徐骏

论专家论证与司法独立的平衡与契合摘要：2003年的刘涌案给我们留下了许多遗憾与思考。其中，关于北京部分法学专家应刘涌辩护律师之邀而做出的专家论证意见书引起了轩然大波，关注此案的学人纷纷从学术道德、人品、及该案对司法独立与公正的影响等各个方面进行了分析与论证。本文试图从宪法上赋予公民的言论自由权利的角度来阐述专家意见书的性质，其对司法独立的影响以及如何平衡该两种价值。关键词：专家意见书言论自由司法独立TheBalancebetweenExperts’demonstrationandtheIndependenceofJusticeAbstract:SomanypeopleponderoverthecaseofLiuyong,meanwhile,regarditasapity.Thereinto,thepositionpaperofsomeexpertsinlawfromBeijingwhowereinvitedbythecounselofthedefencecausedthebombdamage.Peopleanalyzeandargueonthiscasefromtheanglesoflearningmorality,moralquality,andtheinfectiontotheindependenceandtheimpartialityofjustice.Thisarticletriestoelaboratethequalityofthepositionpaperofexpertsinlawfromtheaspectsofthelibertyofspeechwhichisendowedbytheconstitutionallawandtherelationshipbetweenthelibertyofspeechandtheindependenceofjustice.Keyword:thepositionpaperofexpertsthelibertyofspeechtheindependenceofjustice作为2003年重要法律事件之一的刘涌案以最高院再审改判刘涌死刑而降下帷幕。但该案件审判过程中几次戏剧性的反复，引发了各界人士从不同角度对各个细节的争论，至今尚未平息。其中，关于在此案二审中起到微妙作用的“专家论证意见书”，使得舆论大哗，在当前最具民意代表性的网络上的批评尤为激烈，强烈质疑法学专家的学术道德甚至人品。专家论证意见书是否如网友所言是“既得利益集团垄断、学术精英与政治精英及经济精英勾结一起欺压平民”的罪证，其是否会影响到司法的公正，法律是否应当对其采取一定的约束……我们不妨将其纳入宪政与法治的视野中，进行理性的分析与探究。一、专家论证意见书的性质2001年9月19日，北京部分刑法专家、刑事诉讼法专家、法医学专家，在钓鱼台大酒店第一谈判厅对该案进行了专题讨论。包括陈光中、陈兴良在内的14位专家人士，出具了一份专家论证意见书，并在上面签了字。《意见书》中说：“与会专家听取了律师的介绍并查阅了公诉人提交的证据，一致认为：本案的证据方面存在严重问题。”这就是刘涌案中专家论证意见书出台的全过程。召开专家论证会，出具专家论证意见书的做法其实在法学界司空见惯。长期以来，中国的法官未能实现专门化与精英化，当法官在审判案件的过程中遇到疑难问题，会求教于大方；而法律专家为积累教学科研的案例，同时出于减少冤假错案的心态，也乐于为法官指点迷津。专家论证会也因此成为法官解决疑难案件的重要参考而在司法实践中存在。从专家论证的组织者来分，可能因司法机关为寻求案件的解决而举行，可能如刘涌案因一方当事人为寻求有利的专家支持而组织，也可能是专家为纯粹的学理研究而召集；从专家论证的时机来分，在案件尚未进入诉讼程序、正式进入诉讼程序（包括一审程序、二审程序和再审程序）以及诉讼程序终结后都有举行的实例；从专家论证的内容来分，包括实体论证和程序论证；从专家论证的角度来分，有法律问题论证和技术问题论证；从专家论证的形式来分，有正式论证（如刘涌案，有书面意见、专家签名等）和非正式论证（往往是口头论证，不形成最终的统一意见）。专家论证显然会因为上述不同的类型而在动机、目的、影响力以及实际效果等方面都相去甚远。但无论以何种面目示人，专家论证都有一个共同的特征，即作为非公职身份的专家们在论证的过程中的一切言论，只要不违反法律，都是其依照宪法对所享有的言论自由权利的行使。二、言论自由的价值言论自由属于政治自由，是指公民对于政治和社会生活中的各种问题，有通过语言方式表达其思想和见解的自由。它是应当赋予公民的一项重要的基本权利，宪政国家在各自的宪法中都明确加以规定。如法国1791年宪法规定“本宪法保证，如自然权利及政治权利一般……凡人皆有自由以说明、写出、印行及发表自己所有思想，而且在印刷之前，此项文字不须交人审查”；比利时宪法第18条规定“出版应有自由，检查役务永远不得设立……”乔治&＃8226;梅森在1787年美国联邦制宪会议上提议起草包含言论自由的公民权利法案，列入宪法，当被会议否决时，梅森以拒绝在宪法上签名表示抗议。1791年，权利法案终获通过，言论自由成为美国宪法第一条修正案。我国现行宪法第35条也规定“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”。言论自由的地位如此受到重视，并被郑重地写入国家的最高法，从实证的角度而言，是各民主国家历经革命及改良，在缔造宪政法治国家的过程中历史生成的产物，其更多被视为民主政治国家的应有之义；而考察言论自由权利的价值因子，对确立其无可动摇的地位，明了天赋此权的意义或许更具说服力。一方面，言论自由权利是人类谋求进步和发展的本能需要。言论自由权利作为人类改善生存环境，获得利益的必要保障而内化为每个个体内在和本能的需求，任何禁锢言论自由的做法都违背了历史规律与自然法则，即使依靠强权在一定时期内实现，但最终随着一定的条件的成熟，人类言论自由的本能需要必然会爆发出来。因而言论是“个人精神上的事，不独非法律所宜干涉，并且非法律所能制裁”。此外，自由表达言论对许多人来说，还意味着一层道德责任，正如罗纳德&＃8226;德沃金所言“这种责任有仅是为了建立个人本身的信念，而且是将这些信念传达于他人，这是出于对他们的尊敬和关怀，出于一种不可抗拒的愿望来揭明真理，实现正义并保障利益。当政府认为某些人的信念表明他们是无价值的参与者并以此为理由取消他们行使这种责任的资格时，政府便是阻挠并剥夺人们的道德人格的这种积极的方面。”这就意味着，言论自由对于某些个体而言，已经成为其传播思想与信念，并努力谋求集合体的共同利益的重要手段。在这个层面上，言论自由不仅是个人获取利益的本能需要，并且上升为全人类寻求进步与发展的必然选择。另一方面，言论自由对民主宪政国家掌握政权者以及公民而言，还具备工具性价值。首先，言论自由有助于弥补代议制所造成的主权所有者与行使者相分离的缺陷。公民通过选举选出代言人，参与到国家具体事务的管理之中，集中代行公民所享有的主权。为防止代言人偏离被代言人的初衷，甚至为一己之利而不惜牺牲民众的利益，公民可行使罢免权来取消对不称职的代言人的授权，但这只适用于极端情形的发生；而言论自由权利是一项经常性的权利，其对代言人的约束无处不在且富有弹性。其次，言论自由同样对掌握国家公权力的执法者与司法者进行广泛而有效的约束。不受限制的言论可以使公职人员的行为处于最为广泛的民众关注之下，从而受到最为有效的监督。这种自下而上的监督，因其具备范围广、费用低以及不易被腐蚀同化的特点而发挥了其他监督形式达不到的良好效果。此外，言论自由能帮助政府更及时有效地发现政治运作的不足，而迅速采取有效措施以保证政府的良性运行；善于采纳民意，沟通民众，还有助于将民众对政府、社会的不满情绪消弥在萌芽状态，避免社会矛盾的尖锐化。总之，言论自由既能促使民选政府更好地接受民众的监督而避免腐败，实现民选政府的宗旨与要义；又能化解社会矛盾，减少不稳定因素，增强国家与公民之间的融洽，有利于政府的良性运作。三、言论自由的界限如任何自由一样，言论自由的行使并非无边无际，它不得有损他人及社会国家的合法权益，否则该自由就会被滥用而失去其应有之价值。因此，各国的宪法在赋予公民言论自由的同时，都无不小心翼翼地为其设定了范围。如法国1789年《人权宣言》第11条规定“……除了根据法律决定的情形而必须为这项自由的滥用负责，每个公民皆可自由言论、写作并发表”；联邦德国1949年《基本法》第5条第2款规定“根据普遍法律条款、为保护青年的法律条款及尊重个人荣誉之权利，上述权利可受到限制”。对言论自由限制的研究就是对各国立法者与司法者在言论自由与他人利益，尤其是公益之间权衡与抉择的考证，不同的取舍表达了不同的价值理念。但总的说来，都有一定的普世性的原则，诚如1950年在罗马签署的《欧洲保护人权和基本自由协约》第10条第2款所言“既然这些自由的行使带有责任和义务，如果对民主社会的国家安全、领土完整或公共治安有所必要，并为了保护健康或道德、保护他人的名誉或权利、防止透露秘密信息、或维持司法机构的权威和公正，它们可受制于法律所规定的形式、条件、限制或处罚。”