公开审理的案件，人民调解员主动要求旁听的，应当予以支持。
②巡回法庭和人民调解指导员可以接受人民调解员在调解过程中遇到的有关法律问题的咨询，但不得就人民调解委员会正在调处的个案直接发表意见；帮助人民调解委员会规范运行机制、工作程序和制度、调解方式及文书制作。
③定期培训制度。各级人民法院配合当地司法行政机关，制定培训计划，派出具有较丰富的法律知识和审判经验的审判人员定期开展对人民调解员的培训，通过培训，使人民调解员能够掌握民事纠纷的性质、一定的法律知识和调解艺术，提高人民调解工作的水平。
④建立评阅制度。人民调解委员会可以将通过调解达成的协议以及卷宗材料送交人民调解指导员评阅。
⑤调解质量反馈制度。涉及人民调解协议的案件审理终结后，具体承办的审判人员应将生效的裁判文书寄送原承办的调处中心或人民调解委员会，就审理中发现的问题提出建议。
⑥加强人民调解员的刑事方面法律、法规的培训指导力度，支持人民调解组织积极做好刑事自诉、刑事附带民事赔偿的调解工作，充分体现被告人自愿、自治等原则，促进社会和谐稳定。
（5）行政诉讼适当引入调解机制，对三类案件（1、不服行政主体作出的行政裁决而提起的行政诉讼案件。不服行政裁决诉讼案件存在三方关系人，即原民事争议的双方当事人和作出裁决的行政机关。一般情况下，行政机关在裁决过程中对原争议双方进行了调解。在行政诉讼过程中，若原告或第三人放弃权利，则被告行政机关的裁决即可以变更或撤销。2、不服因行政合同引起的争议而提起的行政诉讼案件。3、不服行政主体作出的具体行政行为而提起的行政诉讼案件。尽管最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条规定：“不具有强制力的行政指导行为”“不属于人民法院行政诉讼的受案范围”，但此条规定逻辑地暗含了不服具有实际强制力的行政指导行为可以纳入司法审查的范围。随着我国市场经济体制的不断完善，指导、劝告、建议、提示、鼓励等具体行政指导行为在经济与社会管理实践中被越来越多地采用。但是，实践中只有组织法而无行为法上依据的行政指导大量存在，这就使得司法审查具体行政指导行为的合法性陷入困境，而在审理中适用调解解决具体行政指导产生的争议则可摆脱这种困境。法院在审查人民调解的同时，可以视情发现司法建议。）实行人民调解（人民调解委员会和行政机关调解）行政诉讼司法确认的形式结案。

（6）实行经人民调解程序的诉讼绿色通道
①就近立案制度。对于人民调解委员会调解未成的纠纷，当事人要求诉讼的，人民调解员应当将当事人要求诉讼的请示记入笔录，并由当事人签字确认。人民调解员应当通过联络网络，及时与所属人民调解委员会所在地的法院联系，法院应当派出审判人员到人民调解委员会，或者由巡回合议庭在人民调解委员会立案，充分利用现代科技手段逐步实现网上立案。
②口头起诉制度。就近立案时，当事人口头起诉的，具体承办审判人员应当将诉讼请求、事实和理由详细记入笔录，并由当事人签字确认。
③就近立案时，当事人提出诉讼费用免、减、缓交申请的，可以先行缓交，由具体承办的审判人员审查后交院长决定。
④简易程序制度。各基层人民法院及其派出人民法庭审理涉及人民调解协议的案件和人民调解委员会调解未成功的案件，一般应当适用简易程序。
⑤先行调解制度。法院在审理涉及人民调解协议的案件和人民调解委员会调解未成功的案件应当进行调解；对于就近立案的案件，具体承办的审判人员应当立即组织当事人进行调解。
⑥优先审执制度。涉及人民调解协议的案件和人民调解委员会调解未成功的案件的当事人及其诉讼代理人要求法院依职权调查、收集调解档案资料或者证据材料的，法院应当优先安排，对此类案件应当优先审理与执行，巩固人民调解委员会的工作成果。
⑦对调解和好的离婚案件、调解维持收养关系的案件、能够即时履行的案件及其他不需要当事人履行义务的案件，可以不制作调解书，但应制作详细的调解协议，并由当事人及其诉讼代理人签名、盖章或者捺印。调解达成协议并经审判人员审核后，双方签的协议即发生法律效力。
调解书可以采用填写式，应采用电子签章技术或者其他快捷方法制作调解书，做到即时送达。经征得当事人同意，调解书中可以不载明案件事实。
