【摘要】跨国水资源包括国际河流、湖泊及其大小支流，或者国际河流的入口和出口（通常称为国际流域）以及处于两国或更多国家管辖之内的地下水系统。环境保护是世界各国应承担的义务，流域各国在自己境内利用跨国水资源或进行其他活动时，有义务通过国际合作或者采取合理的单边措施，保护国际流域水资源，防止对其他流域国造成重大损害。规范跨国水资源保护问题的国际法律文件包括全球性水条约、区域性和流域水条约、政府间组织的决议和宣言、国际法学术团体的决议和规则等。根据这些文件的规定以及国际社会的实践，流域各国应当采取的保护国际流域水资源的措施包括但不限于环境影响评价、交流信息、监测、通知、紧急情况下的援助、控制污染、公众参与等，这些措施有助于预防和减少损害。中国在保护相关跨国水资源方面也采取了环境影响评价、交流信息等措施，但是需要加强和改进。
【英文摘要】Transboundary water resources contain transboundary groundwater systems as well as international rivers, lakes and their tributaries, or the entrances and exits of international rivers. Environmental protection is a duty of every state. Every basin state has the duty to protect international basin water resources, who should take reasonable measures such as international corporation and lateral measures to prevent from significant transboundary harm. The legal papers that provides for the problem of protecting transboundary water resources contains global water treaties, regional and basin water treaties ,the resolutions, declarations and rules adopted by some intergovernmental and non-governmental organizations. According to these papers and the practice of international society, every basin state should take such measures as environmental effect evaluation, exchanging data and information, supervision, informing, controlling pollution, public participation to prevent from and minimize harm. China has taken some measures to protect involved transboundary water resources.
【关键词】跨国水资源;保护;保护措施
【英文关键词】 transboundary water resources; protection; measures to protect transboundary water resources
【写作年份】2008年


【正文】
　　一、跨国水资源及其保护
　　
　　（一）跨国水资源的定义及其分布
　　
　　跨国水资源又称为国际水资源或国际淡水资源或跨国淡水资源，目前国际上还没有统一的定义。《联合国环境规划署环境法教程》的定义是，跨国水资源就是共享水资源，包括河流、湖泊及其大小支流，或者河流的入口和出口（通常称为流域）以及处于两国或更多国家管辖之内的地下水系统。[1]
　　
　　跨国水资源可分为国际地表水资源和国际地下水资源两部分。
　　