其在总结各国立法的基础上，详述了对言论自由进行限制的一般性原则。我国的宪法却未如以上立法例对言论自由权利明确予以限制；也不似英美，虽未明示，但在司法实践中，以案例的形式确立了若干限制。言论自由与他人合法权益（主要是名誉权）的冲突，随着公民权利意识的觉醒，已形成了若干有影响的案例；而关于言论自由与司法权威与公正的价值冲突的典型事例，尚无实例与刘涌案中的专家论证意见书对审判的影响能够相提并论。如何解决这样的冲突在理论界与实务界都未有定论——这也是专家论证意见在刘涌案中引起轩然大波，被指干涉司法独立的主要原因。司法独立是司法权和司法活动的性质决定的。司法的核心价值在于追求公正，而公正的前提是司法者在司法活动中保持独立的地位，既包括法院的独立，也包括法官的独立，不受立法权、行政权以及各种利益集团、社会组织和个人的干扰。但这并不意味着司法权力的绝对不受控制，恰恰相反，作为公权力之一的司法权，同样要受到严格的监督，以防止其腐化变质；尤其司法权是三权中民主性最弱的权力，如不置其于阳光下，则会出现更多的暗箱操作。因而，司法权又天然要求具备公开性的特点。司法权的公开性需要言论自由，以实现更广泛和更有效的监督；而司法权的独立性又拒绝不当的言论对司法者造成的负面影响。同时，又因为言论主体、动机、场合、时机、方式及影响力的多样性，造成言论自由对司法介入程度的界定就成为一个相当复杂的问题。在刘涌案中，专家论证作为言论自由的表现是否对司法独立与公正产生影响，类似的专家意见是否应当受到限制以及受到多大程度的限制，是目前争议的焦点所在。四、专家论证意见对司法独立的影响及限制（一）专家论证意见对司法独立影响的应然性与实然性作为法律或其他技术专家，在发表对某一案件的看法与评论时，其有双重身份：一为专业人士；二是普通公民。以专业人士的身份，其预见性必然要比普通人深远得多，结论与事实的契合性也准确得多，所以更易为公众信服。然而，法律上并不承认专家的言论比普通人有更高的法律效力（司法机关授权的除外）；所以从理论上而言，专家与普通人对司法的评论都具同等影响力，不应该也不会干涉到法官对于案件的独立思考与权威判断。这是司法独立性与权威性的要求，任何言论不可改变法官基于法律授权而享有的权力和应尽的义务。然而，在司法实践中，一方面，因为专家在社会上的知名度与影响力远远高于一般的民众，其言论更易引起媒体与公众的关注，覆盖面也更为广泛；并且对于缺乏法律专业知识的普通民众具有更强的可信性，因此成为左右舆论的关键性因素，最终导致对司法独立性的有力冲击；另一方面，我国目前的法官素质不高也是专家意见能够较大程度上影响判决的重要原因：法官缺乏深厚的法学理论基础，对疑难案件无法做出独立的思考和符合法理的权威判断，因而只能听从于权威学者和专家的意见，从迷信到盲从，逐渐丧失了自身的独立性。此外，专家们的多重身份也是法官屈从专家意见的重要原因。不少专家除学者身份外，往往还是人大代表、政协委员，或者各种行业协会的理事、顾问，有的直接就与法官有着师生、同年之谊，这些权力、软权力以及人情也增加了专家意见的力度。因此实际上，专家的论证意见往往会对司法审判起到不可小视的影响，甚至于左右案件的最终判决。（二）对专家论证意见的限制基于我国特殊的司法实践现实，专家论证意见实际上对司法独立、权威与公众都产生了不小的甚至负面的影响。对专家论证进行必要的限制，既是维护司法尊严的要求，也是更好地保证言论自由，实现其应有价值的必需。防止专家意见对司法独立与公正的影响，首先是专家们的自律。专家应珍视自己已取得的学术地位与社会地位，尤其重视自身的人格修养，以求知的严谨态度对待自身的言论，做到实事求是；更不能为一己之利，而无视事实与真理，出卖自己的灵魂。本文探讨的是如何以法律的方式对专家的言论进行合理限度的限制。面临对言论自由的限制，学者们往往采用“利益衡量法”（thebalancingofinterestsformula）。它作为一种分析和解决冲突的办法，其学术传统源于庞德的社会学法学。庞德在对人类各种需要和利益进行详细的分类之后，注意到利益之间是有重叠的或冲突的，因此在制定、解释和适用法律时就会产生一些根本性的问题，即“对这些利益如何估量，对它们如何评价？用什么原则来决定它们相互之间的分量？在发生冲突的情况下，那些利益应让位？”显然，庞德主张一种进行利益衡量以解决利益冲突的办法。那么，如何审慎地在司法独立与专家的言论自由之间找到平衡点，使两种利益达到最大程度的和谐，笔者认为应注意以下几个方面：1、对专家论证的时间的限制。专家对具体案例进行论证的时机包括审判前、审判中及审判后。如未受法院委托的专家在审判前及审判中对案件进行论证，并发表专家意见，无疑会对法官的审判造成压力，特别是在引起舆论的注意并进而主导民意的情况下，往往使法院及法官的独立性地位受到强烈的冲击。如法官做出的判决与专家意见相违，则会受到民众的质疑，长期以往司法将丧失权威性与公信力。同时，专家在审前或审判中由于资料与信息的不完整性，必然导致结论的程序不当性，违背程序正义这一基本原则。应当说，这样的结论是草率与不负责任的，违反探求事实真相、寻求真理的规律。而在审判终结后进行专家论证，已不致影响案件的审判结果。专家的意见对于汲取经验、总结教训，进而在理论上挖掘审判实务中的不足，并在此基础上提出并非针对个案的一般性建议，为今后同类案件的公正有效地审理显然都是有积极意义的。因而，非经司法机关授权的专家对具体案例进行论证的举行应以审判终结后为原则，以审前、审中为例外。2、对专家论证的组织的限制。专家论证的目的主要是理论联系实际，一方面从实践中发现理论上的缺陷，有针对性地进行修补；另一方面将司法实践中的具体问题抽象总结，形成具有普遍指导意义的理论，修正实践中与理论相冲突的做法。而监督司法机关是否依法办事，案件审理过程及结果是否公正合理只是专家论证的一个附属功能；至于受一方当事人之托而为其进行论证，就更不是专家论证的宗旨与目的所在了。因此，专家论证的组织应体现出鲜明的中立性：可以是受司法机关的邀请而展开论证，也可以是科研学术机构自行在内部组织，或者是在相关学会组织的专题研讨会上进行。但绝对不应为一方当事人单独进行论证。偏离论证的初衷，在没有全面核实所有资料的情况下，仅凭一面之辞，难免会先入为主，丧失学者的中立立场，在情绪的支配下感性地对待问题，而不是理性地思考解决。如此不但对另一方当事人极不公平，而且也无法达到实践为理论所用，理论为实践服务的效果。大量的只为一方当事人说话的专家论证，使专家与律师的角色发生混淆，司法独立与公正受到干扰，并在公众心目中形成法律是有钱人的法律的错觉，颠覆司法的权威力量。因此，立法应对一方当事人及其律师组织专家论证进行限制。3、对专家论证的结论的限制。正式的专家论证中，专家对具体案例的实体或程序进行论证后，得出的相关结论也要有一定的限制。专家毕竟不是法官，对于案件只能以局外人的身份进行评论，而对于案件的性质及情节的判定，则是专属于法官的司法权。任何非案件裁判人员，都无权对此做出判断。否则即干涉了司法的权威与独立，违背了“审、判合一”的司法原则。当然，专家与媒体报道的性质有所区别：对于媒体，基于其只是向公众传达信息，并无法律判断力的特征，我们要求其只能做出客观性的报道，不可发表任何主观性的评价及结论；而专家发表言论的目的在于就相关问题做出法律评价，所以专家可以在司法机关确认的事实的基础上，就整个案件中有关的技术性问题和法律问题从理论的角度看出自己的看法，并发表意见，但不可就案件本身的定性问题做出结论，更不能就有关的定量问题下确定的结论。如刘涌案中，专家可在司法机关确认的事实的基础上，从理论的角度就刘涌是否受到刑讯逼供，是否应对其犯罪集团其他案件承担刑事责任发表观点，但应回避诸如刘涌所犯何罪、应如何判刑等涉及定性及定量的问题。4、对专家论证的结论形式的限制。专家论证的结论可以多种形式出现，不同的表现形式对司法的影响力迥然相异。如口头的论证结论，属于专家学术交流而形成的意见，往往局限在学术圈这一狭小的范围内，对司法几乎没有干扰；而如刘涌案中，专家郑重其事，形成“联名状”性质的书面意见并递交法庭，还配合新闻媒体的造势，对司法的压力可想而知。纯粹从专家论证的初衷而言，内部性质的学术探讨，并不形成正式的书面意见，不仅不会干涉到司法的独立判案，而且也利于学者消除顾虑，不必患得患失，从而充分发表自己的意见，促进学术水平的提高。因此，原则上应限制在较大范围内公开进行的专家论证。结语：专家论证是专家学者们结合具体案例进行理论探讨的重要方式，在此基础上发表的结论是宪法赋予的言论自由权利；为避免其对司法独立与公正产生消极的负面影响，应在法律的框架下进行必要的限制，使此两种价值实现最大程度的平衡与契合。这也是目前我国立法尚未解决却又是建设宪政与法治国家所必须要解决的问题，值得进一步的探讨与研究。

