李尚英等与广饶县交通局不履行法定职责行政赔偿上诉案

[案情简介]

原告：李尚英，女，住广饶县广饶镇东相村，系受害人常德明之妻。常传泉，系受害人常德明之次子。常继泉，系受害人常德明之三子。常兴泉，受害人常康宁之父。孟宪梅，系受害人常康宁之母。

被告：广饶县交通局，住址，广饶县城南环路6号。

第三人：中国石化胜利油田有限公司现河采油厂。住址，东营市东营区济宁路4号。

2003年12月11日，受害人常德明驾驶摩托车送受害人常康宁上学，途中摩托车在公路上堆放的猪粪上滑倒，被随后驶来的小型拖拉机碾压，致使受害人常康宁当场死亡，受害人常德明经抢救无效死亡。经交警大队认定，受害人常德明对事故负主要责任，常康宁不负责任，拖拉机车主负次要责任，猪粪主人负次要责任。广饶县交警大队经调解，因事故各方对赔偿问题无法达成协议，于2004年2月9日出具道路交通事故调解终结书。
　　受害人因交通事故造成的损失有，受害人常德明医疗费13元。二受害人验尸费600元、丧葬费4511.20元，交通费328元，交通事故处理费600元。受害人常德明与李尚英有三子。原告未提供其摩托车损失1800元及受害人衣物损失600元的计算依据。以上事实有医疗费、验尸费、丧葬费、交通事故处理费单据可以证明。李尚英等5人向广饶县人民法院提起行政诉讼，请求法院判决广饶县交通局不履行法定职责违法并承担行政赔偿责任。
　　　[一审结果]

广饶县人民法院认为，李尚英等5人的二亲属发生交通事故路段位于广饶镇张官村北首的乡级公路，广饶县交通局对事故路段有管理职责。广饶县交通局称事故路段为现河采油厂出资建设的企业专用公路，但未提供该路为专用公路的规划、审批手续。广饶县交通局申请法庭调取的该路段的建设合同及验收报告，能够证明该路段的建设单位是第三人，但不能证明该路段为第三人的企业专用公路。广饶县交通局提供的广饶县交通图，将事故路段标识为乡村公路，李尚英等5人提供的广饶年鉴中的广饶县地图将事故路段标识为县乡级公路，综合两份地图结合《中华人民共和国公路法》的规定应当认定该路段为乡级公路。广饶县交通局主张发生交通事故的路段为现河采油厂专用路，不予认定。《中华人民共和国公路法》第四十六条规定，“严禁在公路上堆放物品、倾倒垃圾。”第七十七条规定，“对违法行为由交通主管部门责令停止违法行为。”第四十三条规定“县级以上地方人民政府交通主管部门应当认真履行职责……保障公路的完好、安全和畅通。”从以上法律规定可以看出，被告具有保障道路安全畅通以及对违法在公路上堆放物品的行为进行处理的法定职责。本案中他人在事故路段上堆放猪粪，广饶县交通局没有对此采取任何措施，也未对粪主采取相应处罚并督促清理，未尽到管理责任，即构成行政不作为。李尚英等5上诉人要求确认广饶县交通局未履行法定职责的行为违法，予以支持。李尚英等5上诉人提供的道路交通事故责任认定书确认粪主对该事故负次要责任，这说明公路上堆放着猪粪与事故的发生有因果关系。广饶县交通局没有对事故路段履行其管理的法定职责，导致事故路段堆放着猪粪，影响交通，促成了事故的发生。广饶县交通局未尽到管理职责的行为与事故的发生有一定因果关系，广饶县交通局应承担其不履行法定职责的相应责任。道路交通事故责任认定书确认受害人常德明负事故的主要责任，拖拉机车主、粪主负次要责任，综合各方因素可看出，广饶县交通局不履行法定职责的行为与事故的发生虽有一定关系，但不是主要原因，受害人自身原因是主要的，广饶县交通局因其不履行法定职责造成此次交通事故是次要的。本案应根据广饶县交通局的过错程度及不履行法定职责在本次事故中所起的作用，酌情确定被告应承担的赔偿责任。李尚英等5原告要求广饶县交通局赔偿事故的全部损失理由不当，不予支持。广饶县交通局认为李尚英等5原告的损失应通过民事诉讼途径解决，因本案中被告的行政不作为与导致事故发生具有一定因果关系，李尚英等5人有权向广饶县交通局主张部分权利，李尚英等5人要求被告赔偿丧葬费、死亡赔偿金的部分诉讼请求本院予以支持。原审依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（一）项、《中华人民共和国公路法》第四十三条、《中华人民共和国国家赔偿法》第二十七条第一款第（三）项之规定，判决：一、现河采油厂对本案不承担法律责任；二、广饶县交通局不履行法定职责的行为违法；三、广饶县交通局赔偿李尚英、常传泉、常继泉、常兴泉、孟宪梅，受害人常德明死亡赔偿金、丧葬费14040元（14040×20×5％=14040），受害人常康宁死亡赔偿金、丧葬费14040元（14040×20×5％=14040），共计28080元。[page]
　　李尚英等上诉人、广饶县交通局均不服，向东营市中级人民法院提起上诉。

