【摘要】基于环境民主的公共性特质，一个国家的民主发育进程最有可能表达于环境保护领域。由于环境利益的多重性和复杂性导致环境民主理念转化为具体制度的艰难性，而环境民主的权利化构造恰是良好的制度选择。这种环境民主的权利化构造不仅使得环境民主具有法律上的正当性，激醒公众环境保护的权利意识，并催生环境公共权力主体在行使公权力的过程中对公众环境保护权力的尊重。环境民主的权利构造过程恰是公众环境保护权利的动态配置过程，它不能完全游离于环境治理公权力的运行轨道，而是围绕环境保护领域中的环境立法权力、环境行政权力和环境司法权力的行使实现环境公共利益。
【关键词】环境民主;权利;价值基础;制度构建
【写作年份】2007年


【正文】
　　一、问题的提起
　　
　　环境民主作为环境治理的一项基本原则，为各国环境法律所承认和确立，并且随着环境法律的不断发展与成熟，其内涵也在不断扩大。当然，环境民主能够在现代社会被人们所普遍认识并为法律所承认，从形成与发展的角度来看，主要是取决于人们对环境要素和环境问题认识的不断深化，并由此引发民主精神在环境保护领域逐步生成并不断得以强化和稳固。所谓环境民主是指社会公众在环境管理及其相关事务中进行参与和决策的资格，并据此享有和承担法律上的权利和义务。[1]以往的理论研究或是立法实践，主要侧重于从应然和实然两种状态讨论环境民主的必要性和现实性，而缺乏从环境民主的权利角度去追问，支撑这种环境民主制度背后的权利基础是什么？也正是人们忽视了环境民主背后的权利基础，使得环境民主缺乏权利制度的保障而往往沦落为一种政治语言或为环境公共权力等社会其他强势群体所漠视。 因此，将权利概念引入环境民主过程之中，使得环境民主的制度设计以公众环境保护的权利构造为中心，则是当下环境问题日益严重的中国社会需要关心的问题。因此，本文要探讨的问题就是：环境民主权利构造的价值基础是什么？其路径又将如何选择？
　　
　　二、环境民主权利构造的价值分析
　　
　　作为一种环境民主的权利，其实质是公众参与保护环境的权利，即公众所具有的为社会或法律所承认和支持的自主行为和控制他人行为的能力，表现为公众依据一定的程序可以为一定行为或者要求他人作为或不作为，其目的是保障自身的或公共的环境利益。这种为法律所确立的权利为环境民主或公众参与保护环境的正当性奠定了坚实的基础。
　　
　　（一）环境民主的权利构造昭示着公众环境保护需求的正当性
　　
　　环境民主并非自古有之，它是随着环境问题出现而产生。在生产力水平低下、人口较少的条件下，阳光、空气、水等环境要素都被认为是取之不尽、用之不竭的。既可以满足人们的生存需要，又可以满足人们的生产需要。但是，由于环境要素的不可控制性与不可支配性，使得无法将其纳入物或财产的法律调整范围，所以在相当长的时期内法律一直将其作为无主物看待，即任何人都不得对其提出权利的主张；同时，任何人也无须支付代价对其占有和使用。这导致近代以来，尤其是20世纪中叶以后环境问题在各国出现并日益严重，最终还引起全球性的环境问题。严重的环境问题，不但对公众的生命健康和财产带来很大的危害，而且成为阻碍人类可持续发展的消极条件。从20世纪60年代以来，公众环境意识的觉醒使得“只有一个地球”、人类环境属于“公共资源”和“人类共同继承的遗产”的观念开始逐步被公众接受。在这种环境意识的支配之下，公众开始想通过自身的行为来达到维护环境的目的。然而，对于环境这种无主之物，公众又是基于何种理由加以保护呢？
　　
　　在这个时期，为了使公众参与保护环境获得正当性理论基础，人们从不同的学科和不同的角度创立不同的理论。有的是在环境科学特别是生态学发展的前提下，从环境整体性的角度说明地球为一个生态共同体，每个地方的环境问题都会对其他地方的人们产生影响，在这个地球的大生物圈下，所有人为统一的生态共同体成员，因此，每个人都有权利保护地球环境免遭损害。[2]这种全球责任使人们意识到“要想成功地建立生态社会，甚或实现某些有益于环境的改良，（公众）必须拥有权力，去影响公共政策，有效政治经济生活的组织与开展。以珍重地球为己任的一场运动和一个社会必定会珍重栖息于地球的每一个人，它们定会赋予全体人以权力，使之积极参与到建设自己幸福、实现自己抱负的事业中。”[3]有的是从环境伦理的角度来说明，人类与环境之间以及当代人与后代人之间的伦理关系。这种伦理关系的存在，至少为人们关怀自然以及人类的后代提供了伦理道德的正当性基础。当然，从经济学角度来审视环境资源的稀缺性和价值多元性以及市场与政府的双重缺陷同样能够解释公众参与环境保护的正当性。因为，随着人类社会的快速发展，清洁的水、空气、宁静和阳光等环境资源的稀缺性特征逐渐显露，人类原有的权利制度已经无力解决这种矛盾。在这种情况下，社会有必要通过权利的重新配置来平衡与制约人与人之间因利用稀缺性环境资源而发生的关系。但实际上，解决环境问题由于环境资源的公共性物品的特征，使得市场不可能完全解决此类外部不经济性问题，因为，环境公共物品的维护存在着严重的“搭便车”现象，个体的理性并不能形成环境保护的集体理性，政府作为环境公共产品的维护者应运而生。