　　国际地表水包括国际河流、湖泊、运河等，以国际河流和湖泊为主体。世界上有263条较有影响的国际河流和湖泊，分布在145个国家，其流域面积占地球陆地面积的45.3%，拥有全球60%的淡水资源，居住着世界约40%的人口。[2]这些国际河流和湖泊中有148条流经两个国家，约占总数的56%，余下的流经三国或者三国以上。[3]
　　
　　在世界各大洲中，亚洲有国际河流和湖泊57条，非洲59条，北美和中美洲40条，南美洲38条，欧洲69条。[4]只有大洋洲没有国际河流或湖泊。亚洲主要的国际河流和湖泊有：印度河、恒河、澜沧江—湄公河、雅鲁藏布江—布拉马普特拉河、萨尔温江、约旦河、底格里斯—幼发拉底河、咸海和里海。非洲的国际河流和湖泊主要有尼罗河、尼日尔河、赞比亚河、刚果河和塞内加尔河。在北美洲，美国与加拿大共享五大湖之中的四湖[5]和哥伦比亚河，与墨西哥共享科罗拉多河、奥格兰德河。南美洲的国际河流主要有亚马逊河和银河。欧洲的国际河流主要有莱茵河和多瑙河等。
　　
　　国际地下水资源既包括与国际地表水相联的地下水，也包括跨界封闭地下水。因为含水层的运动没有政治界线，很多国家共用地下水含水层。比如，东北非含水层由埃及、利比亚、乍得和苏丹共有；阿拉伯半岛上的含水层由沙特阿拉伯、巴林、卡塔尔和阿拉伯联合酋长国所享；北撒哈拉含水层由阿尔及利亚、突尼斯和利比亚共有，南美洲的瓜拉尼含水层由巴西、巴拉圭、乌拉圭和阿根廷等国共享。[6]
　　
　　（二）跨国水资源的保护
　　
　　水资源的保护是指人类活动应避免对水资源造成损害，防止水体水质污染与水量枯竭。合理利用水资源是水资源保护的中心任务和必然要求。人类利用自然资源的历史很悠久，但是注重保护自然资源、强调合理利用资源则始于二十世纪初。[7]在美国，资源保护的含义就是指“合理利用”和“杜绝浪费”。国际资源和自然保护联合会（IUCN）、世界野生生物基金会（WWF）、联合国环境规划署（UNEP）、联合国教科文组织和联合国粮农组织（FAO）共同编制并于1993年发表的《世界自然资源保护大纲》认为，“保护是提倡合理的利用。”[8]
　　
　　跨国水资源的保护，是指各国采取各种措施来对跨国水资源进行合理开发利用，改善并保护水质，以满足人类社会不断增长的需要。环境保护是世界各国应承担的义务，流域各国在自己境内利用跨国水资源或进行其他活动时，有义务通过国际合作或者采取合理的单边措施，保护国际流域水资源，预防、减少和控制对其他流域国或其环境造成重大损害，也不能允许在其领土之上或其控制之下的个人造成这种损害，即遵守无害原则。无害原则是国际水资源法的基本原则之一，被国际条约、宣言和其他国际文件以及国际判例广泛接受。
　　
　　二、有关跨国水资源保护问题的国际法律文件
　　
　　目前，有关跨国水资源保护问题的国际法律文件主要是水条约。根据缔约方数目和适用范围，可以将水条约分为三类。即全球性条约、区域性条约和流域水条约。此外，政府间组织的决议和宣言、国际法学术团体的决议和规则等，也是跨国水资源保护法的渊源，或者确立跨国水资源保护法律原则的辅助资料。
　　
　　（一）全球性公约
　　
　　全球性条约是指对世界各国开放签署的公约，目前主要是《国际水道非航行使用法公约》（以下简称“国际水道公约”），它是国际水资源法发展史上具有里程碑意义的法律文件。
　　
　　1970年第25届联大通过决议，建议国际法委员会研究国际水道非航行使用法，以期逐渐编纂和发展这方面的法律。国际法委员会经过二十多年的研究、酝酿和起草，先后于1991年和1994年一读和二读通过了《国际水道非航行使用法条款草案》。1997年联大第51届会议最终通过了《国际水道非航行使用法公约》，对国际水道非航行使用的内容、原则、方式和管理制度等作了较全面的规定，是世界上第一个专门就跨国水资源的非航行利用问题缔结的公约。公约的宗旨是实现国际水道的利用、开发、养护、管理和保护，为了当代和后代的利益促进国际水道的最佳和可持续的利用。公约仅是框架协议，为流域各国之间订立双边或多边水条约提供指南。公约目前还未生效，但是其作用并不依赖于是否生效。公约所规定的公平和合理利用原则、无害原则和国际合作原则是对习惯国际法原则的编纂；国际法院在多瑙河盖巴斯科夫大坝案的判决中提及这一公约，将其作为国际水道法的权威陈述。
　　