“第四权力”介入下权力生态系统的重构——以司法、媒体与公众的和谐互动为例“媒体介入司法可能推进‘开放正义’，亦可能是‘民主之错’，此为两难困境。”——罗伯特&＃8226;雅格布&＃8226;丹尼摘要：数字化时代之媒体严重冲击传统权力运作模式，尤以传媒机构与司法领域之碰撞为烈。在亟待重构现存权力生态系统之际，批判性解析司法、媒体与公众互动，显见自制机制是平衡“第四权力”介入传统权力结构后诸多社会关系之良匙。关键词：第四权力；权力生态系统；接近权；自我克制20世纪末，最高人民法院院长肖扬在全国法院整顿工作座谈会上强调媒体个案监督权之正义性与合法性。近十年来，第四权力之界域不断扩张，媒体监督与司法独立的矛盾日渐尖锐。2006年9月，肖扬院长在全国法院新闻宣传工作会议上明确了司法个案信息发布纪律，试图限制大众媒体对个案的过度干预，重塑司法、媒体与公众的和谐关系。长期以来，权力生态系统一直在激烈的矛盾中寻求动态平衡。“权力是产生腐败的温床”，控权“模范生”美国亦不能阻止腐败与滥权，权力运作失控之忧无时不在，社会群体密切关注国家权力机制。新兴科技与信息爆炸使普通群众无从获知大量与己密切相关的专业知识，各种人工物品的保险系数日益降低，高效收集、分析、过滤和传播信息的大众媒体成为人们了解自然或社会讯息的重要途径，成为国家权力体系的“第四权力”（另外三者为立法权、行政权与司法权），深刻变革传统权力制衡体系。（图一）大众媒体与传统权力直接进行表象互动，往往被视作权力信息公开法律关系的两造，但从本质上讲真正当事人是权力行使者与社会公众。公众了解权力运作状况的心理需求决定新闻媒体关注焦点；公众对权力运作信息的需求程度决定媒体对司法过程的介入深度；权力机关向媒体披露信息并受其监督，本质是通过媒体工具向公众传达特定信息，最终受公众监督。（图二）三权分立结构是直接民主制沦丧后，“权利——权力体系”派生的次级权力生态系统，新兴大众媒体力量极大地丰富了权力生态系统。如两图所示，社会公众、大众媒体与公权力之间应形成新型权力生态系统：以社会公众为终极目标与价值归宿，以大众媒体为中介，还原集成三权的公权力保障直接民主之精髓。承担着化解与调和社会矛盾之重要职责的司法权是社会正义的最后防线，司法过程与裁判结果尤为社会公众关注，大众媒体与司法权力之关系重构具有典型意义。本课题组选取三十岁以上人群，就司法权力、大众媒体与社会公众相互关系的若干重点问题进行随机问卷调查，依仗实证数据，探究大众媒体对权力运作的深刻影响。一、媒体个案监督的正当性（一）“第四权力”本质辨析大众媒体虽对传统国家权力起到有效的监督和制约作用，并影响到传统的权力运作模式，然而其并不具备权力的所有要素。无论是在理论上还是在实践中，大众媒体具有的优势地位之基础源于宪法所确认的表达自由。表达自由是人权目录中一项极其重要的权利，“言论首先是人们永久保有的天赋权利之一”。表达自由对民主的促进也极有裨益，其“不惟是个人发展其健全人格的重要因素，也是社会促进其分工合作，以谋求全体福祉的主要条件。民主政治系以理性与民意为基础，而发扬理性与民意，则有赖于人民议论自由为前提。所以近代民主政治固然与言论自由平等发展，无分轩轾，而言论自由，则亦被用为衡量一个民主国家民主进程的标准。”表达自由因之成为宪政的重要基石。第四权力的生成并非因大众媒体专享表达自由，而是因其拥有丰富的信息来源，强大的信息处理能力，高效的信息传播手段，以及广泛的受众范围，足以将表达自由的功效放大至最强。大众媒体基于上述的技术优势，被视作公共利益的代言人，其体现和表达的民意集合令其足够强势到掣肘传统之三权，具备了“准权力”性质。（二）司法独立的原则与例外独立性是司法权区别于行政权、立法权的基本属性，也是司法公正和司法权威的根本保障。德沃金就把“法院是法律帝国的首都，而法官则是帝国的王侯”视作法治的最高境界。司法独立的核心乃法官和法院“只从属法律而不从属上级司法或行政机关的命令（指示）”。唯此，方能保证司法者保持理性、中立与内心自由，从而客观公正地适用法律。司法独立原则更是确立和维护司法权威的制度保障，“在理性的司法程序保障下，由中立的法院和法官独立地依照法律行使审判权，……在公正的基础上保障司法裁判的终局性权威。”司法部门“既无军权，又无财权，不能支配社会力量与财富，不能采取任何主动行动”，只是消极地对社会纠纷进行裁判，因而“对宪法授与的政治权力危害最寡”。独立性是为平衡传统权力制衡结构而专赋司法之特权。权力都有着自我扩张和膨胀的特质，司法权自不例外。现代的司法机关已不再是联邦党人笔下孱弱的权力部门了。司法者在适用法律时享有的自由裁量权，以及英美法系国家法官享有的违宪审查权与创设判例的“准立法权”令司法足以打破权力生态体系原有的平衡。既如此，过分信赖司法的偏好应得以适度的纠正：既确保司法的独立地位，又必须防备司法权的失范。而大众媒体的“权力化”，令权力生态体系重至平衡成为可能。传统的权力制约机制侧重于宏观制度层面，大众媒体则倾向于关注个案。加之媒体作为一种“准权力”，并无强制力，介入程度最为“温柔”，对司法独立原则的干预最为轻微。凡此种种，必令大众媒体成为重构权力制衡体系的最佳介质。二、媒体个案监督的冲突与契合（一）司法独立与司法公开1.司法独立与司法公开理论上的和谐独立性是司法的生命，保持中立，避免外来因素的干扰是司法公正和权威的根本保障，司法者则被认为是只服从于法律的具有正直品质与必要知识的人。美国的宪法之父为了避免法官受制于外来强权，甚至拒绝法官由人民选举，以免法官过分迁就民意，影响其唯以宪法与法律的规定为准则，执法不阿的态度。这种政治体制之下的法官处于一个中立、客观、超越党派之争的位置，能恰当地解决因民选代表背离民意而产生的不信任的矛盾。法官独立和中立地位还确保其恪守理性，不为多数人的盲目和冲动左右，在社会进程遇有重大矛盾时能够坚持真理，以少数人的理性纠正多数人的任性。独立性虽然要求司法权及其司法权的行使者法官避免受到外界的干扰和影响，但这并不是拒绝媒体介入司法过程的理由。即使是美国这样拥有悠久的司法独立传统的国家，“公众与新闻界有权参与审判与预审程序。当审判在历史上或传统上是公开的，或当公开审判会对审判程序产生重大的积极作用时，这种权利便是推定的。”司法独立并不等同于司法自我封闭，司法过程的开放也并不必然地有损司法的独立地位与权威性。媒体个案监督应理解为司法信息向公众的单向传播，并没有法律或习惯要求法官接受公众对案件的反馈信息，进而考虑并迁就媒体以及公众的意见。媒体监督与司法权并不存在本质上的冲突和矛盾，二者理应形成良性互动的和谐图景。2．司法独立与司法公开现实中的紧张但在实践中，司法机关与大众传媒却处于本能的防范甚或敌视中。法院尽其可能地避免媒体对个案的介入：司法机关利用庭审规则制定权，进行了诸多不利于媒体的自我授权，如媒体采访的批准权；媒体录音录像的规制权；不当报道的审查管制权，甚至“封杀”媒体权。法官在执行中更是利用规则的“最终解释权”任意作出有利自身的解释。如此，媒体司法介入的空间愈显狭小。媒体常常抱怨法院封锁信息，甚至给法院扣上“司法神秘主义”的大帽子；法院则对媒体的贴身式追踪和报道颇多微词。双方非但没有形成良性的制约型合作关系，相反因个别冲突放大并激化了矛盾。司法独立与司法公开似乎成为一对非此即彼的矛盾。3．建立司法权威：司法权的努力相比于司法独立传统悠久的国家，我国的媒体个案监督对司法独立的影响更甚。之所以如此，并非是我国的大众媒体拥有更强大的权力或公信力，关键在于司法权威的缺失。媒体的自律与他律固然是维护司法权威的重要手段，但司法权自身的积极努力，包括进行制度改革与创新，提升法官综合素质等举措，对于缓解媒体与法院的紧张关系将起到决定性的作用，也是司法机关对与媒体建立良好关系的诚意表达。（1）司法公开：从原则到制度。现代法律的繁复与精巧令未接受过专门训练的公众无法确知司法裁判的正当性，公众只能通过观察程序是否正当以作出判断。正当的程序不能确保裁判的实质正义，但它肯定有助于正义之果。因此，公众对司法公正的体认不再仅仅通过获知司法结果，而倾向于关注司法过程。司法公开就是确保法院向公众展示司法过程的保障性原则。媒体的职责只是在于传播司法信息，充分公开的司法信息将使媒体个案报道和监督的功能得以稀释；反之，媒体在其中将凸显重要的功效，并进而僭越致职责混淆。我国的诉讼法律和庭审规则虽已引入了司法公开原则，但在具体制度的建设上还存在着空白和不足。一是表现为审理过程中辩论不充分，法官过多干预审判进程，公众无法充分获知与案情有关的信息；二是判决说理不充分，法官往往先入为主地采信证据，在判决书中对当事人的证据和理由没有逐条加以说明，判决缺乏充分的认证，公众无法从中获知法官作出判决的过程与依据；三是程序公开不完整，法官的合议过程作为内部材料，即使是当事人也无法得知；四是公开的范围和程度有限，公众无法方便地获知司法信息。不完全的司法公开的最终归宿只能是司法神秘主义，并致司法权威的沦丧。司法公开相关制度的完善应是防范媒体过度介入司法的根本推动力。