然而，政府也同样会存在失灵，尤其是在体现多重复杂的利益衡量的环境决策过程中，因此，必然要借助于公众的外部力量以矫正政府决策中的缺陷。[4]另外，对于公众参与环境保护的正当性分析还可以通过政治学和法学理论来加以论证。在政治学中，可以通过人民主权理论来解释公众参与公共环境的维护。因为，公众权利不能成为政府权力的有效制约和矫正因素，致使政治权力无限蔓延和膨胀，就会导致政府的滥用职权。正如路易斯·亨金在他的《权力的时代》中指出的：“人民授给政府为履行职能所必需的权力，同时，人民，或者每个人都保留了政府必须尊重的权利。权利观念意味着对政府及人民代表的限制。”[5]而在法学理论方面，学者们通过将环境资源作为“公共产品”，由过去的无主之物转为为全体公众所“共有”的有主之物，[6]为公众保护环境提供法理学基础。
　　
　　从这里也可以看出，环境民主无论从哪个角度看都具有其正当性基础，然而，这种正当性的理论基础要转化为一种权威性并能够为社会所承认和遵守，还必须通过法律制度的确立。因此，我们说环境民主的权利构造是以法律形式对环境民主的正当性加以确认。
　　
　　（二）环境民主的权利构造解释了公众环境保护行为的正当性
　　
　　通常认为，权利包含着三项基本权能，即行为的可能性、请求履行与权利相关的义务的能力以及权利受到侵害时，请求追究法律责任的能力。[7]环境民主的权利构造使得公众获得法定的环境保护的权利，它昭示着公众以维护环境公共利益行为的正当性。这种正当性至少可以通过以下几点得到反映：
　　
　　第一，公众可以依据环境保护的权利实施相关行为。这种保护环境的行为不论其是为其自身之私利，还是为社会之公益，甚至是公私兼顾都不影响其行为的正当性。因为，权利意味着权利人可以自主地实施某种行为。在环境保护领域，公众能够实施的行为很多，诸如他可以借助于公共权力的活动来达到环境保护的目的。在政府的环境立法活动中，公众可以基于其享有的公众环境立法参与权的行使，将其对环境利益的诉求予以表达，使得环境立法最终也能体现公众的诉求；在政府的各种环境行政决策活动中，如环保部门在审批企业的环境影响评价文件的时候，公众积极主动地行使其环境行政参与决策权，使环保部门在进行环境决策的时候也能顾及到公众的利益需求。另外，公众还可以通过体现环境民主的公众环境公益诉权的行使来对污染和破坏环境的企业，或在环境保护过程中滥用环境行政权力的政府部门进行监督和制约。当然，公众对于这些权利的行使可以自行放弃。因为，环境作为公共物品所具有的共享性和非排他性，使得权利主体在追求个人自身利益的过程中基于利益的衡量放弃权利的行使成为可能。公众保护环境的权利，国家主要是从鼓励的角度加以确立的，并非强制性地规定公众必须要行使该权利。因为，公众环境保护权利的行使往往受权利人权利意识、文化水平等因素的制约。事实上，无论是权利主体行使权利还是放弃权利，受到影响的是公共环境利益。为此，许多国家的环境法中都设置一些条款，对环境保护有功的公众给予精神鼓励或物质奖励。[8]例如，我国《环境保护法》规定：“对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人，由人民政府给予奖励。”
　　
　　第二，公众可以依据环境保护的权利要求义务主体为或不为一定的环境行为。不可否认的事实是，我国公众环境保护参与意识并不高。[9]这固然有多种原因，但是公众的环境保护权利意识缺乏是一个重要的原因。权利意识是主体对权利的主观理性把握，是权利在人们头脑中的反映。它既体现为人们对权利现象的理性探索，又包括人们对权利的社会规范和实现手段的认知。权利意识的内容就是主体明了自己权利的范围，他在这个范围内，可以为或不为一定行为，也可以要求他人作出或抑制一定的行为。[10]当公众参与环境保护仅仅成为一项基本原则而没有内化为公众的权利时，公众就不可能从内心涌现一种参与的权利意识。但事实上，无论是发达国家还是像中国这样的发展中国家对于公众参与环境保护本身不会存在争论，但是在公众的参与制度路径的形成过程中却存在着对其背后权利基础的忽视。即便是在美国社会中，为了避免潜在和现实的社会利益的冲突，作为一种公众权利的公众参与经常也被有意识地隐藏在“自助”和“公民参与”等委婉的词汇里。[11]
　　
　　实际上，环境保护中的公众参与并不能完全游离于公权力运行轨迹之外。它往往总是与环境立法权力、环境行政权力以及环境司法权力结合在一起发挥作用。然而，在社会转型期的中国，公众的主体意识本不强，存在“民怕官”的心理。公众长期以来习惯于被当作公权力作用的客体，对于与自身利益相关的公权力行为，也多是被动接受，不能积极地参与到公权力运行程序过程之中；而对于与自身利益不是密切相关的公权力行为，能动意识更弱。[12]当环境民主通过一种权利的途径加以确立以后，公众能够意识到其参与环境保护是一种权利的行使，这对于其权利意识的觉醒和提高自是有很大的促进。在这种意识的支配下，公众明白其参与不是公权力主体的施舍和可有可无的摆设，而是其权利行使的正当程序。当然，环境民主的权利化后，环境公共权力主体也就不能漠视公众的参与机制作用的发挥了。因为，他们清楚，公众权利的背后是法律对其参与正当性的维护，相对于公众享有的环境保护权利而言，环境公共权力主体就有义务为公众权利的行使和实现承担相应的义务。