[二审结果]

上诉人李尚英、常传泉、常继泉、常兴泉、孟宪梅上诉称，一审法院认定广饶县交通局不履行法定职责行为违法是正确的，但对广饶县交通局行政违法在交通事故中所占原因比例的认定不正确，导致行政赔偿部分赔偿比例畸低显示公平。一、公安交警出具的事故责任认定与客观事实不符，一审法院没有采信上诉人在一审中对责任认定的质证意见。一审法院调取的交警卷中可以证明，事故中粪主在事故发生之日前已经堆粪十余天，客观存在的安全隐患已然存在。广饶县交通局在长达10余天的过程中一直不闻不问，导致公路上危险时刻存在，从而导致了事故的发生；事故责任中，认定受害人常德明负主要责任显然显失公正。在事故认定中认定受害人违反了《中华人民共和国道路交通管理条例》第五十条第（一）项，但受害人是正常行驶，正常超车，应认定为受害人尽到了注意义务。但受害人驾车摔倒的原因却是广饶县交通局没有履行法定职责造成道路不安全所致。因此，一审的责任划分显失公正；从承担法律责任的要件上看，应着重从当事人的主观过错、客观行为、损害后果、因果关系等方面进行审查，广饶县交通局对公路上的交通隐患不闻不问却更是持放任态度，在本案中这些主观故意的情形所导致的赔偿责任比例反而比受害人的过失行为要少承担责任，明显不公。二、一审法院在一审判决中对承担责任的原则犯了逻辑性错误认定。一审法院认定广饶县交通局承担次要的行政赔偿责任，那么赔偿比例也应是10－40％之间。在行政诉讼中行政机关承担的应是行政赔偿责任，绝不能把交通事故责任认定简单的等同于承担责任比例的简单划分，更不能简单的等同于行政赔偿比例来划分。“酌情赔偿”这一法律术语只能存在于行政补偿案件或民事案件中补偿责任的范畴之中，在行政赔偿诉讼中应当明确赔偿责任而非补偿责任。一审法院忽略了行政赔偿案件的立法目的和立法宗旨，犯了逻辑上的错误。请求二审法院撤销（2004）广行初字第43号行政判决第三项并对该项予以改判，案件受理费由广饶县交通局负担。
　　上诉人广饶县交通局的上诉及答辩意见：一、一审法院认定李尚英等5人的亲属发生交通事故路段为乡级公路是错误的。原审法院以“广饶县交通图”以及“广饶年鉴中的广饶地图中的标识”认定该路系乡级路，实际上是采用了推定原则，并无法律依据。该路原称榆林－花园路，系第三人于1992年9月15日开工建设，1993年5月30日竣工完成。该路是第三人因为在广饶县石村镇有石油作业基地，为保障油田正常的施工作业而建造，主要为通行油田的特种车辆，建成后一直是由第三人派人进行管理养护。行政诉讼的最重要的原则是法定原则，对该条道路的权属及相应的管理权问题的认定亦要遵循法定原则，即要依据相关的法律规定和有关历史资料，而不能采取推定原则。