（2）精英法官阶层是维护司法独立，超脱于媒体的必备要件。“成为一个良好的法官或良好的法律解释者的条件第一要对于自然法中主要的一条——公平要有正确的理解。……其次，要有蔑视身外赘物——利禄的精神。第三，在审判中，要能超脱一切爱、恶、惧、怒、同情等感情。第四，和最后的一点是听审要有耐心，听审时要集中注意力、并且要具有记忆力记住、消化并运用自己所听到的一切。”法官的博学、理性、正直和廉洁是司法权威的根源，也是司法独立的必需。通晓法律知识以及社会人情是裁判准确有效的前提；理性方能保持独立思考，寻求真理的态度；正直和廉洁则是不为名利所诱，维护正义、确立司法权威的关键。法官理应是具备优良综合素质的社会精英阶层。如此，法官阶层令人尊敬与信任，他们的裁判也将得到服从；如此，媒体的个案监督将无法左右社会舆论，影响司法独立；如此，媒体对司法信息的充分披露将充分展示法官的良好素质和个人魅力，强化公众对法官的尊敬和对法律的信仰。遗憾的是，当前公众对司法的信任度并不高。（图三）我国薄弱的法律教育与备受争议的法官选拔机制还无法令法官成为社会的精英阶层。他们大多不能以博学、理性来征服民众，获得信任；少数以权谋私，亵渎司法公正的败类更是破坏了正义的水源，削弱了司法的权威性。而法官从畏惧媒体发展到抗拒媒体，并常以媒体干涉司法独立为由对其进行指责，更强化了公众对司法不公的想象。公众通过媒体将质疑司法的声音进行汇聚和放大，必然使法院和媒体产生直接的碰撞和磨擦。二者的互动渐渐步入恶性循环的泥淖之中。调查数据虽然反映了公众对司法公信力的不满，但只有极少数的被访者对法官完全丧失信心，足以表达公众对公正司法的本能需求。因之，国家必须通过发展高水平的法学教育，改革法官选拔与任职机制等举措，全面提高法官的综合素质，经过一个较长的阶段，最终确立司法权威，也将媒体与司法之关系引入良性互动的轨道。（二）媒体的越位与职责回归1．媒体现实的越位个案报道已成为我国各媒体重要的新闻版块，备受公众瞩目。但在个案报道与监督的过程中，媒体常常逾越应守的界限，不恰当地介入司法固有的领域。这样的越位主要表现为：第一，损害当事人的名誉和隐私。公民个体的名誉权和隐私权不得被侵害，即使是公众人物或公务人员，对其信息的披露也并非毫无限制。第二，代替法官对案件进行评论。“媒体审判”是司法对媒体越位诟病最甚的焦点。法律工作具有很强的专业性和技术性，“作为一种义务、权利和权力的渊源，最好是把法律视为是有权从事的职业人士（法官和律师）和一种活动，他们受到含混而强有力的职业规矩的约束，而这种观念最终扎植于社会便利或（大致地）持久的社会舆论中”。司法的职业化并不代表司法与社会生活的脱离，但它如同医学一样是一种专门的技术。并且司法权力源自法律的授权，专属于法官所有。媒体对个案在事实认定和法律适用上进行评论，显然是对司法权的侵夺。第三，不恰当地评论法官。如果媒体在没有事实根据的情况下，仅凭推断或猜想就对法官裁判的公正性进行评论，则既侵犯了司法权，更将对司法的权威性产生持续且长久的负面影响。第四，泄露国家秘密。第五，误导公众舆论。媒体的权威源于其固有的话语优势。如果利用这样的优势以不恰当地引导公众，对司法施加民意压力，则明显有违媒体的良知与职业操守，被民意挟持的司法最终也将沦丧正义的价值。媒体在进行个案监督时越位行为时有发生，司法对此除了抱怨以外似乎无能为力，公众也大多站在媒体的立场。（图四）司法表现不尽如人意固然是症结所在，但对媒体缺乏有效制约则进一步加剧了二者之间的紧张关系。媒体能在一定程度上决定公众对事物的态度，引导他们的消费需求与意识，甚至改变他们的价值观念与生活方式。受访者中表示不轻易接受媒体的信息和观点的受众总和不到10%。作为舆论公器，媒体具有公权机关的某些特质，而且它还有着一个诸多公权机关所没有的权力——监督报道权。媒体所拥有的并不是对社会公共事务直接进行管理的“硬权力”，但因其稀缺性和对社会的影响力，甚至可能使其手中的“软权力”吸引社会“购买”。媒体作为企业，还会受到商业化的冲击。如此，媒体应有的客观公正则易被非理性乃至腐败取而代之。2．媒体个案监督的尺度明了媒体固有的职责及其在社会生活中应当扮演的角色，是媒体个案监督的制度安排之前提。国际新闻记者联合会1954年通过的《记者行为原则宣言》把下列事项列为记者职业行为标准：尊重真理及尊重公众获得真实的权利；忠实收集和发表新闻，公正评论与批评；不删除重要新闻，不假造材料；任何已发表的消息，发现有严重的错误时，将尽最大努力予以更正。《中国报业自律公约》第二条第一款则规定：“严格遵守国家各项新闻活动管理法规，忠实履行报纸的社会责任，不以任何有损社会和国家利益的、格调低下的和未经核实的报道内容作为报纸参与市场竞争的手段。”概言之，真实性是媒体的安身立命之本；承担社会责任是媒体长久发展的根本动力。据此，在与司法的互动中，媒体个案监督的限制应涵盖以下几个方面：第一，禁止披露与案件无关的当事人之信息及当事人任何隐私。第二，禁止对现任法官进行人格或业务水平的评论。第三，禁止对未决案件进行评论以及暗示；禁止预测案件的判决结果。第四，禁止报道自身及重要客户所涉案件。第五，禁止报道源自一面之辞与不合证据规则的信息。第六，禁止歧视性与反人道主义之报道。概言之，尊重司法权威与尊严，向公众传播真实客观的信息方是媒体在司法过程中的本分。（三）公众的接近权与慎独公众作为司法结果的感知者与承担者，以及大众媒体的受众，是媒体与司法紧张关系背后的决定因素。司法与媒体的直接接触与碰撞使公众的应有地位被忽视；即使是公众自身，也习惯性地接受了消极被动的角色定位。强化公众的目的性地位，还原民主参与的本义，方是构建新型权力生态体系的要义。1．公众接近权：媒体工具主义公众作为权力的最终来源，应当直接参与和监督权力的运作。现代国家的代议制令古希腊的直接民主制只能成为人类辉煌的记忆。但公众直接参与包括司法权在内的政治权力的正当性却无从否定，哈贝马斯的商谈理论对此进行了精辟的阐述：“支配法官对现行法律进行合理重构的那个‘完整性’角度所表达的法治国观念，是司法部门和政治立法者一起仅仅借自于宪法的创制行为和参与立宪过程的公民实践的。一方面是公民的视角——法官的责任就是由此而获得合法性的。另一方面是法官的视角——他因为其专业知识而主张一种特殊地位。”公众的司法接近权是司法的正当性基础，也是司法权威的获取源泉。不过，囿于司法的专业性与司法权的特质性，应当赋予法官一种特殊的不受侵扰的地位。公众对于司法的接近权严格局限于法定程序的规制，并且由于个体介入司法的不经济，只有特定情况下，公众才有可能实现对司法权的接近。常态下，这一权利的实现有赖于媒体的司法接近权。由此，公众完成了对媒体的授权，经由媒体的接近权实现司法信息的获取。公众对媒体的接近权理论是美国学者J.A.巴隆在《接近媒介——一项新的第一修正案权利》一文中首先提出的。联合国国际交流问题委员会在1980年的报告《一个世界，多种声音》中指出：“不要把读者、听众和观众当作信息情报的被动接受者。大众媒介的负责人应当鼓励他们的读者、听众和观众在信息传播中发挥更加积极的作用，办法是拨出更多的报纸篇幅和更多的广播时间，供公众或有组织的社会集团个别成员发表意见和看法。”美国学者罗伯特&＃8226;W.麦克切斯尼指出，联合性媒体规模越大，那么参与性民主的前景就越暗淡，这是民主衰落的重要原因。当媒体世界逐渐集中到少数巨头手中时，就必然导致媒体的惟利是图，玷污新闻和公共机构的正统精神。“公众不再被看作是民主政治的一部分，而只是被当作一大消费群。”媒体对信息的不当选择和歪曲是阻碍公众民主参与的根本原因，公众的媒体接近权的实现机制是当前建立公众、媒体与司法相互信赖关系的有效途径。在传统的媒介传播中，公众的接近权无法得到充分的保障。权利的滥用、政府的管制、价值观的冲突、利益纠葛等价值因素以及信息空间有限性、信息反馈滞后性等技术因素都成为接近权实现的障碍。网络时代的来临引发了颠覆性的变革，网络媒体成为新兴的传播形式，其特有的即时性、公共性与互动性等属性，令媒体接近权的实现获得了广阔的发展空间。网络打破了传统媒体的信息准入特权，使弱势群体的意见得到有力传播，一定程度上也打破了传统媒体的话语霸权，更有利于媒体软权力的相互制衡，促使媒体职业道德体系的建立与社会责任感的回归。媒体接近权不再只是理论上的必要性，更成为了现实中的可能性。2．公众的慎独：媒体与司法的平衡点媒体因掌握大量的信息资源，特别是受利益集团控制的媒体极易垄断传播渠道，形成话语霸权。若公众缺乏对信息的辨识能力，则极易形成盲动主义，民主将异化为反社会与反理性的力量。“密尔所谓的古老的思想和言论自由问题，和密尔顿著名的演讲《论出版自由》以降该问题在公众与当局的斗争中的表现形式是不一样的。要求宽容的呼声针对的是这种公共舆论，而不是曾经压制它的舆论审查；自由表达意见的权利保障不再是公众的批判意识免受机关的侵犯，而是防范公众自身对异己的侵犯。”公众的慎独意指公众在接受信息时，应有能力去分析、判断并选择有效信息的辨识能力，不盲目轻信，不为媒体左右，能够坚持自己的理性思考与独立判断。