　　
　　在公众环境保护权利意识的支配下，公众就可以要求环境公共权力主体或者其他依法履行相应义务的主体为或不为某种行为。对于环境公共权力主体来说，这种作为或不作为行为主要体现在以下四个方面。其一，所有环境公共权力主体，当然主要还是环境行政主体要向公众主动或依公众申请公开相关环境信息，以便公众有效地行使其权利。[13]当然，某些情形下，公众也可以要求企业等私人主体公开相关环境信息的义务。如我国《环境影响评价法》中就要求建设单位在编制环境影响评价文件过程中要向公众公开环境信息。其二，所有环境立法机关，包括环境行政立法机关在制定环境法律以及环境政策过程中，通过适当的程序安排使公众能够参与到法律和政策的制定过程中，并最终在法律和政策的制定中体现公众的意志。其三，公众有权要求所有的环境行政机关在环境行政过程中通过正当的环境行政法律程序接纳公众的参与，并影响和促进环境行政决策的效率性和科学性。最后，可以要求司法机关履行相应的义务保障公众环境公益诉权的行使，以达到对环境公共机关以及其他私人主体污染或破坏环境的行为。
　　
　　第三，当公众环境保护权利受到侵害时可以获得法律上的救济。由于公众的环境保护权利的行使往往需要环境公权力主体以及其他私人主体的积极作为，但是，现实中，无论是私人主体抑或是环境公权力主体，可能出于自身利益考虑，常不希望公众的参与，忽视并架空公众的环境保护权利。例如，在环境影响评价过程中，不按规定披露于环境有关的信息，或是对公众提出的建议不考虑、不回应等。此种情形下，公众即可以通过行政和司法救济手段来维护公众的环境保护权利。当环境行政相对人忽视或剥夺公众环境保护权利时，环境行政主体可以采取措施予以纠正和弥补，或者作出对行政相对人不利的行政决定。另外，无论是环境立法活动或是环境行政活动，当公众参与已经纳入环境立法或环境行政程序之中后，是否进行公众参与，已经不是立法机关或行政机关所能单方面决定；若未依法律的要求进行参与程序，漠视公众环境保护权利，将导致整个立法程序或行政程序上的瑕疵，连带影响到整个立法或行政程序的合法性。[14]
　　
　　第四，公众环境保护权利的确立明确了公众环境保护行为正当性的边界。在前面的论述中，我们知道环境民主的权利构造不仅告诉公众自己有权利作什么，而且也使得其明白，他也有权利要求他人尤其是公共权力主体作什么或不作什么。
　　
　　在环境民主权利缺失的社会，由于在社会不同群体之间存在的环境利益冲突，必然导致社会出现非常态的秩序混乱。在环境保护领域，政府的环境治理主要是通过环境公共政策的运行得以实现的，但政府本身也不是一个没有自身利益的超利益组织，它们在参与环境公共政策时也有自己的自私动机，这将使其往往会借社会利益之名行机构私利之实，或是过于将利益倾向于某一强大的利益集团，导致其行为的实施偏离社会公共利益，尤其是社会弱势群体。因此，政府在对环境公共权力的行使过程中缺乏与公众进行充分联系和沟通的动力，导致公众的环境利益诉求，尤其是弱势群体的环境利益诉求不能充分吸纳到政府治理的考虑之中。如果没有正当合法的机制安排，这类环境利益诉求和互动合作只能采取体制外的形式。无论这种体制外的表达构成违反或不构成违法，但过多的体制外表达本就是对政府环境治理的一种否定表征，也大大增加了社会不稳定因素。[15]
　　
　　非制度化公众参与属于公众参与的非常态，由于非常态的公众参与表现为组织的非程序性，动机的多层次性，性质的复杂性，行为的非理性以及后果的消极性，对国家的稳定和社会发展有诸多的消极影响，对此进行研究并寻求对策是中外学者所关注的问题。[16]由于环境利益不仅涉及私人利益也实际公共利益，各种存在环境利益差别和对立的利益主体在谋取各自的利益的活动中使社会冲突成为现实。各种环境利益主体都会以实现利益最大化为目的，并运用各种手段尽可能地为自己谋取更多的利益。于是，利益格局中的弱势群体力图改变自己的劣势地位，打破不公平的利益格局；反之，利益格局中的优势主体则竭力保住自己的优势地位，继续甚至发展这种不平等的利益格局，社会冲突就发生了。[17]这在现实生活中很多见，表现为近年来频繁暴发的中国农民自发的暴力抗争行为，以维护自身或公共的环境利益。如2005年发生的两起事件非常典型：一是浙江省东阳市画水镇农民集体抗议当地化工企业所造成的及其严重的环境污染；二是浙江省新昌县逾万名农民抗议京新药业污染环境。这两起事件都造成当地农民与军警发生强烈冲突。这是两起以“不得已的暴力”进行抗议的社会自力救济，其根源在于价值、利益的冲突，而公众又没有参与事关自己生存权的环境决策机会。事实上，这种现象在当下的中国各地农村时有发生，这些抗议多数都是一种社会自力救济的行动，并且多数的“暴力”是“作为善良民众不得已的出路”。他们之所以采取激烈的方式抗争，是因为“先透过反映、陈情、请愿等合法手段，无奈中央和地方环保公权力不彰，使受害居民必须靠私力救济的举动来达到权利救济的目的。”[18]很显然，农民维护自己生存环境之利益的举动本身没有错，但是由于缺乏公众环境保护权利，致使公众不得已采取的行为不能获得法律的正当性支持而沦为非法。