　　国际法委员会在2000年第五十二届会议上，将“国家的共享自然资源”专题列入其长期工作计划。2002年以来，该专题集中于对跨国地下水的研究。专题工作组2006年向国际法委员会提交了《关于跨界含水层法的条款草案》，该草案已在2006年举行的国际法委员会第五十八届会议上一读通过。草案共分为五部分，十九个条款，[9]其结构与国际水道公约有些相似。该草案最终将以公约的形式，由联大会议讨论并通过。
　　
　　（二）区域性和流域性条约
　　
　　针对跨国水资源保护问题的法律规则多见于具体区域性条约或流域性条约中，而且鲜明地保留了“一个流域一种制度”的特点，这是由流域系统自身特点所决定的。因此往往在实践中发挥作用的是区域性或流域性条约，而全球性公约的效用很小。
　　
　　区域性条约是指主要由处于同一地理区域的国家缔结或加入的条约，缔约方不限于同流域国家，往往是在区域性国际组织的主持下缔结的。最为典型的是欧洲经济委员会1992年在赫尔辛基通过的《跨界水道和国际湖泊保护和利用公约》（即《赫尔辛基公约》）。公约适用于整个欧洲以及美国和加拿大，主要目标是保护包括地下水在内的跨界水道和国际湖泊不受跨界环境损害的影响，保护生物多样性，维护和恢复水系的自然功能。欧盟2000年通过《欧盟水框架指令》，
　　
　　流域水条约是指流域中的部分或全部国家就流域水资源的利用或保护问题签订的条约，是目前水条约的主体。以欧洲的莱茵河流域、北美洲的大湖水流域、亚洲的澜沧江—湄公河流域为例。莱茵河流域条约包括1976年《保护莱茵河免受化学污染公约》和《保护莱茵河免受氯化物污染公约》、1998年《保护莱茵河公约》等。前两个公约分别旨在改进莱茵河的水质，保护其不受化学污染和氯化物污染。《保护莱茵河公约》从整体的角度看待莱茵河生态系统的可持续发展，规定了预防原则、污染者负担原则和可持续发展原则等。美国与加拿大两国为了控制和减轻大湖的污染，改善大湖的水质，于1972年签订了《美加大湖区水质条约》，先后经过1978年、1983年和1987年三次修订。澜沧江—湄公河流域的泰国、柬埔寨、老挝和越南等下游国于1995年达成了《湄公河流域可持续发展合作协定》，将可持续发展贯穿于流域水资源利用和保护的各方面。
　　
　　（三）政府间组织的决议和宣言
　　
　　联合国自二十世纪七十年代开始关注跨国水资源保护问题。1977年国际水会议通过《马德普拉塔行动计划》，包含11项决议和102项建议。1992年里约会议通过的《二十一世纪议程》第18章专门针对水资源的利用和保护问题。1982年《世界自然宪章》、1992年《里约环境与发展宣言》、2002年《约翰内斯堡可持续发展宣言》等也涉及跨国水资源的保护问题。
　　
　　区域性国际组织，尤其是欧洲的区域性组织对跨国水资源保护法的形成和发展产生了积极影响。欧洲经济委员会1968年通过的《地下水管理宪章》，为国际法协会对国际地下水法的编纂文件所采用。欧洲委员会1984年通过的《关于水的合理利用的原则宣言》指出，水益的利用和分配都必须是合理的。
　　
　　（四）国际法学术团体的决议和规则
　　
　　在跨国水资源保护法的形成和发展过程中，国际法学术团体尤其是国际法协会作出了突出贡献。协会1958年通过《国际法原则声明》，指出在条约或习惯规范没有明确规定的情况下，国际流域各国“有权公平和合理地分享流域水利用的水益”。协会1966年通过的《国际河流利用规则》，即著名的《赫尔辛基规则》，是跨国水资源利用和保护法律制度的第一个里程碑。赫尔辛基规则虽然是对国际河流利用和保护规则的编纂，同样可用于指导各国对其他形式跨国水资源的利用和保护，也是《国际水道非航行使用法公约》的蓝本。协会后来通过了一些关于跨国水资源利用和保护问题的决议，主要是1982年《关于国际流域水污染的蒙特利尔规则》（以下简称《蒙特利尔规则》）和1986年《关于国际地下水的汉城规则》（以下简称《汉城规则》），作为赫尔辛基规则的补充。多年来，这些规则已被接受为沿岸国就共享水资源的利用和保护问题进行谈判的基础，在跨国水资源保护法的发展和编纂中起到重要作用。
　　
　　国际法协会二十世纪末开始对赫尔辛基规则及其补充规则进行了全面整合和修订，对国内和国际水法体系包括国际流域水资源利用和保护的习惯法进行了综合编纂，最终于2004年通过《关于水资源的赫尔辛基规则和国际法协会其他规则的修订》（即《关于水资源的柏林规则》，以下简称《柏林规则》）。柏林规则意图提供“水管理者或法院或其他法律决策者在解决水资源管理问题时要考虑的所有相关习惯国际法的综合文集”，[10]也标志着跨国水资源保护法的进一步发展。