公众的慎独将对媒体的传播内容和形式产生深刻的影响，理性和善于思考的受众将令非客观公正的媒体为公众所抛弃，促使媒体从评论者转变为信息传播者——后者恰恰是媒体的本分。法官也将因公众的慎独从盲目狂热的舆论压力中解脱。三、结语：自我克制型制衡——新型权力生态系统的平衡之道不难发现，在公众—媒体—司法关系中，三者各司其职，固守其位应是避免冲突与结构失衡的着力点。司法的懦弱与不端，令其无法固守独立之本位，致司法权威削弱；媒体的强势与越位，令其无法固守客观之本位，致真实性降低；公众的感性与盲从，令其无法固守权力所有者之本位，致迷失自我。尤需要警惕的是，媒体审判的背后是法治的沦丧和人治的复苏，当社会的纠纷与矛盾都不再有赖司法的裁决，而是寄希望于媒体及其背后的“青天”，甚或是公众的愤怒与非理性，则非但新的权力生态系统无法成熟，次生的权力生态系统也将在失衡中解体。这是所有传统公权力都无法回避的问题。公众—公权力的权力生态系统因引入了媒体要素而更加丰富和健康，三者的良性互动将使公众—公权力的基本结构更加稳定和谐。良性互动首先体现为相互制衡：公众居于权力生态链的顶端，是一切权力的源头；立法、执法与司法获得授权，必须受公众的监督，对公众负责；“第四权力”则是公众—公权力之间的媒介，集中与放大公众意志，对权力运作形成影响，同时向公众披露权力运作的相关信息。有效的相互制衡将使任何一极都无法任意妄为，破坏平衡结构。良性互动更应奠基于自我克制：媒体应恪守新闻工作的基本准则，以客观公正为原则，以信息传播为己任；公众应借助媒体的信息优势，实现与权力部门的充分沟通与相互信任，有效驾驭媒体资源；立法、司法与执法部门亦应借助媒体实现信息公开，积极履行法定职责，接受媒体与公众的正当监督。自我克制型制衡关系形成之时，即是权力生态系统达到平衡与和谐之日。

摘要：本文探讨了我国当前土地征收实践中涌现出的矛盾与纠纷产生的原因，在考察国外民主政治发达国家成熟的纠纷解决机制的基础上，并结合我国具体国情和现有的法制资源，对土地征收程序以及行政救济与司法救济制度的完善与重构提出了构想，旨在为有效地解决我国在土地征收中出现的纠纷提供有益的参考。关键词：土地征收；补偿；公共利益；正当程序土地是人类生存与发展所需的基本物质资料。人们把土地称作“财富之母”，认为她“是一切生产和一切存在的源泉”。土地不仅承载着创造物质财富、哺育人类的深重责任，更是人类实现生存权与发展权的根本物质载体。在人口空前膨胀、经济高度发达的今天，土地需求快速增长与土地资源相对稀缺的矛盾益发凸现。土地作为一种稀缺的、不可再生的资源，具有唯一性与特定性，人们对其进行占有和利用，不仅关系到平等主体间的私人利益关系，更与社会公共利益密切相关。因此，国家出于对公共利益需要的满足之考量，对非国有土地进行征收，是国家行使主权的表现，各国概莫能外。近年来为解决城市化进程中的土地短缺问题，我国各地都频繁地采用土地征收这一方式。由于在实践中，尚欠缺有效的法律规制，各地都或多或少地出现了土地征收引发的纠纷与矛盾，有时甚至演变为激烈的群体性事件，严重危及到社会秩序。因而，对土地征收纠纷的原因进行探讨与研究，并进而提出有益的对策，是现实生活为我们提出的亟待解决的问题。本文对土地征收纠纷的现象及生成原因进行了分析，在借鉴国外成熟经验的基础上，结合我国国情，提出了解决纠纷的相应对策，以期能对构建公平有效的纠纷解决机制有所裨益。一、土地征收纠纷的缘起土地征收是指国家或政府为了公共利益之目的，依法强制将集体土地收归全民所有并给予补偿的行政行为。从本质而言，土地征收是为实现公共利益而对私人权利进行限制的权力行为，具有国家意志性、强制性、有偿性以及法治性等特征。在实践中因土地征收引起的诸多纠纷已为相关部门所重视，也出台了一系列的措施以期将土地征收回复到正常的运转轨道之上。但令人遗憾的是，这些法规政策的预期效果并不明显。究其原因，决策者们仍未清楚地认识到土地征收纠纷产生的症结所在，自然也就无法对症下药。以土地征收纠纷的种类为切入点，以土地征收的本质属性为根本，以征收行为的操作流程为线索，从而发现此类纠纷的真正缘起，应是构建土地征收纠纷解决机制的逻辑起点。当前土地征收纠纷主要表现为两类。一类是征收人与被征收人及其他权利人之间关于补偿标准的纠纷；另一类是权利人之间关于补偿费用的具体分配之间的纠纷。从土地征收的本质属性考察，这两类纠纷多由以下原因所致：（一）公共利益的误读庞德把利益分为个人利益、公共利益和社会利益三类。个人利益“是直接包含在个人生活中并以这种生活的名义而提出的各种要求、需要或愿望”；公共利益“是包含在一个政治组织社会生活中并基于这一组织的地位而提出的各种要求、需要或愿望”；社会利益“是包含在文明社会的社会生活中并基于这种生活的地位而提出的各种要求、需要或愿望”。这样的分类很好地区分了不同主体所有利益的特征，界定了社会生活中不同的利益形态。现在的学术讨论中，“公共利益”的概念一般既涵盖了政治性的“公共利益”，也包含了社会性的“社会利益”，这样的二分法对于把握问题的主要矛盾更具有实用性、简明性。那么，何为“公共利益”？按照字面意义理解，“公共利益”常被解释为“公众的、与公众有关的或为公众的、公用的利益”，效益最大化是其应有之义。然而，这样的解释却不具有实际操作价值，它并没有告诉我们依据怎样的标准、通过什么样的程序去判断与衡量某一利益是否公共利益。实际上，公共利益与个人利益是紧密联系的一组概念，“共同体的利益是道德术语中所能有的最笼统的用语之一，因而它往往失去意义。但它确有意义时，它如下述：共同体是个虚构体，由那些被认为可以说构成其成员的个人组成。那么，共同体的利益是什么呢？是组成共同体的若干成员的利益总和……不理解什么是个人利益，谈论共同体的利益便毫无意义。”因而，对公共利益的探讨必须是建立在承认和尊重个体利益的基础上进行，否则，公共利益的优位非但无法实现社会整体效益最大化、尽可能满足最多人利益需求的价值目标，反而极易异化为损害个体利益的工具。不可否认，在公共利益与个人利益之间，矛盾是客观存在的，“因为个别意志由于它的本性就总是倾向于偏私，而公意则总是倾向于平等”。尽管二者都是为实现特定的利益，高度的不同注定了方向的偏差。在自由资本主义时期，这样的分歧尚不明显，而19世纪以来，随着法律社会化运动的推进，没有不受限制的权利，包括财产权在内的所有权利应受到一定程度上限制的理念已逐渐成为共识。个人权利的极度膨胀一定程度上侵害了社会的整体利益，对个人利益的过度追求导致了经济发展缺乏动力，社会无法健康前行，并催生了不少社会问题。自由资本主义时期所张扬的彻底的个人本位主义在社会化大生产的背景下，已成为阻碍社会发展的一个因素。现代宪政法治国家虽然仍在鼓吹以财产权为核心的人权的重要价值，宣扬人权的不可侵犯性，但又不约而同地在宪法和民法中对所有权加上了各种限制，表明对绝对所有权的扬弃。在个人利益与公共利益发生冲突的情况下，要求个人利益作出忍让与牺牲，已是普遍的做法。但是，公共利益的优位并非是绝对的、不受限制的，对个人权利的尊重与保障仍然是文明社会的重要标志，仍然是宪政国家对公民作出的庄严承诺。只是因为“我们每个人都以其自身及其全部的力量共同置于公意的最高指导之下”，我们才在为公共利益的特定情况下，对自己的权利进行一定程度的让度与限制。但这绝不是公共利益的代表——国家和政府对公民权利进行任意剥夺与限制的依据，“集体在接受个人财富时远不是剥夺个人的财富，而只是保证他们自己对财富的合法享有，使据有变成为一种真正的权利，使享用变成为所有权”，这才是公共利益为什么具有正当性的根本所在。当前在土地征收实践中，征收主体往往对公共利益进行无意或有意的误读：或者是少数人以公共利益的旗号谋求其自身利益；或者是某一利益共同体以公共利益为名侵夺他人的利益。被异化的“公共利益”自然无法保证土地征收的正当性，正当权益受到侵害的利益主体必然会以力所能及的方式进行抵制，从而引发激烈的纠纷与矛盾。（二）权利/利益的不当配置法律对各种权利关系进行调整与规制的实质就是按照一定规则在不同主体之间进行利益配置。利益是人们从事物中所获得的享受与满足，以及“人类个别地或在集团社会中谋求得到满足的一种欲望或要求”。对利益的追求是人类的一种本能，因而必然成为法律关注的重点，“每一个社会的经济关系首先是作为利益表现出来的”，法律是对利益的一种制度性安排。对利益正义、公平、合理的配置，是实现法的正义、效率与秩序价值的关键所在。“我们以为正义并不意味着个人的德行，它也并不意味着人们之间的理想关系。我们以为它意味着一种制度。我们以为它意味着那样一种关系的调整和行为的安排，它能使生活物资和满足人类对享有某些东西和做某些事情的各种要求的手段，能在最少阻碍和浪费的条件下尽可能多地给以满足。”在交易费用为零的理想状态下，权利的初始配置并不是一个问题。但在现实的经济生活中，这一状态不可能存在，一定的交易成本和土地功能改变而造成的损失无可避免。