　　
　　当法律对环境民主的权利加以确立以后，事实上也就界定了公众环境保护行为的合法界限，为公众行使权利设置了有效的通道。因为，任何一种主张、要求、利益、自由在未得到所在群体的社会规范认可之前还不能称之为权利，只能称之为一种利益要求或权利主张。这种要求或主张只是表达了主体自身的需求，这种需求是否具有正当性还有待他人的评价，进一步说是有待于他人集体的评价。法律权利从根本上说是来自于客观社会关系中人们已经形成的某种行为方式以及人们对这种方式的认可性态度。[19]正如格林指出：“如果在社会成员方面没有共同利益的意识，就不可能有权利，没有共同利益的意识就只能存在个人的某些权力，但这种权力，别人不会承认它是他们所允许履行的权力，也不会对这种承认有任何要求，而没有这种承认或承认的要求，权利就不可能存在。”[20]
　　
　　三、环境民主权利构造的路径选择
　　
　　环境民主权利构造的价值分析，揭示了环境民主的正当性在法律上的确认或认同，这在环境保护思潮兴起的时代已成共识，但是作为一种类型化的权利，在各个国家的环境法律中往往只是一种概括性的原则设定，更多的权利规则及其保护是隐藏在庞大的环境法律体系之中，并通过具体的法律制度发挥着作用。尽管，各国由于政治、经济、文化、环境和法律背景不同，在环境民主的权利配置上存在着个性化的差异，但是，其环境民主权利构造在选择路径和权利体系形成上还是有诸多相通之处。
　　
　　（一）在权力与权利的配置中构建环境民主之权利
　　
　　环境保护是在市场失灵的情况下通过国家干预才能实现的。国家负有积极的保护环境的义务，通过公权力的运行来创立环境法律、执行环境法律以及为环境侵权提供救济，这些公权力分别表现为环境立法权、环境行政权和环境司法权。然而，环境保护目标的实现仅依赖公权力运行还不够，必须还要配置公众环境保护权利，只不过这种权利与权力的配置呈现出以下几方面的表征。
　　
　　第一，公权力对环境问题的干预的主导性。众所周知,环境保护需要集体行动，采取集体行动的方案也可以有多种方式，如人们可以通过谈判方式来解决这一问题。但是，由于参加谈判的人数众多，目的动机各不相同，很可能各执一词，互不相让；也可能利益无法调和，以致谈判根本无法进行等。上述缺陷导致交易成本过高。于是，人们开始寻求降低成本的办法。目前，最经济也是最通行的办法，是由政府来组织环境保护行为，确认私人利益与公众利益的界限，解决两种利益的冲突，并将这一切通过立法确定下来。[21]这种环境公权[22]是一种积极的、主动的干预权，它具体地表现为国家采取各种手段和措施，积极地、主动地对经济个体的意思自治施加影响，通过禁止、促进、激励、诱导、扶助等各种方式对经济个体与环境有关的行为进行干预，以确保环境保护目标的实现。如环境法律的制定、环境保护规划的确定、环境影响评价报告书的审批、排污申报登记及排污许可证的颁发、环境标准的制定、现场检查行为、污染和破坏事故的报告和处理、排污收费以及违法行为的行政处罚以及环境司法的救济等都足以说明国家环境公权介入到环境保护的各个领域，因此在环境保护活动中，国家环境公权力起主导性作用，公众环境保护权则对国家环境公权力的实施起补充作用。
　　
　　第二，公众环境保护权利对环境公权力的辅助与制约。从宪政的角度看，正是宪法中确立的基本权利由于受环境问题的影响，而引发国家的环境保护义务的诞生。然而，为解决环境问题，仅仅由环境公权力的运作是不够的。环境问题的解决，作为一种新型的社会问题，它固有的特点决定了仅靠环境公权力的干预来实现环境保护的目标是非常困难的。事实上，各国宪法及环境基本法以宣示性条款规定了公民享有良好环境的权利，同时，也分别确立了环境公权力与公众环境保护权。
　　
　　尽管，国家环境公权力在环境保护方面起决定性作用，[23]但是,由于环境问题与其他社会问题相比较而言，有诸多的特殊性。具体而言，第一，高度科技背景与决策风险。许多环境上的危害行为或产品往往是在长年累月后才被发现。此外，环境问题在因果关系的认定上也格外困难，时常牵涉到复杂的科学问题,因而无法立即给予一个肯定的答案，以作为认定责任或采取相应对策的依据。由于这种高度的科技背景，使得环境决策的风险加大，所作的决定在日后都可能被证明是错误的。尽管牵涉到科技和资讯上的不确定，但决策却不能停止。因此,在环境行政决策中引入公众的参与将有助于环境行政决策的科学性，尽量避免出现决策失误。第二，多重利益冲突与决策权衡。环境问题与资源的利用息息相关，用与不用或是如何使用现存的资源，都将引发各种利益之间的冲突。这种利益冲突既可发生在当代人之间，也可能发生在各种利益集团之间，还可能发生在当代人与后代人之间的利益冲突之中。[24]对于环境问题涉及到如此广泛的利益冲突，在环境决策过程中，往往必须作利益衡量或轻重缓急次序的排定，难以完全考虑某一利益，因而，从民主的理念上，理当吸纳公众的参与，引入公众保护环境。[25]通过对环境问题的特征的分析我们不难发现，要实现立法确立的环境保护的目标，单靠国家环境公权力的运行是不够的，必须还要依靠公众环境保护权的介入。