　　
　　三、保护跨国水资源的具体法律措施
　　
　　根据上述文件的内容，结合有关国家实践，流域各国应采取有效措施保护流域水资源，这些措施包括：
　　
　　（一）预防跨界损害
　　
　　1．预防损害是国家的义务
　　
　　“一盎司的预防胜于一磅的治疗”。保护跨国水资源首先意味着流域各国承担防止跨界损害的义务，而不是事后对损害进行赔偿、补偿或补救的义务。因为在造成损害之后才去补偿，往往无法恢复事件发生之前所存在的状况。
　　
　　预防危险活动引起跨界损害已构成国际法的一部分。司法判例和国际决议、宣言等文件都确立了预防跨界损害的义务。特莱尔冶炼厂案的仲裁裁决强调预防损害，《斯德哥尔摩宣言》原则21、《里约宣言》原则2、国际法院1996年关于“一国在武装冲突中使用核武器的合法性”的咨询意见、《关于预防危险活动的跨界损害的条款草案》第三条均确认、反映或重申了这一原则。
　　
　　关于国际水道利用和保护的许多文件，都将预防对环境、人身和财产的跨界损害视为一项重要原则。比如《赫尔辛基规则》第十条、《赫尔辛基公约》第二条和第三条、《国际水道非航行使用法公约》第二十一条和第二十七条、《柏林规则》第十六条，等等。预防义务对地下水的适用尤其迫切，因为我们对地下水知之瘳瘳，而地下水一旦受到污染，任何恢复措施也于事无补。因此，柏林规则第三十八条规定国家应根据预防方法，采取提前行动和发展长期规划，以确保含水层和地下水的可持续利用。
　　
　　判断国家是否履行预防损害的义务，不是看其结果，而是看其行为，即制订有关预防跨界损害的政策、法律和规章并通过各种执法机制得以实施。此外，缺乏充分的科学确定性也不能成为排除国家采取预防措施的理由。根据预防原则，应在科学尚未确定跨界损害时十分谨慎地采取行动。预防原则意味着各国需要持续审查其预防义务以便赶上科学知识的进展。在多瑙河盖巴斯科夫大坝案中，国际法院判决当事各方参照环境保护的新需求，“重新审查”依据1977年条约在多瑙河上兴建的“盖巴斯科夫火力发电厂的运作对环境的影响”。[11]
　　
　　不履行预防的义务或者将损害风险减至最低，并不意味着该项活动本身受到禁止，也不当然引起国家责任。虽然预防义务已成为既定的惯例，但还没有成为严格的义务，行为国不履行这些义务并不构成受害国提出法律诉讼的理由，除非当事国之间的条约有此项规定。
　　
　　2．预防跨界损害的具体措施
　　
　　对于那些可能造成重大跨界损害的项目，必须采取一些预防损害的具体措施。国际文件关于预防跨界损害的条款一般将“防止、控制和减少”损害的措施一并规定，并未单独就预防事项规定一般性的、详细的、具有可操作性的义务和程序，比如《国际水道非航行使用法公约》、赫尔辛基公约。联合国国际法委员会2001年二读通过《关于预防危险活动的跨界损害的条款草案》，确立了一个预防跨界损害的机制，包括实体性和程序性的法律规定。这个机制主要由关于预防、合作、环境影响评价、信息公开、通知、协商等方面的规定构成。以下对环境影响评价、信息交流、监测等措施进行分析。
　　
　　（1）环境影响评价
　　
　　环境影响评价是最重要的预防措施，它是预防原则在项目建设中的具体体现。该制度一般要求对重大活动的可以预见的环境影响进行研究，并要求公众参与评价过程，评价的结果对决策者有指导和参考作用，因而往往与各国的环境标准结合在一起。[12]环境影响评价将使有关国家能够判断有关活动的风险的性质、范围和应采取的预防措施。联合国的一项研究指出，环境影响评价已经在执行和加强可持续发展方面显示其价值，因为它结合了预防原则和预防环境损害原则，也考虑到公众的参与。
　　
　　环境影响评价制度最初由美国1969年《国家环境政策法》所确立，此后许多国家的国内法和国际文件都采纳了这一制度。比如联合国1969年环境政策、《里约宣言》、《赫尔辛基公约》、《关于预防危险活动的跨界损害的条款草案》、柏林规则和《跨界含水层法条款草案》。《越界环境影响评价公约》则是规范跨界环境影响评价活动的专门协议。
　　
　　环境影响评价的具体内容可由进行评价的国家在国内法中规定，但是评价不仅应该包括对其他国家人身和财产的影响，也应该包括对其他国家环境的影响。根据柏林规则第二十九条第二款的规定，评价内容还包括对现行或未来经济活动的影响、对文化或社会—经济状况的影响，以及对水资源利用的可持续性的影响。