科斯认为，不同的初始权利配置，将产生不同的社会总值；法律应当按照一种能避免较为严重损害的方式来配置资源，即实现产出的最大化。事实上，由于资源的稀缺性与社会利益的多元化，利益之间的冲突始终存在。资源的稀缺使得人们的利益需求总是无法得到普遍和充分的满足；而社会利益的分层又造就了同一资源的不同需求主体。在资源特别稀缺或利益主体地位不对等的情况下，利益主体之间的矛盾尤其尖锐，如果再缺少合理的利益配置机制，利益主体甚至会以弱肉强食的丛林法则填补理性法律规则缺失的空白，利益冲突也将演变为剧烈的对抗。我国目前在土地征收的问题上，恰好不幸地同时具备了以上两个要件。征收人与被征收人作为土地征收法律关系的主体，在利益总量一定的前提下，利益配置方案的不同决定了主体利益满足上的不同。现有的做法是将初始权利大部分配置给征收人，由被征收人及其他权利人单独地承担土地征收的成本和损失。如此则弱势的被征收人力有不及，其将以较大的费用与代价来弥补损失，社会总产出无法达到最大化；遑论这样的权利配置明显有违宪政精神。被征收人相对于征收人处于明显的弱势地位；作为集体组织成员的个人，相对于集体组织又处于弱势地位。土地征收中权利/利益的不当配置使得权利人没有维护自身权益的可能，而双方过于悬殊的地位甚至破灭了权利人改变现状的最后一线希望。无法从常规的制度资源中实现利益满足的权利人只得诉诸于表现为破坏现有制度体系的非常规手段，导致纠纷频繁涌现。（三）薄弱的公民权利保障体系土地作为重要的生产与生活资料，是数种权利的集合体，直接关涉了若干重要的人权。对土地权利人所享权利的尊重与保障状况直接体现了一个国家在人权保障问题上的姿态。土地权利中最首要的是财产权。财产权是人权清单中最为重要的一项，它是人们赖以生存，以及保持自身尊严的前提条件；它也是支撑其他政治自由与社会经济文化权利的物质基础；它还是支持现代社会经济运作模式的基本要素。重视财产权表达了国家对社会个体的尊重，将引导并激励人们发掘潜能，积极努力地追求财富，客观上推动社会繁荣与前行；而漠视财产权则无异于对人生存基础的剥夺和对人格尊严的践踏。政府存在的重要职责之一就是保护公民的财产权利，“在社会中享有财产权的人们，对于那些根据社会的法律是属于他们的财产，就享有这样一种权利，即未经他们本人的同意，任何人无权从他们那里夺去他们的财产或其中的任何一部分，否则他们就并不享有财产权了。”土地作为最为稀缺、且不可再生的财产，更是为世人所重视。在我国，土地私有制已被消灭，但不能因此就不承认在土地之上特定主体的权利：土地的使用权以及集体土地的所有权仍然是关系到社会个体切身利益的权利，法律不能因所有权的公有性质而模糊权利的主体与内容，相反应更加谨慎地界定权利的界限，对土地之上的权利给予周致的保护。土地在人权意义上又可解读为生存权。生存权是人权中最基本的权利，是实现其他权利的基础。生存权意味着国家应建立相应的社会福利制度与社会保障体系，并提供各种必要的服务，使人民能享有符合人性尊严的最基本的生活条件，进而能够追求其人生的幸福与快乐。土地是一项必不可缺的财产，它承载着人类生存保障的使命。人类的衣食住行，无不依赖土地的供给；离开土地，一个人将无法满足哪怕是最基本的需求。我国农村的集体土地对于集体组织成员而言，是最为重要的生产资料。在农村进行土地承包后，集体组织分配其成员均等的耕地，保障其基本生活；当农民丧失劳动能力时，由家庭具有生产能力的成员负责其基本的生活品供应；集体设立的“五保”制度则为没有家庭保障的孤老和残疾人提供生存保障；在土地集体所有基础之上还建立有村镇统筹的农村合作制医疗保障。土地作为农村主要的生产资料，为占中国人口绝大多数的农民提供了最基本的生活保障。在土地征收中失地的农民，将丧失他们仅有的生活资料，在当前社会保障尚无法将农民纳入体制之内的情况下，他们的基本生存将成为一个严峻的问题。当以公共利益的名义征收集体所有的土地时，我们更多地强调先国后家、公而忘私的传统文化，要求个人无条件地服从与牺牲。个人的利益与尊严无法得到国家的尊重，甚至丧失了生存的基本保障。漠视个人权益将动摇社会的根本，虚置个人权利则会造成国家的空洞化。哈耶克的论述对我们应有所启迪：“‘无正当补偿便不能剥夺’的原则，在任何实行法治的地方都得到了承认。然而，人们并不总是能够认识到：这项原则实际上是法律至上原则的不可侵害且不可或缺的一部分。当然，这项原则也是正义的要求所在；但是更为重要的一项保障措施则是，只有在公共收益明显大于个人因正常期望受挫而蒙受的损害的情形中，才能允许对私域的行动施以制约，并提供一种手段，以使人们能够确定某个特定目的是否已重要到了足可以证明为实现这个目的而对社会正常运行赖以为基础的原则进行破例为正当。由于对政府行动所具有的常常是无形的助益进行评估甚为困难，又由于专职行政人员明显倾向于高估及时性特定目的的重要性，所以采取下述做法就极为可欲，即私有财产的所有者应当始终被假定为是无辜的，而且对侵害的补偿应当被确定得尽可能的高，以堵塞滥用剥夺权力之门。综而言之，如果要对一正常的规则视以例外，那么相关的公共收益就必须是显见的，且在实质上大于其所导致的损失。”二、他山之石——土地征收纠纷解决的成熟机制国家出于公共利益对土地进行征收并给予补偿的做法，反映了民主国家谨慎行使权力以及充分保障公民权利的价值取向。民主政治发达国家和地区在这方面的成熟经验，将为我们完善土地征收纠纷解决机制提供有益的借鉴。（一）国外土地征收纠纷解决机制的架构原则进行制度安排所遵循的原则能够鲜明地体现国家在具体问题上的价值取向，对制度体系的原则的探讨，也最有助于我们把握其本质和内容。土地征收的本质是国家为公共利益之目的而以权力的形式在公民权利之上附加限制与义务，其折射的权力－权利关系自然应由宪法进行调整。因而民主宪政国家无不将土地征收纳入宪政体系，以控制权力与保障权利为根本原则，以此安排架构土地征收纠纷解决机制。1.权力控制原则个人利益，尤其是社会福利的取得最终取决于行政机关的作为。自由资本主义时期，私权利的实现取决于对公权力的防范，三权分立的理论在宪政实践中得到了充分地体现。权利本位的思想对自由放任的资本主义发展起到了积极推动作用。不可否认的是，以权力制约权力的思想在今天仍然闪耀着智慧的光芒，在实现公民权利的实践中起着制度性的保障作用。在利益的分配过程中，议会是人民意志的表达机构，是利益分配规则的制定者；行政机关仅仅是代议机构所表达的人民意志的执行者，只能严格地执行议会的决定；而法院则是权利救济的最终保障，必不可少，“如果没有某种制度——该制度独立于立法和行政机构——拥有取消违背宪法的主张的权力，显而易见，成文宪法就是无意义的”。三权分立就是以人民主权为前提的权利保障机制，哈贝马斯将此概括为三个要素：（通过一个独立的司法部门而确保的）对个人权利的全面保护；有关行政部门必须服从法规、必须接受司法和议会对行政的监察；以及国家和社会的分离，以阻止社会权力不加过滤地、因而不经过交往权力形成过程的闸门就转变成行政权力。但是，当西方社会进入福利国家时期，特别是伴随全球化时代的到来，政治、经济和社会生活领域都发生了深刻的变化，市民社会与政治国家不再严格对立，国家也不再仅仅担当“守夜人”的角色，而是以积极的作为回应时代的挑战；公民权利的实现不再局限于私权利领域，而是以自己积极的行为参与到权力的分配与运作之中，以实现更高层次的公共福利。权利与权力的良性互动成为权利实践的新主题，公民作为重要的利益主体，应当尽可能地民主参与到规则制定的过程中。更为合理的分权不仅包含传统的权力的相互制约，更应体现为民主的直接参与。以权力控制权力以及安排更多直接的民主参与的思路已体现在许多国家的土地征收制度体系之中。2.权利保障原则宪政国家的核心目标就是对人权的保障。人之所以为人所应享有的权利即为人权，在任何形态的国家与社会，作为主体的人是维系社会秩序，推动社会发展的重要力量。对人自身的尊重与肯定，对人权的承认与保护，是最大限度实现人的价值的前提，也是社会发展的根本目的。对人权的保护并非手段，而是目标。西方近代以来的自由主义与立宪主义思想更是为现代文明国家人权保护的实践提供了理论支撑，各国宪法乃至国际公约对人权目录的不断完善又对人权理论进行了验证与回应。宪法作为人权的保障书，无不反映公民对自身尊严以及在尊严之上派生的权利的要求。从《独立宣言》至今二百多年，其间但凡以建立民主宪政社会为目标的国家，都以根本法的形式对人民作出了权利保障的庄严承诺。在人民享有的权利对面，隐藏的是国家为实现人权所应负的义务，“在国家与个人的关系上，个人是国家的基石，如何保障个人权利的最大实现就构成了国家制定一切政策的前提和出发点，一切为了人民的权利应当是国家是否具有合法性的根本标志。”根据社会契约的理论，人们组成政府的目的是“要寻找出一种结合的形式，使它能以全部共同的力量来卫护和保障每个结合者的人身和财富，并且由于这一结合而使得每一个与全体相联合的个人又只不过是在服从其本人，并且仍然像以往一样地自由”，而决不是将权利无条件地转让出去，去维持一个居于我们之上，拥有自身独特利益的机构。