　　
　　第三，环境公权力与公众环境保护权利的合理配置。尽管，环境保护目标的实现需要公权力与公众环境保护权的配置，但这两种权（力）利的设置存在主次之分。环境保护目标的实现主要依赖于国家环境公权力的实施。在环境法中公众环境保护权较环境公权力来说处于从属地位。以下以环境行政权运行来加以说明：第一，现代世界各国环境法几乎都无一例外地规定由国家环境行政权对全国的环境保护工作进行统一的监管。而且，这种行政权的行使涉及到环境保护的各个领域，通过各种具体的行政行为表现出来；公众环境保护权的确立，尽管也可以说同国家环境行政权同时出现，但是，这种概括性的权利在具体的环境法中得到落实是有限的。比如，在环境保护权立法较为发达的美国，公众环境保护权在知情权的规定方面比较全面，在参与决策权方面主要集中在环境影响评价、许可证的颁发、环境标准的制订等方面，并非在任何环境行政行为的实施中都有公众环境保护权的介入。特别值得一提的是各国国情的差异，导致环境法中公众环境保护权确立的巨大差异。比如，在中国，有关公众环境保护权的具体规定只是零星地散落在有关立法之中。对于公众参与决策的权利，直到20世纪90年代中期修改的《水污染防治法》以及新制定的《环境噪声污染防治法》等法律中规定了建设项目的环境影响评价报告书应当有周围居民的意见的内容。但由于规范的原则性，无具体的落实条款，实践中难以实施。值得注意的是，随着中国政治民主化进程的不断推进，公众环境保护权在某些方面开始具体化了。如在《环境影响评价法》中，就将公众环境保护权在建设项目的环境影响评价以及规划的环境影响评价中加以具体落实。特别是2006年2月22日，国家环境保护总局颁布《环境影响评价公众参与暂行办法》对于公众环境行政参与权在环境影响评价过程中实现作了细致和可操作性的规定。但即便如此，在中国公众环境保护权介入环境保护的领域还很狭窄，尤其是参与决策方面。第二，在进行某一环境决策时，公众环境保护权和国家环境行政权地位不同。尽管,在一些发达国家，公众参与涉及到环境保护的诸多领域，但是，在最终的决策上还是由环境行政权起决定作用。如各国环境法中都规定环境影响评价制度，对于任何可能影响环境的活动进行环境影响评价，其中都有公众环境保护权的规定，但最终环境影响评价报告书(表)仍是由环境行政主管部门批准。正是国家环境行政权的主导性，作为职权是不能放弃或怠于行使，因为一旦国家环境行政权不积极地行使，环境保护的目标肯定不能实现，环境问题将会进一步恶化。但作为从属性的公众环境保护权，立法上在哪些领域中确立，如何保障它的实施，各国情况差异很大，常会根据自己的国情作出选择。作为公众环境保护权，公众有权去行使，但也可放弃或怠于行使，其本身都不构成违法。为了鼓励公众参与环境保护，许多国家的环境法中都设置了一些条款，对环境保护有贡献的公众给予精神鼓励或物质奖励。[26]
　　
　　（二）环境民主的权利构造与环境公权力运行之契合
　　
　　环境民主的权利构造不能够脱离环境公权力的运行轨道而独立存在，它必须与环境公权力形成一个完整的系统，甚至在一定程度上可以说必须借助和依赖环境公权力来实现环境保护之公共目的，但这并不否定环境民主的权利构造不能成为一种类型化的权利体系。
　　
　　第一，公众环境知情权为环境民主权利构造中的基础性权利。环境知情权从某种意义上说，它“是其他权利得以正确行使的先决性权利，只有知情权得到充分行使，当事人追求的其他权利才有可能充分实现。”[27]公众的生命、健康权以及财产权的维护依赖于环境知情权 ，[28]而且环境知情权确立和行使对于环境公共利益的维护也有极大影响。
　　
　　环境问题所展现的特质，在环境行政程序上，应加强机关间或机关与公众之间的沟通、参与及协商，靠程序理性的提升来正当化环境行政在科技或事实基础上的弱点，而为达到这些目标，又必须建立健全的环境信息公开制度，这是实现公众参与环境行政决策，保证决策科学性的一个基础。因为，公众只有在全面、准确地知悉与环境决策有关的信息时，才能有针对地、有效地参与到决策之中。因此，我们就不难理解，在确立公众环境参与决策权时，无论是国际法还是国内法几乎无一例外地对公众的环境知情权先予确定。如欧洲经济委员会环境政策委员会于1998年6月25日在欧洲环境第四次部长级会议上通过的《关于在环境事务中获取信息、公众参与决策和司法救济的公约》中，就公众的环境知情权在公约中先予以确立，并贯穿于整个公约内容之中；再如《俄罗斯联邦环境保护法》第3条中规定，“每个人都有获得可靠的环境状况信息的权利，以及公民依法参与有关其享受良好环境权利的决策的权利”。
　　