　　
　　（2）交流信息
　　
　　在跨国水资源利用项目开始后，行为国和可能受影响国应当及时交换有关该项活动的信息和资料。一般来说，这种资料是行为国知道的资料，但是当可能受影响国获得任何可能有助于预防损害或风险的资料时，它应当向起源国提供这种资料。
　　
　　信息交流义务旨在预防损害与消除危险。但是不能因为存在某种损害危险，行为国就有义务告知有关计划。如果活动是合法的，可能受影响国也不能主张行为国的不作为。预防性告知义务仅在特殊情况下成立，即可能受影响国有机会采取预防措施的情况。
　　
　　（3）监测
　　
　　监测是环境影响评价的必要步骤，也是防止和减轻损害的关键步骤。特莱尔冶炼厂案的仲裁法庭在其裁决中承认监测是防止和减轻损害的关键步骤，并要求各方监测未来的表现。《美加大湖区水质条约》含有关于监测的详尽的规定。《赫尔辛基公约》第十一条规定，沿岸国应当制订和实施监测跨界水体环境，包括洪水和跨界影响的联合方案，并制订和实施有关监测方案、测量程序等的统一标准。柏林规则第三十九条规定了国家采取一切适当措施，监测地下水的义务。《跨界含水层法条款草案》第十二条规定含水层国应监测其跨界含水层或含水层系统，并规定了监测的方法，包括与其他含水层国联合开展监测活动、与主管国际组织合作、相互交流监测数据、使用商定的或统一的标准和方法进行监测等。《欧盟水框架指令》的目标之一是在流域内建立综合的监测和管理系统，1998年成立的多瑙河国际保护委员会为了执行这一指令，在整个多瑙河流域实施了事故预警预报系统，针对污水、洪水和冰川采用遥感系统进行实时监控，对各类事故进行预报和发出警报。尽管多瑙河流域覆盖了十八个国家，但在各流经国家的支流和主干流上都有三级监测站，时时传送数据到委员会的事故预警预报系统中。[13]
　　
　　（二）减少损害
　　
　　预防作为一种程序或责任，是针对重大损害实际发生之前的那个阶段。如果已经发生了损害，有关国家就要采取补救或补偿措施，以将损害程度降至最低。具体来说，应当采取以下减少损害的措施：
　　
　　1．通知
　　
　　行为国应及时通知那些可能受损害的国家，有时还要通知有关的区域性或国际组织，提供有关事故的信息，以及它可能或正在采取的减轻损害的措施。通知义务已经成为习惯国际法的一部分。早在1949年科孚海峡案中，国际法院就肯定一国有义务警告他国发生在该国的、可能导致死亡或严重损害的危险。法院认定一国有义务不以威胁他国权力的方式使用本国的领土，并以“对人道的基本考虑”作为该义务的基础。《赫尔辛基规则》第二十九条、《里约宣言》原则19、《赫尔辛基公约》第十四条、《国际水道非航行使用法公约》第十二条、《柏林规则》第五十七条、《跨界含水层法条款草案》第十四条等都有关于通知义务的规定。
　　
　　2．紧急情况下的援助和合作
　　
　　紧急情况可能是自然原因或人类的行为引起的。损害的严重性和紧急情况的突发性是沿岸各国提供援助和进行合作的理由。越来越多的国际水法文件规定了在紧急情况下的援助和合作义务，以减少损害。比如《保护莱茵河免受化学污染公约》第十一条、《美加大湖区水质条约》附件9、《国际水道非航行使用法公约》第二十八条第二款、《柏林规则》第三十二条、《跨界含水层法条款草案》第十六条等。
　　
　　3．控制污染
　　
　　污染是造成损害的重要原因，减少损害必然要求控制污染。《赫尔辛基规则》、《赫尔辛基公约》、《欧盟综合污染控制指令》、《国际水道非航行使用法公约》、《柏林规则》、《跨界含水层法条款草案》等都有控制污染的规定。[14]
　　
　　在控制污染时首先需要有全局观念，对污染进行综合控制。[15]污染物可以放置在土地、空气、水或外层空间中。对陆地倾倒污染物的严格控制就会鼓励向大气或海洋等处理污染物；有时主要的污染源并不直接排放污染物，而是被来自空气或陆地的污染物污染了，即跨媒体污染。比如，科学研究发现大湖区的大部分污染来自大气和地表水污染，并最终注入湖泊，而不是直接向湖泊排放污染物，对直接向湖泊排污是有严格控制的。1987年对《美加大湖区水质条约》的修改反映了这些研究成果。
　　
　　其次，对于多种原因造成的长期污染问题，有必要控制排放量和污染物的内容。可以采取限制污染物的跨国流动、许可证制度、污染工业的技术标准、对污染物排放收费、对减少污染物排放提供税收刺激、污染设施的位置选择、鼓励废物的循环利用等多种形式。[16]