换言之，不以人权为目的的政府不存在正当性基础，违反了其在契约中应履行的义务；而以肆意侵害人权为常态的政府，更是应被视为暴虐的政府，人民对其没有服从的义务。人权保障的思想源自西方，成熟于西方，其必然体现在西方民主宪政国家政治经济生活的方方面面。人权保障作为土地征收的目的性原则应是宪政国家的必然选择。3.正当程序原则法律无非是规定权利与义务的规范。如果法律所确认的权利和义务仅仅停留在纸面上而无法有效地转化为实际的社会关系时，那法律的目的必然落空，法律也将成为一纸空文而不被人认可与信仰。要将应然的权利与义务转化成每一社会个体都触手可及，切身感受的实实在在的权利与义务，必定要通过一定的方法、步骤才能得以实现，而这样的方法与步骤就是法律的程序。“程序，从法律学的角度来看，主要体现为按照一定的顺序、方式和手续来作出决定的相互关系。其普遍形态是：按照某种标准和条件整理争论点，公平地听取各方意见，在使当事人可以理解或认可的情况下作出决定。”正当法律程序除具备促进公平正义的工具性价值之外，其本身所内含的中立、透明、程序法治等要素具有了平衡权力－权利关系的目的性价值。从历史上考察，正当程序起源于英国1215年的《大宪章》，其第39条规定：“除非经由其同伴的判断和国家法律，任何自由人不得受到监禁、剥夺财产、被判违法、放逐或任何方式之摧毁。”可以说，正当程序源于防范国家权力与保障公民权利的考虑，它的历史使命就在于实现宪政的两大核心价值。正当程序是应然法转变为实在法的桥梁，轻视程序法的作用与价值往往是一个社会无法达至宪政与法治境界，最终不可避免地滑向专制专断的重要原因。西方民主宪政国家在设计土地征收制度时，无不把正当程序原则作为有效的控制和保障性原则，他们认为“一个好的政府应该做到两点：一，信守政权的宗旨，亦即人民的幸福；二，了解实现其宗旨之最佳途径。”如何构造合理的土地征收程序，事实上已成为制度安排中关注最多的问题。（二）域外土地征收纠纷解决机制的考察1.英美法系国家的土地征收纠纷解决机制——以美国为例美国宪法第五修正案对于征收及征用私人财产问题，作出明确规定：“不经正当法律程序，不得被剥夺生命、自由或财产。不给予公平补偿，私有财产不得充作公用。”宪法这一规定确立了土地征收的基本要素：即公用、公平补偿以及正当程序。首先，征收必须是因公用而启动。公用指因公共利益之目的的使用。美国实用主义的态度决定了其在公共利益的解释上采用了宽泛的定义，只要最终的效益能达到最大化，一般就被认为是符合公共利益的目的。社会功利主义的判定方式把公共利益从抽象的概念变为实在的换算标准，虽然因忽略了其他价值而受到质疑，但在充分市场化的美国却有效地解决了征收的正当性问题。其次是对被征收人进行公平补偿，即补偿的范围和标准应公平合理。具体操作上采用了非常简洁却相当有效的平等议价方式，征收人与被征收人聘请评估师对被征收财产进行资产评估，在这一基础上双方平等协商，直到达成双方都能接受的协议，这样的结果一般也与市场价格相吻合。平等议价的过程充分体现了当事人的意思自治，最大程度地降低了纠纷产生的可能。美国土地征收法律机制中最令人瞩目的是对正当程序的强调。这一严谨得几近繁琐的程序主要有以下步骤：1.预先通告；2.政府方对征收财产进行评估；3.向被征收方送交评估报告并提出补偿价金的初次要约，被征收方可以提出反要约（counter-offer）；4.召开公开的听证会（Publichearing）以说明征收行为的必要性和合理性；如果被征收方对政府的征收本身提出质疑，可以提出司法挑战，迫使政府放弃征收行为；5.如果政府和被征收方在补偿数额上无法达成协议，通常由政府方将案件送交法院处理；6.法庭要求双方分别聘请的独立资产评估师提出评估报告并在法庭当庭交换；7.双方最后一次进行补偿价金的平等协商；8.如果双方不能达成一致，将由普通公民组成的民事陪审团来确定“合理的补偿”价金数额；9.判决生效后，政府在30天内支付补偿金并取得被征收的财产。公正程序应当包括两项根本规则，即：“一个人不能在自己的案件中作法官；人们的抗辩必须公正地听取”。以上的程序首先强调由中立的司法机关作为争议的解决机构，征收人与被征收人置于平等的地位；其次，通过反复的且平等的磋商程序，以保证双方的利益需求得以充分表达。2.大陆法系国家的土地征收纠纷解决机制——以法国为例法国在1789年的《人权宣言》中规定：“财产是不可剥夺的神圣权利，除非以合法形式建立的公共需要明确要求，且在事先公平补偿的条件下，任何财产不得受到剥夺。”法国的土地征收由公用征收制度调整，并在1977年专门制定了公用征收法典。公用征收指“行政主体为了公共利益目的，按照法定的形式和事先公平补偿原则，以强制方式取得私人不动产的所有权或其他物权的程序”。与美国的土地征收制度相较而言，其共同点是征收的前提都基于公共利益，都强调对被征收人予以公平补偿，以及都注重构造一套公平合理的程序。法国土地征收制度的特点在于：第一，要求对被征收人予以事先补偿。事先补偿体现了政府的诚信与公信力。被征收人在损害尚未实际形成的时候，业已获得来自政府提供的补偿，必然会充分体会到政府保障人民财产权益的良苦用心，对政府的征收行为将给予更多的理解和配合，从而降低纠纷的发生概率。第二，在征收程序上与美国有较大的差别。法国的征收程序分为行政和司法两个阶段。在行政阶段主要完成两项工作，即审批公用征收的目的和确定可以转让的不动产。具体包括四个程序：1.事前调查；2.批准公用目的；3.具体位置的调查；4.可以转让决定。司法阶段主要解决关于移转所有权的纠纷和补偿金确定的纠纷。在法国，普通法院内部专门设立了专门的公用征收法庭，由专门的公用征收法官受理此类案件。一般是在行政程序完成以后，才启动司法程序。行政程序主要由行政机关主导，被征收人及利益相关人参与决策的程度不及美国。在司法程序阶段，公用征收法官的权力比较有限，其职权仅在于核实行政阶段的各个程序是否业已完成，而不能对行政行为本身的合法性进行审查，不似美国的法官享有极高的自由裁量权。3.土地裁判所——来自英国的启示裁判所制度是英国19世纪以来，为适应行政管理事项的多样性与复杂性而设立的一种特定的纠纷解决机构。裁判所既不属于司法机构，也不属于行政机关，一般被视作具有司法化特征的救济机制。其组成人员不仅具有相关领域的专业知识，还对该领域的法律规则非常熟悉，并有一定的行政经验。土地裁判所作为专门解决有关土地纠纷，包括土地征收纠纷的行政裁判所，相比其他裁判所，有一定的特权，比如有直接传唤证人和命令证人提供证据材料的权力，当事人不服的，还可以对其处以罚款或其他处罚，以及对违反裁判所规则和侮辱裁判人员的当事人可按藐视法庭罪处罚等等。英国的行政裁判所在纠纷解决中体现出以下的优越性：其具有相对独立和超然的地位，以及丰富的专业知识，从而对行政决定可进行更为全面的审查；在程序上采用非正式化的听证方式，为公民提供更有效率的权利救济；在行政管理更为复杂繁琐的现代社会，减轻了法院的沉重负担。土地裁判制度在快速有效地解决土地征收争议上发挥了积极的作用。（三）启示与思考限于篇幅，本文只能介绍具有代表性的国家的土地征收纠纷解决机制，其他诸如英国、日本、加拿大、德国以及我国的台湾地区，也都根据自身的特点进行了相应的制度安排。总的说来，这些国家和地区周致的程序设计以及完善的救济体系为完美我国土地征收纠纷解决机制指明了方向，并提供了有益的借鉴。1.土地征收制度的程序特点对正当程序的重视在上述国家土地征收制度体系中最为醒目。首先，政府与权利人的平等协商。为了保证双方当事人的平等，政府需充分披露征收土地的有关信息，实现了平等的前提。许多国家以公开听证会的形式为双方当事人提供平等对话的机会。此外，土地权利人对征收及补偿有异议的，可以方便地提起行政和司法救济。有些国家为保证充分的平等，政府以中立的身份出现在土地征收过程之中，双方当事人为需用地人和土地权利人，征收行为已演变为准民事行为。其次，重视程序的公平性。在协商及诉讼过程中，双方享有平等的程序权利，甚至因为被征收人天然的弱势地位而在立法上对其予以倾斜。裁判者为中立的第三方，往往是由具有独立地位的司法或仲裁机关来接任这一角色。再次，对权利救济的保障相当完善。主要表现为救济的手段丰富、救济贯穿征收过程始终以及权利救济的方便。这些特点都决定了在土地征收过程中，权利人的权益应该也有可能得到有效的保障。2.权利救济体系的特点对权利人的权利救济属于程序的一部分，但其在解决纠纷中起到关键的作用，因而上述国家均详尽地予以规定。各国的土地征收救济制度各具特色，大多与国家自身的行政体制与司法体制相配套。总体而言，一般采行政救济与司法救济相结合的模式。行政救济是由具备专门知识和管理经验的行政部门对征地过程中的纠纷进行裁决，其优点是专业和高效。但司法救济作为纠纷的最终解决途径，有着更为重要的作用和意义。司法救济相较于行政救济，具有相当的优越性：“（1）诉讼救济是其他救济方法发挥效用的条件，即其他救济方法有效地救济权利，离不开诉讼救济的支持。