　　特别是在处理突发性的环境污染事件过程中，公众能够恰当地参与到环境污染事件中去的前提之一就是他们能够真实、准确和及时地获得关于突发性事件的信息。公众只有获得全面而准确的环境信息，了解了突发事件本身的情况，同时也很清楚政府正在采取的和即将采取的紧急措施，公众才能做出正确的反应，知道如何行动来配合政府的应对措施。没有充分的环境信息作为支撑，公众只能无所适从。环境信息的沟通是双向的，公众需要从政府获得关于突发性环境污染事件的各方面的信息，政府也需要得到来自公众的信息反馈，以便及时对行动计划作出适当的调整。[29]
　　
　　事实上，得到良好信息沟通的公众可能以一种更有见识的方式有效地参与到所有的民主过程中。它还可以打破专家和普通公众之间的沟通屏障，将政府官员非神秘化，并使公众更多地对有争议的问题实现真正的政治参与。[30]只有这样，公众在环境知情权得到充分保障的前提下，人们的认识、判断与行为才会有共同的基础，对政府应急处置的目标以及采取的措施才能最大程度的认可，社会也才能作为一个整体向着一个目标发展下去。
　　
　　当然，政府的环境信息公开并不仅仅在于使公众知悉相关环境信息，更重要的在于吸引公众积极有效的参与与政府共同应对环境问题。因为，尽管在应对环境问题过程中政府的作用占据主导地位，但必须还要依赖公众的理解、赞同和参与。也就是说，政府应对环境问题的努力程度，所采取的措施，专家的态度和意见等，都需要得到公众的认可，并得到公众的理解支持或参与。因此，政府的环境信息公开就能在政府和公众之间、专家与公众之间建立沟通渠道并交换各种信息，不仅可以增进政府与公众之间、专家和公众之间的相互理解，而且可以减少或避免由于认识冲突而引起可能的社会冲突，同时也有利于避免由于公众不了解真实原因与实情而发表一些偏激的看法与言论，或由于对造成的损失不满而发泄对政府的不满。
　　
　　第二，公众环境立法参与权对环境法律和政策制定之促动。过去人们普遍关注的是私人的排污或资源开发活动是造成环境问题的主要原因，因而，环境法律特别强调对其行为的干预和限制。但是，随着环境问题的日益严重，人们发现其实与一般私人主体对环境的污染或破坏相比，政府的失灵带来的对环境影响更加可怕。[31]因为，政府的活动特别是政府的抽象行为，如制定的法律或政策恰恰是环境问题的罪魁祸首，这也是一些国家在环境影响评价法中将政府所制定的法律和政策等战略行为纳入到环境影响评价中去的一个主要原因。因为，“官僚体制的专家无法获得制定政策所需要的全部信息，甚至得不到正确的信息，排除公众对重要决策的参与，将会造成政策上的失误。”[32]
　　
　　在过去的几十年中，大多数西方国家在实验新的公众参与形式，都是以微观协商民主理想为模式的。包括欧洲、北美以及澳大利亚等在内的世界各国政府都在力图让公众就有争议的政策参与协商讨论。协商设计鼓励有组织的、便利过程的协商，其中，各种观点可以自由交流。在听取并对学者、利益集团的观点提出质疑后，公众会作出一系列的书面建议。这种文件会直接或通过公众传播而间接地传递到政策制定程序中。当然，各种的多元参与往往会受到强力利益集团的阻挠。如2001年澳大利亚的新南威尔士州就《容器处理法案》召集公众评审团参与时就遇到关键利益集团的强烈反对，尤其是那些曾经对政府政策有很大影响的利益集团，如包装业和饮料业。[33]这恰恰说明了为什么要在法律和政策制定过程中引入公众参与的权利。
　　
　　这种在政府制定法律和政策的过程中引入公众的参与，特别是基层民主制度的设计，能够防止在社会资源占有上的强势群体利用其在此领域内的优势，不合理的攫取环境领域的优势，压制和阻碍弱势群体环境利益的表达和最终实现。通过公众环境立法参与权利的行使，为弱势群体的环境利益表达和实现提供了专门的渠道和空间，促进政府在制定法律和政策过程中考虑弱势群体的主张，使法律和政策的制定趋向于正义和公平的价值理念。如德国《联邦污染控制法》规定：制定法和一般行政法规，“每次都应选出一个有科学组织、受影响的各方、有关的工业、有关的运输系统和州的负责污染控制的最高机关的代表们所组成的小组，并向其听取意见。”
　　
　　美国学者约翰·克莱顿·托马斯认为，政府在政策执行过程中面临的时间约束和在政策制定过程面临的时间约束呈反向函数关系。“如果公共管理者花较多的时间吸引较多的相关公众参与政策决策的制定，那么，就会因为决策赢得广泛的支持而加速决策执行的进程。相反，如果公共管理者为了节省时间而将相关公众排斥在政策制定之外，那么，就会延缓政策执行的速度，因为，那些被排斥在决策之外的公众就会抵制政策，从而拖延了执行的进程。”[34]
　　
　　第三，公众环境行政参与决策权与环境行政行为相契合。从世界范围看，自20世纪70年代开始，各国都确立了国家的环境行政权力在环境保护过程中的主导地位，而且这种主导地位也在各种利益的博弈中逐步得到强化。为了提升政府环境行政的效率性和科学性，在环境行政过程中引入公众的环境行政参与决策权将是明智的选择，并且这种公众参与权利的行使贯穿于整个环境行政权力运行过程之中。从现代环境行政过程看，主要涉及三个阶段，包括预防性环境行政行为、治理性环境行政行为和救济性环境行政行为，体现了法律对环境问题实施全过程控制的新理念，他通过各类具体的环境行政法律制度链接而成，如环境影响评价制度、“三同时”制度、排污申报登记制度、排污许可制度、排污收费制度、限期治理制度、现场检查制度、环境行政调解制度以及环境污染事故的报告和处理制度等。从理论上说，这些环境行政行为的实施都与环境公共利益相关联，因此都有可能在此过程中介入公众环境行政参与决策权；但是，事实上，环境行政决策涉及多种因素，因此，从各国环境行政的实然状态看，也并不是所有的环境行政过程中都特别强调公众环境参与。各国存在的一个共性就是在环境影响评价环境行政程序中特别强调公众的参与，符合现代环境问题的解决重在预防的原则，这也可以从我国《环境影响评价法》以及环保总局的配套规范性文件中得到证实。