从该条道路的建设、施工及建设目的看，符合现行公路法及原《公路管理条例》规定的“专用公路是指由企业或者其他单位建设、养护管理，专为或者主要为本企业或本单位提供运输服务的道路”的定义，均应当认定为企业专用路，而非乡级路。该路的建造及竣工验收均为第三人所为，认定此路的权属归第三人应属无疑。两份地图的性质均属内部使用的仅起一种公路通行作用的指示图，并非国家法定测绘机构制定的具有公示作用的地图，两份地图中将该路标为乡村路的直接原因是广饶县专用路较少的原因，在画图时予以忽略造成的，原审法院认定该路系乡级路，实际上是将两份地图赋予了能够确定公路权属的法律属性，这种判断标准于法无据。原审法院以广饶县交通局未提供该路的规划审批手续为由，认定该路的权属系乡级路理由不当。关于公路规划问题，这种规划是动态的，是有可能随着形势的变化而有所改变的，当规划中的道路建成之后，成为现实道路后，即确定了其在公路网中的地位，这是由我们国家公路建设主体一元化所决定的。根据法律规定，该条道路的规划编制是第三人的职责，并不是上诉人的职责，那么对于本案另外的问题是：该条道路第三人绕过法律相应的规定，该编报规划未编报规划，该履行相应的审批手续而未履行相应的审批手续建成后，后来如何确定其权属以及相应的管理权问题，上诉人认为对上述情况应当采用尊重历史事实和依据法律规定来处理，原审法院以上诉人未提供该路的规划审批手续为由，认定该路的权属系乡级路理由不当。二、原审法院判决上诉人不履行法定职责的行为违法，法律依据明显不足。判断广饶县交通局行政不履行职责的标准不应当以公路上存在违法行为作为直接依据，原审法院以上诉人没有对此采取任何措施，也未对粪主采取相应处罚并督促处理为由，认定上诉人构成行政不作为，这种观点忽视了行政机关资源有限，只能合理保证而不是绝对保证所管辖的事项不存在违法行为，违法行为是一种社会存在的必然现象。原审法院的认定依据实际上是一种违法行为存在即等于相关行政机关履行职责违法，行政机关就要赔偿的判断标准，这种判断标准于法无据，也与社会客观规律相违背。另外，对本案来讲，他人在道路上堆放垃圾的行为是一种动态的而不是静态的，什么时候堆，堆多少存在一种不确定状态，是上诉人客观上难以控制和杜绝的，一审法院把违法行为的存在作为行政职权是否存在履行得当的判断标准，是无限扩大了行政机关的责任。三、李尚英等5人的损失与广饶县交通局履行职权的形式是否得当，并无法律上的因果关系。原审法院认定，被上诉人提供的道路交通事故责任认定书确认粪主对该事故负次要责任，这说明公路上猪粪与事故的发生有因果关系。这种认定是错误的，这种因果关系的主体是粪主的堆粪行为，粪主的堆粪行为是直接因果关系，而不是上诉人的职权行为，上诉人的职权行为在本案中只是一种非常间接的因果关系或者说是一种条件，没有转化为国家赔偿法中的直接因果关系。请求二审法院正确界定本案涉及道路的权属以及管理权限，对本案做出公正裁决。[page]