⑧对刑事附带民事赔偿的人民调解协议书，经审查，可直接制作刑事附带民事判决书。
（二）效力衔接。
（1）当事人持已经生效的人民调解协议向人民法院申请支付令的，只要符合民事诉讼法第十七章规定的条件，人民法院应当支持。
（2）具有债权内容的人民调解协议，公证机关依法赋予强制执行效力的，债权人可以向被执行人住所地或者被执行人的财产所在地人民法院申请执行。
（3）经法院庭前调解达成调解协议的，由调解法官制作调解书，经双方当事人签收的调解书与法院判决书具有同等法律效力；对人民调解达成协议的，经当事人申请，庭前调解机构在对人民调解协议进行合法性审查时，应遵循“法律不禁止即为合法”的原则， 凡经审查制作调解书的，即与法院判决止具有同等法律效力。仲裁制度为我们调解效力的衔接提供了依据。《中国国际经济贸易仲裁委员会仲裁规则（2000年）》第48条规定，当事人在仲裁委员会之外通过调解达成和解协议，可以凭当事人达成的仲裁协议和他们的和解协议，请求仲裁委员会指定一名独任仲裁员，按照和解协议的内容作出仲裁裁决书。新仲裁规则的规定可有效保证和解书具有强制执行力。在我们设想的调解衔接制度中，人民调解委会员主持达成的人民调解协议书可视为此处的“和解协议”，法院可参照该条仲裁规则，作出法院调解书。[page]
（三）救济途径的衔接。
调解制度不可能保障百分百的运行无误，设立调解救济程序应是最有效的矫正手段。
（1）诉讼调解再审制度的完善。
①将违反法定程序，可能影响当事人利益作为申请再审的法定事由。
②将调解协议的内容违反禁止性法律规定的列入申请再审事由。
③对调解协议的内容损害国家、集体及社会公共利益的，法院有权决定再审。
④将当事人双方或一方恶意调解的假离婚、假抵债、假清偿等列入申请再审的事由。
（2）人民调解协议救济制度的完善。
①经庭前调解机构司法审查的人民调解协议，违反当事人自主、处分原则的；违反法律禁止性规定的；损害国家、集体及社会公共利益的，应予撤销，并尊重当事人的意愿，分别进行庭前调解或开庭审理。
②法院在审理涉及人民调解协议的案件时，发现问题的应以变更、撤销，并将所有涉及人民调解协议的案件的裁判文书送达人民调解机构。
③当事人凭已生效的人民调解协议向法院申请支付令的，法院应予以司法审查。
④具有债权内容的人民调解协议经公证机关依法赋予强制执行效力的，法院在进入强制执行程序前，应予以司法审查。
（四）在加强诉讼调解和人民调解衔接方面，人民法院应正确理顺人民法院和人民调解的关系，根据我国法律规定，指导人民调解委员会的工作是人民法院的职责之一。在支持和指导人民调解工作中，人民法院要从思想和行动上做到“不缺位、不错位、不越位”。
①“不缺位”要求人民法院对人民调解组织促成当事人自愿达成的调解协议，应当予以支持。
②“不错位”要求人民法院在指导人民调解工作中，应当认识到自己与人民调解委员会之间是业务指导关系，不是领导与被领导关系，应当按照司法行政机关或者人民调解组织的邀请，有计划、有步骤、有针对性地开展业务指导工作。
③“不越位”就是要求人民法院不能代替或者变相代替人民调解组织开展调解活动，只能针对一般性法律问题和调解技巧进行指导，绝不能直接插手正在进行调解的个案，更不能就个案的具体处理发表意见。
（五）完善法院的目标管理考核制度制定合理的考核指标不，形成诉讼调解和人民调解有机衔接的激励机制。
设置目标管理考核制度的目的在于考察法官一年的工作实绩，以勉励先进，鞭策后进。而工作实绩的涵义在这里显然应作广义的理解，所以除了案件的数量以外，我们还要考虑法官所办案件的质量和社会效果。因此要制定一套行之有效的兼顾办案数量、质量、社会效果、对人民调解工作指导量、上诉率、进入执行程序率等方面的法官审判质量效率管理制度，落实奖惩，充分调动力量实现诉讼调解和人民调解的有机衔接。

结束语
探索实现诉讼调解和人民调解的有效衔接，是实现当事人自由处分权和法官适当介入管理的有机结合，更符合公正和效益的司法价值取向。试想如果把那些血缘地域性强、冲突烈度不大、解纷适用法律的技术含量小、无需诉讼即可获得公正处理的矛盾纠纷化解在诉讼程序外，那么我们人民法院的审判工作就能向法官职业化的“精审判”之路快步迈进。