　　
　　第四，公众环境公益诉权与司法权的契合。环境问题的出现既与私人追逐利益最大化过程中排污或破坏生态环境有关，也与政府在环境行政过程中的不当行政有牵连。尽管，公众可以通过环境立法参与权或环境行政参与决策权的行使预防新的环境问题出现，但是，并不能完全排除私人主体污染或破坏生态环境现象的产生，其中也包括环境行政机关违法行政或怠于行政而对公共环境利益的损害。此时，公众可以对私人或公共环境行政主体环境危害的行为提起环境公益诉讼，借助于司法权达到对环境行政权力的制约以及对私人污染和破坏环境行为的制止。从一些发达国家尤其是美国的环境立法看，公众可以通过对污染者提起诉讼，由法院发布禁止令来制止污染者的违法行为。同时，公众也可以以保护环境为目的以自己的名义在法院提起诉讼，旨在迫使环境行政机关依照环境法作出一定行为或不作出一定行为的诉讼。根据行政行为的性质，这种诉讼可分为两类：其一，针对环境行政机关的具体行政行为中的非行政自由裁量权行为的诉讼；其二，针对行政机关的抽象行政行为的司法审查诉讼。[35]这种环境公益诉权的行使，可以让那些关心环境保护事业的公民参与法律执行，从而可以减少许多因环境执法不力所造成的私力救济事件，更可将民众对环境保护的关心通过制度内的参与，共谋环境公益的推进。[36]
　　
　　四、小结
　　
　　环境民主是随着环境问题的产生而发端于自发性的公众环境保护运动，基于环境民主的公共性特质，它能够根植于任何体制的社会中。一个国家的民主发达程度最有可能充分表达于环境保护领域。尽管，环境民主的理念能够为人们所接受，但是由于环境利益的多重性和复杂性也导致环境民主理念转化为具体制度的艰难性。对于民主政治还不很发达的转型期的中国社会，要应对当前日益严重的环境危机，必须特别注重对理念性质的环境民主进行权利化构造。这种环境民主的权利化构造不仅使得环境民主活动具有法律上的正当性，激醒公众环境保护的权利意识，并催生环境公共权力主体在行使公权力的过程中对公众环境保护权力的尊重。彰显环境民主精神，在本质上具有公权利性质的公众环境保护权利，不同于公众作为自然人、私人的私权利，[37] 它主要是一种为公的，即为环境公共事业或利益的权利，是对维护公共利益的国家公权力的补充和促进。[38]当然，环境民主的权利构造不能完全游离于环境治理公权力的运行轨道，它与环境保护领域中的环境立法权力、环境行政权力和环境司法权力的行使而溶为一体，共同实现国家的环境保护目标。


【作者简介】
朱谦，1964年生，苏州大学法学院副教授，法学博士，硕士生导师，中国法学会环境资源法研究会常务理事。



【注释】
[1]张璐：《再论环境民主原则》，《河南省政法管理干部学院学报》，2003年第1期，第135页。
[2] 有关地球环境的整体性及其维护的论述请参见[美]芭芭拉·沃德、勒内·杜博斯：《只有一个地球——对一个小小行星的关怀和维护》，吉林人民出版社1997年版。
[3] [美] 丹尼尔·A ·科尔曼：《生态政治：建设一个绿色社会》，上海译文出版社2002年版，第132—133页。
[4] 吕忠梅：《沟通与协调之途——论公民环境权的民法保护》，中国人民大学出版社2005年版，第60—65页。
[5] [美]L·亨金：《权利的时代》，北京：社会科学文献出版社2005年版，第144页。
[6] “环境公共财产理论”是源于美国学者J·L·萨克斯教授在1970年的东京公害国际研讨会上提交的论文《环境保护——市民的法律战略》中的论述。详细内容请参加[日]宫本宪一：《环境经济学》，上海三联书店2004年版，第65—68页
[7] 参见周永坤：《法理学——全球视野》，法律出版社2000年版，第236页。
[8] 朱谦：《论环境权的法律属性》，《中国法学》2001年第3期，第66页。
[9] 这方面的资料可以参见吴上进、张蕾：《公众环境意识和参与环境保护现状调查——以南京市为例》，《中国环保产业》，2004年第7期，第17—19页。
[10] 李文利、征汉年：《权利意识：现代法治的内在动因》，《经济与社会发展》，2006年第7期，第89页。
[11] 周江评、孙明洁：《城市规划和发展决策中的公众参与——西方有关文献及启示》，《国外城市规划》，2005年第4期，第43页。
[12] 孔祥发、张子成：《论行政相对人的权利意识》，《学术交流》2006年第8期，第45页。