上诉人李尚英等5人针对上诉人广饶县交通局的上诉意见，发表以下答辩意见：一、原审法院认定本案中受害人出事道路属乡级公路且属于广饶县交通局管理范围是正确的。本案中答辩人在原审中出示了广饶年鉴、广饶县地图以及被答辩人对出事道路进行公共运输管理的照片8张，根据公路法的有关规定足以认定，出事道路属乡级道路。历表地图所载明的事项无须举证，其证明效力是不证自明的。一审法院结合这些证据作出的认定正确，因此，被答辩人的上诉理由不成立。二、依据《中华人民共和国公路法》第四十三条、第六条、第四十六条、第七十七条的规定，广饶县交通局对出事道路具有法定的管理权，且有保障道路安全畅通的法定职责，但由于广饶县交通局没有履行法定职责，且由于广饶县交通局的不作为导致了公路上的危险的存在，促成了事故发生，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，国家赔偿的归责原则是违法原则，行政行为违法分为作为的违法行为和不作为违法行为，在本案中由于广饶县交通局的行政不作为导致了事故的发生，出现了重大损害后果，其行为与损害后果具有直接的因果关系，那么就应当承担行政赔偿责任。在本案中公路上的安全隐患持续了长达12天之久，这么长时间的安全隐患也是难以控制和杜绝的吗？广饶县交通局的行为理应受到制裁并承担赔偿责任。三、广饶县交通局主张的企业专用路的理由是不成立的。一审时，原告提交了东相村、于王村、崔王村、张官后村四个村的证明，均证明出事道路在修建时并没有与村办理征地手续。从而证明现河采油厂并没有取得路产、路权，该出事道并非企业专用道路，这四份证明同时又证明了广饶县交通局的工作人员在出事道路上进行交通管理的事实。从东相村到张官后村这一段是事故发生的道路，但又是这两个村唯一的一条进行连接的公路，绝不是企业专用路。请求二审法院在重新划分赔偿比例的基础上，驳回广饶县交通局的上诉请求。

法院认为，依据《中华人民共和国公路法》第八条的规定，广饶县交通局对其行政区域内的公路具有管理职责。涉案路段位于广饶县广饶镇境内，应属广饶县交通局的管理养护范围，广饶县交通局称涉案道路是现河采油厂的企业专用路，应由现河采油厂管理、养护，因未能提交有效证据，对该主张，本院不予支持。依据《中华人民共和国公路法》第四十三条的规定，广饶县交通局负有做好公路保护工作，保障公路完好、安全和畅通的职责。涉案公路上堆放的猪粪，持续时间长达十余天，已影响到了公路的安全和畅通，成为一种安全隐患，但广饶县交通局客观上未能消除该隐患，应认定广饶县交通局未尽到对该公路的管理养护职责，已构成行政不作为。广饶县公安局交通警察大队作出的道路交通事故责任认定书，认定道路上堆放的猪粪是导致该次交通事故发生的因素之一，故广饶县交通局怠于履行职责行为与该交通事故的发生存在一定因果关系，应承担相应的行政赔偿责任。对广饶县交通局主张的该局不存在不履行法定职责行为及亦不应承担行政赔偿责任的主张，本院不予支持。关于广饶县交通局应承担的赔偿数额比例，一审法院综合考虑了广饶县交通局不履行法定职责行为在造成二受害人死亡结果发生过程中所起的作用等因素，所确定的赔偿比例并无不当。对李尚英等5上诉人主张的赔偿比例畸轻的主张，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，二上诉人各承担50元。本判决为终审判决。[①][page]
[点评]

公物管理瑕疵的国家赔偿责任

公路因为管理上的一点问题而出现了交通事故，法院根据受害人的请求而判决公路管理机构承担了国家赔偿责任，这是一个值得肯定的判决。它虽然没有《国家赔偿法》的明文依据，但符合宪法，符合国家赔偿法的立法宗旨。下面对这一案件中存在的行政法理作一简要的分析，期待着类似的判决出现，也期待着立法的明文支持。