　　
　　（三）公众参与
　　
　　国家应设法让其生命、健康、财产及环境可能受到影响的公众参与决策进程，让他们有机会提出意见，并让负责最后决策者听取他们的意见。公众参与可增强防止跨界损害的努力，提高有关决策的合法性和遵守程度。公众参与决策进程的方式很多，比如召开听证会、审阅作为决策基础的数据和资料，通过行政法庭、法院或关心此事的公民团体对其中的事实分析和政策考虑等的正确性提出质疑。
　　
　　为了方便公众参与，应当向公众提供关于拟议政策、计划或方案的必要资料，包括活动本身及其带来的危险和损害的性质和范围的资料。《越境环境影响评估公约》第三条第八款、《里约宣言》原则10、《赫尔辛基公约》第十六条、《国际水道非航行使用法公约》第十二条、1998年《在环境问题上获得资料、公众参与决策和使用司法程序公约》（即《奥尔胡斯公约》）、《关于预防危险活动的跨界损害的条款草案》第九条和第十三条都有向公众提供资料，让其参与决策进程的规定。《奥尔胡斯公约》还强化了公众的环境知情权和对某些决策程序的参与权。
　　
　　值得指出的是，国家采取适当措施预防或尽量减少损害的义务是一种“适当努力”的义务，它并不保证损害不会发生。适当努力的义务作为预防重大跨界损害或尽量减少损害风险的义务的核心基础，是贯穿于预防或减轻损害的措施的每个阶段的连续性的义务。
　　
　　四、中国保护跨国水资源的法律实践与措施建议
　　
　　与中国有关的跨国水资源主要是指国际河流水资源。中国共有国际河流一百多条，涉及到越南、朝鲜、俄罗斯、印度等十九个国家，其中15个为毗邻的接壤国，影响人口近30亿，水资源量占中国水资源总量的40%。[17]这些国际河流主要分布在三个区域：一是东北国际河流，以界河为主要类型；二是新疆国际河流，以界河为主，兼有出、入境；三是西南国际河流，以出境河流为主。其中主要的国际河流从东到西，从北往南依次是：黑龙江、乌苏里江、绥芬河、图们江、鸭绿江、额尔齐斯—鄂毕河、伊犁河、塔里木河、印度河、恒河、雅鲁藏布江—布拉马普特拉河、伊洛瓦底江、怒江—萨尔温江、澜沧江—湄公河、元江—红河和珠江。特殊的区位使中国成为亚洲乃至全球最重要的上游国，是亚洲大陆的“水塔”。
　　
　　中国是境内大多数国际河流的上游国，对这些河流有一定的影响能力。因为对《国际水道公约》中规定的强制性争端解决办法等持反对态度，中国在联大会议通过该公约时投了反对票。但是公约所规定的公平和合理利用、无害利用和国际合作原则，是跨国水资源利用和保护的习惯法原则，具有一般国际法的效力。而且我国正在实施《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《环境影响评价法》和《环境保护法》等法律法规，它们也适用于国际河流在我国境内河段的利用和保护。我国在跨国水资源的利用和保护工作中有义务遵守这些原则和国内立法，实践中也采取了一些措施。
　　
　　（一）中国保护跨国水资源的法律实践
　　
　　中国在澜沧江上游修建大坝的同时，较为重视对澜沧江—湄公河流域的环境保护。比如在建设小湾水电站的同时，共安排了1.25亿元的环保投资，用于水土流失防治和生态环境科研，包括恢复施工时被破坏的森林面积。就下游国家普遍关心的渔业资源问题，大坝建设者们专门在大坝下为逆水而上产卵的鱼留了回流洞，以及在回游鱼类较集中的澜沧江下游的南阿河、罗梭江和南腊河流域开辟回游鱼类自然保护区。[18]
　　
　　二十世纪五十年代开始，中国与东北地区某些界河的共同沿岸国签订了关于界河利用问题的双边条约。1956年，中国与前苏联签订《界水利用协定》，对黑龙江进行开发利用。1960年，中朝两国政府签订《关于国境河流航运合作的协定》，对鸭绿江进行了开发建设。二十世纪九十年代以来，中国加快了与东北和西南地区某些界河的共同沿岸国谈判和签订双边水条约的步伐，这些水条约不再局限于单纯的开发利用，而是利用和保护并举。1992年，中俄两国签署《关于黑龙江和松花江利用中俄船舶组织外贸运输的协议》，结束了我国黑龙江船舶130多年不能出江入海的历史。[19]1994年，中国与蒙古签订《中国与蒙古界水利用与保护协议》。中国与哈萨克斯坦就中哈界河伊梨河和额尔齐斯河的利用和保护问题进行了协商，并与哈萨克斯坦签署了《中华人民共和国政府与哈萨克斯坦政府关于利用和保护跨界河流的合作协定》，根据协定成立了中哈联合委员会，负责对界河的管理。中国与俄罗斯就两国界河的利用和保护问题经过长期谈判，终于2008年1月签署了《跨界水体利用和保护合作协议》。