（2）诉讼救济是权利救济最合法、最公正、最彻底和最权威的形式……（3）在一种更广泛的意义上，诉讼救济通过对法定权利的肯定，反复地强调权利的价值，不断地宣示权利和高扬权利，并维护法律的尊严和权威，这为权利的实现创造了良好的法律气氛。”当然诉讼不可避免地要付出更多的时间与金钱。因而各国一般将行政救济作为前置程序，以期经济效率地解决纠纷；如果纠纷仍不可解决，司法救济将为当事人寻求最终的正义。力求做到效率与正义的最优结合，并以公平正义为最终的目标。我国在建立和完善土地征收纠纷解决机制的过程中，应有选择地吸收以上制度的精华，即既要借鉴国外的先进经验与做法，更要结合国情，充分利用现有的法制资源，以控制权力为手段，以保障权利为最终目标，合理安排相关制度，最大可能地预防纠纷的出现，并高效公平地化解各类纠纷。三、我国土地征收纠纷解决法律机制的完善（一）正当征收程序——土地征收纠纷的预防机制我国现有的土地征收程序中并无被征收人的利益表达机制，征收人完全操控了征收过程中的利益分配。哈贝马斯提出在民主法治国家，公民为实现自身一系列的权利，就应当有“机会均等地参与意见形成和意志形成过程——在这个过程中公民行使其政治自主、通过这个过程公民制订合法的法律——的那些基本权利”，他主张，公民作为重要的利益主体，应当尽可能地民主参与到规则制定的过程中，“也就是说，公民的自我立法观念，要求那些作为法律之承受者而从属于法律的人，同时也能够被理解为法的创制者。把平等自由的权利理解为具有道德理由的、由政治立法者只需把它们变成实证法就可以的东西，是无法满足这个要求的”。正当的征收程序就是保证被征收人平等参与权的制度安排，是预防纠纷的有效手段。而这样的程序应当有以下几个方面：公共利益的确定程序、补偿数额的确定程序以及补偿金额的分配程序。1.公共利益的确定程序。在公共利益的决策过程中，首先应充分地公开相关信息，保障相对人的知情权。国土资源部2002年1月1日起施行的《征用土地公告办法》在公共利益的确认程序中并未赋予被征收人的参与权，当征地公告发布时，征地决策业已作出，且相对人无法从公告中得知有关“公共利益”的任何信息。现行程序没有给被征收方以及社会公众提供知晓征地是否符合公共利益目的等相关信息的知情机会和渠道。公共利益的解释权由政府把控，这就为权力的异化与滥用提供了适宜的条件，导致很多征地行为只不过是打着“公共利益”的幌子而为小集团与个人谋取私利。其次，在公共利益认定阶段建立起异议和公开听证程序，保障权利人完整的参与权。只要有符合法律规定的形式要求的异议，就应启动听证程序，阻却征地行为的发生。综上，在公共利益的确定程序，立法所要做的应是保障权利人的知情权，在此基础上，权利人能自由方便地对公共利益的认定提出异议，并有效地启动公开听证程序，从而将决策的过程置于阳光之下，杜绝“伪公共利益”的泛滥。2.补偿标准与安置方案的确定程序。由补偿与安置引发的征地纠纷是当前最多见的，那么这一程序是否公平合理也就是化解纠纷的关键。治本之道应在于通过理性人的博奕达至利益的平衡，以取得最佳效果。具言之，首先是设计人性化的、妥帖的通知形式。作为征收主体的政府部门应当及时公布详尽的补偿标准与安置方案，并确保相关权利人能获悉并理解该方案。为避免相关权利人获得信息的迟滞，应采取公告结合信函送达的方式进行通知。未在法定期限内获知补偿标准与安置方案的，其提出异议及申请举行公开听证会的期限自其收到正式通知之日起算。此外，考虑到权利人文化水平参差不齐，理解能力也相差甚远。通知送达之后，征收人还应当安排专门的人员负责解释工作，以确保每一权利人都能准确地理解该方案，获知自己应享有的权利。其次，丰富通知的内容，为权利人提供尽可能多的相关信息，充分实现信息透明化与信息共享。再次，健全和完善异议和公开听证制度。包括延长异议提出的期限，完善听证会制度以及重新配置补偿安置方案的修改权。这些举措都指向了权利人的平等参与权，对于消除矛盾化解纠纷，具有积极的意义。3.补偿金额的分配程序。目前征地费用的二次分配尚无统一明确的法律依据，加之农村基层性自治制度在践行中又存在许多问题，使得本身就很有限的补偿款真正能够落到普通的被征收个人的数额更是微乎其微，这也是征收纠纷产生的重要原因之一。解决这一矛盾，可从以下几方面着手。首先，依据村务公开与财务公开的村民自治基本要求，明确所有的村民有获悉补偿事项的权利。村委会作为集体土地所有的代表参与了土地征收与补偿的过程，其应对组织体的每一成员的利益负责，确保其知情权。其次，由村委会起草分配方案草案。方案中应至少包含以下内容：（一）集体组织与个人的分配比例；（二）参与分配的成员范围；（三）分配标准；（四）分配的阶段；（五）分配的组织、实施与监督的规则。其中，对于集体组织在征地中所获补偿的总额，集体组织留存金额的用途（附具体的预算），参与分配成员范围确定的法律依据，分配标准的合理性等问题都应给予充分的说明。再次，召开村民会议表决通过分配方案；如不能以法定多数通过，则应由村委会根据村民的意见对草案进行修改，并再次召集村民大会，交付表决。复次，以村委会主要成员为主，并安排一定比例的村民代表组成补偿分配小组进行补偿金分配。分配过程应做到公平、公正和公开，对村民的权利义务应以书面形式进行告知，对分配的具体结果及时公告，对村民的异议及时处理。在分配过程中，任何一个利益相关人都有权对补偿金的分配进行监督，对所提意见无正当理由又不改正的，应联名召开村民会议，改组分配小组的人选。只有在征收的全过程始终贯穿民主与自治的精神与理念，才能切实地使每一位因土地征收而受损的个体的利益得到真正妥善的保护，防患于未然。（二）有效救济渠道——土地征收纠纷的化解机制“在实践中即使法律对实体权利和程序方面的条款规定得细密完备，如若权利主体双方在救济中不能平等地参与，不能享有平等的公正裁判等实际的救济措施，那么，实体权利也会化为子虚乌有。权利的关键在于以一种什么样的方式、方法、程序应用于实体权利及冲突主体中。”如何有效地完善与重构科学合理的救济机制，使其能够实现对土地征收补偿过程中的权利救济，是应对与解决土地征收纠纷的最终保障。如何使各种救济方式更为优化且1.行政复议。行政复议作为土地征收及补偿救济的重要途径，有其不可取代的优点。首先，涉及土地征收及其补偿的案件，具有很强的专业性，涉及的利益主体范围也很广。而具有相关的专业知识，信息掌握完全，并具备运筹调度，平衡各方利益能力的土地主管部门能较快查清事实，准确适用法律，做出公正决定。其次，由上级行政机关对下级机关的征收补偿行为进行复议，则错误的具体行政行为能得到及时纠正，所做出的决定得以有效执行，强化了上下级之间的监督管理，给予行政机关自查自纠的机会，实现依法行政；再次，复议相对诉讼，最大的优点在于对错误的纠正更为彻底，提高了解决问题的效率。此外，强化行政复议在土地征收补偿救济中的地位和作用，可以节约司法资源，减少社会矛盾。但是，行政复议在解决纠纷与冲突之上表现出的优越性，并不意味其更优于诉讼救济模式，更不能理解成其可以完全取代司法诉讼的作用与地位。我国《土地管理法实施条例》第25条第3款规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”这一规定置政府裁决为终局裁决之地位，将司法救济途径拒之门外，显然有违程序正义原则。对于这一缺陷，其实现今的法律资源已提供了解决的途径。《行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所在权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”我们可以对其中土地权属确权作扩大解释，把征地及补偿纠纷纳入该条调整的范围。在现有基础上，对行政复议进行完善，应可强化其纠纷解决的功能。首先，应延长被征收人提出行政复议申请的期限。依据《行政复议法》第九条的规定，相对人提出行政复议的期限是自知道具体行政行为之日起六十日内。对于征收土地这类涉及众多相对人重大财产利益的具体行政行为，要求众多权利人在两个月之内，组成一个严密的利益共同体、完成细致的法律法规查阅、充分的事实及证据采集以及其他相关工作，无疑显得过于仓促。为保持法律的统一性，在《行政复议法》第九条中可增设一款，对类似土地征收这样涉及较广范围、较大利益的具体行政行为提出的行政复议，可申请延长期限。其次，行政复议期间应停止土地征收的执行。土地征收使得土地所有权发生转移，土地的用途也通常发生变化。土地之上的建筑物、种植物等一经拆除或改造往往无法复原，或造成无法挽回的损失。因此，如果在未得到最终裁决之前对土地进行改造，一旦具体行政行为被撤销，征收双方当事人都将利益受损。《行政复议法》第二十一条第四款规定“法律规定停止执行的”应先行复议，这为我们进行修正提供了足够的空间。在将来修订《土地管理法》或制定财产征收法时，可进行明确规定。2.司法裁判。相对于行政复议救济方式，司法救济具有前者无法替代的客观性、公正性、中立性与正当性。最高人民法院于1991年发布《关于贯彻执行