[13] 由于立法和司法机关虽然也同环境事务发生联系，但受其主要职权所限，能够掌握的环境信息较少，所以通常不将其作为环境信息公开的义务主体。参见张建伟：《论环境信息公开》，《河南社会科学》2005年第2期，第30页。
[14] 参见（台）叶俊荣：《环境影响评估的公共参与：法规范的要求与现实的考虑》，载台湾《经社法制论丛》1993年第11期，第25页。
[15] 冯敬尧：《公众参与机制研究》，载王树义主编：《环境法系列专题研究》（第一辑），科学出版社2005年版，第3页。
[16] 郑曙村、刘玉：《当前我国的非制度化政治参与及其治理对策.》，《胜利油田党校学报》2005年第3期，第35—36页。
[17] 李卓：《权利的社会本原——在社会冲突与社会合作的视野下》，《法制与社会发展》2006年第2期，第26页。
[18] 郎友兴：《环境污染事件：不得已的暴力？》，《中国社会导刊》2006年第6期，第45页。
[19] 张恒山：《义务先定论》，山东人民出版社1999年版，第94页。
[20] [美]贝思·J·辛格：《实用主义、权利和民主》，王守昌译，上海译文出版社2001年版，第61—62页。
[21] 吕忠梅:《环境权力与权利的重构———论民法与环境法的沟通和协调》,《法律科学》2000年第5期，第81—82页。
[22] 在过去学者们探讨公权力对环境问题干预时，多是侧重于从环境行政权的视角来展开的，但实质上，公权力对环境问题的介入除了环境行政权以外，还有环境立法权和环境司法权的运作。因此，本文所指公权力包括立法权、行政权和司法权。
[23] 参见李挚萍:《略论政府在环境保护中的主导地位》,载《法学评论》1999 年第3 期,第114—115页。
[24] （台）叶俊荣：《宪法位阶的环境权：从拥有环境到参与环境决策》载《环境政策与法律》，中国政法大学出版社2003年版，第23—25页。
[25] （台）叶俊荣：《环境影响评估的公共参与:法规范的要求与现实的考虑》，载台湾《经社法制论丛》1993年第11期，第25页。
[26] 参见朱谦：《论环境权的法律属性》，《中国法学》2001年第3期，第64—70页。
[27] 陈焱光：《知情权的法理》，载徐显明主编：《人权研究》（第2卷），山东人民出版社2002年版，第268页。
[28] 环境知情权对于公众私人利益的维护至少表现为：公众对其工作和居住地环境污染信息的了解，有助于他们认识到其所承受的环境风险，一方面公众可以基于对人身及财产权利保护，主张排污者采取防范性措施消除环境污染；另一方面公众也可以通过对周围环境信息的掌握和分析采取适当的预防侵害的措施。对于突发性的环境污染事故，如果能及时地向可能遭受污染危害的公众发而信息，则有可能大大地减少人身和财产的损害；如果可能受到环境污染影响的公众不能及时准确地获知环境污染信息，则会大大加重其人身及财产的损失。参加朱谦：《论环境知情权的价值基础》，《政法论丛》2004年第5期。
[29] 中国目前正处于突发性环境污染事件高发时期，2003年的开县井喷事故以及2005年的松花江环境污染事件等频频发生的环境污染事件凸现我国公众环境知情权的严重缺失。有关此方面的问题检讨参见朱谦：《环境知情权的缺失及其补救——从重庆开县井喷事故切入》，《法学》2005年第6期。陈力丹、陈俊妮：《松花江水污染事件中信息流障碍分析》，《新闻界》，2005年第6期。
[30] [美]詹尼特·威尔斯（Janet A. Weiss）：《民主制度下的政策设计方案：一种对信息公开运动的分析》，载[美]海伦·英格兰姆：《新公共政策——民主制度下的公共政策》，上海交通大学出版社2005年版，第92页。
[31] [瑞典]托马斯·思德纳：《环境与自然资源管理的政策工具》，上海人民出版社2005年版，第18—19页。
[32] [美]盖伊·彼得斯：《政府未来的治理模式》，中国人民大学出版社2001年版，第127页。
[33] [澳]卡罗琳·亨德里克斯：《公民社会与协商民主》，载陈家刚选编：《协商民主》，上海三联书店2004年版，第134—135页。
[34][美] 约翰·克莱顿·托马斯：《公共决策中的公众参与：公共管理者的新技能和新策略》，中国人民大学出版社2005年版，第125页。
[35] 王曦：《美国环境保护法》，台湾汉兴书局有限公司1995年版，第266—267页。
[36] （台）叶俊荣：《环保自力救济制度因应：“解决纠纷”与“强化参与”》，《台大法学论丛》，1990年第2期，第107页。
[37] 马克思在《论犹太人问题》一文中特别阐述了市民社会中公民具有的公权利。他认为，公民即“公人”，是参与社会政治共同体即参与国家公务事务的人，是“政治人”；他们参与国家事务的政治权利即公权利，这种公民权是同政治共同体相结合的权利，其内容是“参加这个共同体，而且是参加政治共同体，参加国家。”参加[德]马克思：《论犹太人问题》，《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1956年版，第436页下。
[38] 郭道晖：《公民权与公民社会》，《法学研究》2006年第1期，第83页。