　　
　　中国与国际河流相关国家的防汛水情信息交换、水资源管理、航运协作等方面的合作也在加强。针对国际河流地区水文站点少、设施设备落后、水量水质不清的现状，中国政府和水利部加大了国际河流水文站网建设的投资，编制出《国际河流水文站网建设规划》。[20]中国与国际河流相关国家的信息合作日益加强。2002年，中国与印度签署《关于中方向印方提供雅鲁藏布江—布拉马普特拉河汛期水文资料的实施方案》，中国相关部门在每年6月至10月向印方提供雅江水情；同年，中国水利部与湄公河委员会签订报汛信息协议，中国在每年6月至10月期间，于每天上午将位于中国境内的允景洪、曼安两个水文站前一日的水位和雨量报送给湄公河委员会秘书处。[21]中国目前正在与哈萨克斯坦洽谈信息合作。
　　
　　（二）中国保护跨国水资源的问题与法律建议
　　
　　尽管中国日益重视对跨国水资源的保护和管理，但是这项工作仍然处于初级阶段，还存在很多突出问题，主要表现在水质污染严重，水污染事故频发，造成跨界影响和损害的水污染事故也偶有发生。发生这些污染的主要原因是：对跨国水资源重在开发利用，忽视和缺乏流域利用和保护的整体规划和必要的环境监测，环境影响评价流于形式，很多建设项目是先开工以后再补环评手续；众多污染企业为取水方便而毗邻河流沿岸；发生污染事件后的信息交流不畅，等等。2005年中俄松花江水污染事故就充分暴露了中国在水资源保护方面的问题：从产业布局来看，石化等重度污染企业长期临水而居。
　　
　　在这次事故中，正是由于吉林省环保局没有及时传递信息，导致国家环保总局（现国家环保部）错过了将这次污染事故控制在萌牙状态的机会，没有能够及时地预防损害的发生。在事故发生后，松花江是否被污染，吉林环保部门没有及时提供监测数据，其他部门也回避问题，推卸责任，甚至向公众和媒体提供虚假信息，不仅借过了治理污染的最佳时机，给人民群众的生活和工业生产造成极大困难，在国际上也造成的恶劣影响，给俄罗斯等下游国家和人民造成了较为严重的污染损害。
　　
　　为了保护水质，预防跨国水污染事故，促进我国经济与社会的可持续发展以及与邻国友好关系的开展，中国亟需采取切实的法律措施。一是严格执行《环境影响评价法》、《水污染防治法》等法律法规，对流域内的建设项目进行客观和公正的环境影响评价，并根据评价结果决定建设项目的存改废；二是与沿岸国进行合作，或者单独投资配备先进的仪器设备, 培养高素质高水平的技术人才，建立跨国河流水环境监测网，加强水环境监测工作。可以在跨国河流流域的干流配备专业水质监测船，以显著提高应付突发性污染事故的能力和快速反应能力，并可辐射整个干流；三是保持和加强与相邻国家和沿岸各国的信息交流与合作，尤其是在水污染事件发生以后，应当快速反应，及时向可能受影响的国家通报，并单独或联合采取有效措施控制污染；四是继续与更多的沿岸国谈判和签署双边或者多边的流域保护协议，并建立流域保护或管理委员会负责对跨国河流流域的保护与管理。


【作者简介】
何艳梅，女，河南浚县人，上海政法学院副教授，法学博士。


【注释】

[1] 王曦主编/译：《联合国环境规划署环境法教程》，法律出版社2002年版，第272页。
[2] Joseph W.Dellapenna, Book reviews: The Law of International Watercourses: Non-navigational uses, By Stephen C. McCaffrey, 97 A.J.I.L.233(January 2003);Patricia K.Wouters& Alistair S.Rieu-Clarke: The Role of International Water law in Promoting Sustainable Development,website/iwlri/documents/studentsmaterial/AlistairRieuClarke/articleClarke.html,visited on Feb.3,2004.