一、公物管理瑕疵须承担国家赔偿责任

一般认为，公物是指国家或者公共团体直接为了公共目的而提供使用的有体物。[②]本案中所涉及到的“公路”就属于公物中的一种。公物行政是指在公物供公共使用的过程中，公物管理者调整各种使用关系、实现公物本身功能的各种活动。公物行政，从公物的设置到公物的管理到公物的废除，都需要接受法治原则、平等对待原则、比例原则以及公物的公共目的性等的统制。为保证公物行政的合法性与公正性，防止公权力的违法行使，防止公物行政侵害公物使用人的合法权益，有必要对其进行监督。对于遭受公物行政侵害的相对人，也应该赋予其救济的权利。

公物管理者违法实施公物行政行为，侵犯了行政相对人合法权益，许多国家的国家赔偿法制都规定了其国家赔偿责任。日本《国家赔偿法》第2条规定：“因道路、河川或者其他公共营造物的设置或管理存在瑕疵，而导致他人受到损害的，国家或地方自治团体承担赔偿责任。”此处的“公共营造物”是指国家或者公共团体等行政主体，为特定的公共目的提供使用的建筑物或者物的设施，它与公物的概念相当。我国台湾地区“国家赔偿法”第3条规定：“公有公共设施因设置或管理有欠缺，致人民生命、身体或财产受损害者，国家应负损害赔偿责任。”“前项情形，就损害原因有应负责任之人时，赔偿义务机关对之有求偿权。”这里的“公共设施”实际上就是指“供公共目的使用之物件或设备”，[③]与公物的概念亦大致相当。我国《国家赔偿法》当中对于公物行政的国家赔偿并没有明确规定，但是从各国发展的情况来看，将公物行政的国家赔偿责任纳入我国的国家赔偿法之中亦为必然的趋势。

二、赔偿责任的构成要件与公物管理瑕疵的认定

参照我国国家赔偿法的规定，公物管理瑕疵的国家赔偿责任的构成要件大致有以下四点：第一，须有公物存在；第二，公物的设置或管理有瑕疵存在；第三，相对人的合法权益因公物而遭受损失；第四，公物的瑕疵与损害发生之间存在着因果关系。[page]

对于因果关系的认定，到底采何种学说，存在一定的争论。通说认为，因果关系是指相当因果关系而言，即无此行为，虽不必发生损害；有此行为，通常即足以发生此种损害。公物设置和管理瑕疵，不必为损害发生的唯一原因，如与被害人自己的行为或自然事实相结合而发生损害的结果的，有时也具有相当因果关系。[④] 我国法院也没有完全拘泥于直接的必然的因果关系理论，在实践中也多有承认相当因果关系的理论。本案就是一例。

对于国家赔偿责任的构成要件，其中很关键的就在于公物管理瑕疵的认定。所谓公物管理的瑕疵，就是指该公物缺乏通常所具有的安全性。虽然不存在物理的外形的缺陷，但是在功能上有欠缺，特别是在欠缺必要的损害防止措施（例如在道路上长时间放置大型货车），公物管理者负有损害防止的义务，否则即构成瑕疵（义务违反说）。而通说认为，管理缺乏安全性是一种客观化的瑕疵，采取无过失责任（客观说）。无论哪一个见解，瑕疵实体的判断都要根据被害的性质、程度、公物的构造、用法、场所的环境以及利用状况等具体的事情综合地进行。理论构成有差异，但结论并无不同。[⑤]本案中，法院认为，依据《公路法》第四十三条的规定，广饶县交通局负有做好公路保护工作，保障公路完好、安全和畅通的职责。涉案公路上堆放的猪粪，持续时间长达十余天，已影响到了公路的安全和畅通，成为一种安全隐患，但广饶县交通局客观上未能消除该隐患，应认定广饶县交通局未尽到对该公路的管理养护职责，已构成行政不作为。

三、公物管理瑕疵国家赔偿责任的承担

应该注意到，本案中广饶县交通局管理上的瑕疵（没有及时清除公路上的猪粪）只是造成交通事故的一个原因，广饶县交通局并非终局的责任人。行政机关怠于履行法定职责或不适当履行法定职责是要承担国家赔偿责任的，但由于危险的直接制造者并非行政主体，就存在一个责任承担的分配问题。