[3] 姜文来、唐曲、雷波等著：《水资源管理学导论》，化学工业出版社2005年版，第173页。
[4]《给世界水日的献礼——记载斗争与合作的淡水图册》，http：//www.hwcc.com.cn/newsdisplay/newsdisplay.asp?ID=63462,2005年6月5日访问。
[5] 在加拿大和美国交界处，有五个大湖，这就是闻名世界的五大淡水湖。它们按大小分别为苏必利尔湖、休伦湖、密歇根湖、伊利湖和安大略湖。除了密歇根湖以外，其余四湖均由美国与加拿大共享。
[6] Albert E.Utton, Transboundary Resources Law, Westview/Boulder and London,1987,P.156.
[7] 吕贻峰主编：《国土资源学》，中国地质大学出版社2001年版，第183页。
[8] 参见蔡守秋、常纪文主编：《国际环境法学》，法律出版社2004年版，第9页。
[9] See Report of the working group on shared natural resources(groundwaters),fifty-eight session of International Law Commission,1 May-9 June and 3 July-11 August 2006, A/CN.4/L.683.
[10] International Law Association Berlin Conference (2004), Commentary on Berlin Rules on Water Resources, http://www.asil.org/ilib/waterreport2004.pdf, visited on June.23 2005.
[11] 《1997年国际法院报告书》，第77-78页，第140段，转引自《关于预防危险活动的跨界损害的条款草案》案文及其评注中译本，第10条的评注第7段。
[12] 万霞著：《国际环境保护的法律理论与实践》，经济科学出版社2003年版，第287页。
[13] 新疆水利厅外资办：《新疆日本国际协力银行贷款节水灌溉项目办公室组团赴欧洲考察报告》，http://www.xjxt.cn/xjwater/cs-waizi-xx19.asp，2006年3月24日访问。
[14] 赫尔辛基规则第五条、赫尔辛基公约第二条、《国际水道非航行使用法公约》第二十一条、柏林规则第二十七条、《跨界含水层法条款草案》第十一条等。
[15] 综合控制的特点是对各种形式的污染和各环境因子进行整体的、系统的控制，有助于克服传统方法的缺陷。传统的管制是分散的、个别控制的方法，忽略了各种形式污染之间的联系和转化和各环境因子之间的联系和运动。参见王曦编著：《国际环境法》(第二版)，法律出版社2005年版，第129页。
[16] [美]爱迪.布朗.维丝著，汪劲、于方、王海鑫译：《公平地对待未来人类：国际法、共同遗产与世代间衡平》，法律出版社2000年版，第69页。
[17]《“国际水道”的开发与“战争”》，http://cul.sina.com.cn/s/2001-07-23/1352.html，2006年8月9日访问。
[18] 参见李希昆、罗薇：《由小湾水电站建设引发的对国际河流的开发与保护的思考》，载《中国法学会环境资源法学研究会2003年年会论文集》。
[19] 康佳宁、赵嘉麟：《解决国际水域纷争尚需“新思维”》，载《国际先驱导报》2005年9月23日第四版。
[20] 《投资5000万，中国加强对国际河流的水文监测》， http://news.xinhuanet.com/zhengfu/2002-04/10/content_352005.htm，2005年9月27日访问。
[21] 康佳宁、赵嘉麟：《解决国际水域纷争尚需“新思维”》，载《国际先驱导报》2005年9月23日第四版。