有关损害赔偿的责任分配问题，最高人民法院有两个不同的司法解释。在《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》[⑥]第6条中规定，“从事住宿、餐饮、娱乐等经营活动或者其他社会活动的自然人、法人、其他组织，未尽合理限度范围内的安全保障义务致使他人遭受人身损害，赔偿权利人请求其承担相应赔偿责任的，人民法院应予支持”。“因第三人侵权导致损害结果发生的，由实施侵权行为的第三人承担赔偿责任。安全保障义务人有过错的，应当在其能够防止或者制止损害的范围内承担相应的补充赔偿责任。安全保障义务人承担责任后，可以向第三人追偿。赔偿权利人起诉安全保障义务人的，应当将第三人作为共同被告，但第三人不能确定的除外。”（着重号系引者所加）这是一个有关民事侵权的非真正连带责任如何承担的问题，但其中所指出的“安全保障义务”以及三者之间的关系却是与危险防止领域中的行政主体的义务以及三面的行政法律关系极为相似，如果没有特别的理由足以排除在行政法中适用这一规则，则应该将其适用于解决违反国家保护义务的国家赔偿与危险制造者赔偿的问题。其赔偿责任分配的原则就应是补充原则。而2001年7月17日，最高人民法院在《关于公安机关不履行法定行政职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》指出：“在确定赔偿的数额时，应当考虑该不履行法定职责的行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素。”这实际上是确立了责任分配上的比例原则。[page]

本案中，法院显然是参照了后一个司法解释，即根据行政机关对危险的作用大小或责任大小，按照一定的比例（本案中为5％）确定了其国家赔偿的数额。法院的这种做法可以满足国家赔偿制度的一个功能，即监督行政机关依法行使职权，但是第二个功能却未能满足，即给当事人以救济、填补当事人所受的损害。如果危险的直接制造者尚且存在，则受害人还可以向其寻求民事赔偿。而按照行政主体与危险的直接制造者之间的不真正连带关系原理，受害人向谁求偿都是可以的，而且是足额的求偿。如果危险的直接制造者已经死亡或者倒闭，则受害人所受的损害则是无法填补的，这对受害人来说是不公平的。[⑦]或许，应允许受害人选择追究谁的责任，当受害人选择追究国家的责任时，则应由国家承担全部的赔偿责任，然后再由国家追究相应的责任人的责任。这种做法可能更符合保障受害人合法权益的目的、更加符合国家赔偿法的两重立法宗旨。

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[①] 山东省东营市中级人民法院行政判决书，（2004）东行终字第53号，2004年10月24日。

[②] 参见〔日〕美浓部达吉著：《行政法撮要》（下卷），有斐阁1932年第3版，第223页；〔日〕盐野宏著，杨建顺译：《行政法》，法律出版社1999年版，第742页。

[③] 吴庚著：《行政法之理论与实用》（增订八版），中国人民大学出版社2005年版，第457页。

[④] 参见叶百修：《国家赔偿法》，载于翁岳生编：《行政法》，中国法制出版社2002年版，第1636－1637页。

[⑤] 参见[日]成田赖明、荒秀、南博方等著：《现代行政法》，有斐阁2002年第5版，第265－266页。有关公物设置管理瑕疵的认定学说详细的可以参见杨建顺著：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第647－652页。

[⑥] 2003年12月4日最高人民法院审判委员会第1299次会议通过，自2004年5月1日起施行。

[⑦] 有鉴于此，在危险防止领域，出现了一个新的趋势，即国家赔偿的社会保障化。但笔者认为，国家赔偿的社会保障化只是满足了国家赔偿制度的救济功能，它并不能代替行政主体承担法律责任。

本文载于万鄂湘、张军主编：《最新行政法律文件解读》，2007年第3期，人民法院出版社2006年版，第117－120页。