摘　要：本文探讨了我国当前土地征收实践中涌现出的矛盾与纠纷产生的原因，在考察国外民主政治发达国家成熟的纠纷解决机制的基础上，并结合我国具体国情和现有的法制资源，对土地征收程序以及行政救济与司法救济制度的完善与重构提出了构想，旨在为有效地解决我国在土地征收中出现的纠纷提供有益的参考。 关键词：土地征收；补偿；公共利益；正当程序 土地是人类生存与发展所需的基本物质资料。人们把土地称作“财富之母”，认为她“是一切生产和一切存在的源泉”。 土地不仅承载着创造物质财富、哺育人类的深重责任，更是人类实现生存权与发展权的根本物质载体。在人口空前膨胀、经济高度发达的今天，土地需求快速增长与土地资源相对稀缺的矛盾益发凸现。土地作为一种稀缺的、不可再生的资源，具有唯一性与特定性，人们对其进行占有和利用，不仅关系到平等主体间的私人利益关系，更与社会公共利益密切相关。因此，国家出于对公共利益需要的满足之考量，对非国有土地进行征收，是国家行使主权的表现， 各国概莫能外。近年来为解决城市化进程中的土地短缺问题，我国各地都频繁地采用土地征收这一方式。由于在实践中，尚欠缺有效的法律规制，各地都或多或少地出现了土地征收引发的纠纷与矛盾，有时甚至演变为激烈的群体性事件，严重危及到社会秩序。因而，对土地征收纠纷的原因进行探讨与研究，并进而提出有益的对策，是现实生活为我们提出的亟待解决的问题。本文对土地征收纠纷的现象及生成原因进行了分析，在借鉴国外成熟经验的基础上，结合我国国情，提出了解决纠纷的相应对策，以期能对构建公平有效的纠纷解决机制有所裨益。 一、 土地征收纠纷的缘起 土地征收是指国家或政府为了公共利益之目的，依法强制将集体土地收归全民所有并给予补偿的行政行为。从本质而言，土地征收是为实现公共利益而对私人权利进行限制的权力行为，具有国家意志性、强制性、有偿性以及法治性等特征。在实践中因土地征收引起的诸多纠纷已为相关部门所重视，也出台了一系列的措施以期将土地征收回复到正常的运转轨道之上。但令人遗憾的是，这些法规政策的预期效果并不明显。究其原因，决策者们仍未清楚地认识到土地征收纠纷产生的症结所在，自然也就无法对症下药。以土地征收纠纷的种类为切入点，以土地征收的本质属性为根本，以征收行为的操作流程为线索，从而发现此类纠纷的真正缘起，应是构建土地征收纠纷解决机制的逻辑起点。 当前土地征收纠纷主要表现为两类。一类是征收人与被征收人及其他权利人之间关于补偿标准的纠纷；另一类是权利人之间关于补偿费用的具体分配之间的纠纷。从土地征收的本质属性考察，这两类纠纷多由以下原因所致： （一）公共利益的误读 庞德把利益分为个人利益、公共利益和社会利益三类。个人利益“是直接包含在个人生活中并以这种生活的名义而提出的各种要求、需要或愿望”；公共利益“是包含在一个政治组织社会生活中并基于这一组织的地位而提出的各种要求、需要或愿望”；社会利益“是包含在文明社会的社会生活中并基于这种生活的地位而提出的各种要求、需要或愿望”。 这样的分类很好地区分了不同主体所有利益的特征，界定了社会生活中不同的利益形态。现在的学术讨论中，“公共利益”的概念一般既涵盖了政治性的“公共利益”，也包含了社会性的“社会利益”，这样的二分法对于把握问题的主要矛盾更具有实用性、简明性。那么，何为“公共利益”？按照字面意义理解，“公共利益”常被解释为“公众的、与公众有关的或为公众的、公用的利益”，效益最大化是其应有之义。然而，这样的解释却不具有实际操作价值，它并没有告诉我们依据怎样的标准、通过什么样的程序去判断与衡量某一利益是否公共利益。实际上，公共利益与个人利益是紧密联系的一组概念，“共同体的利益是道德术语中所能有的最笼统的用语之一，因而它往往失去意义。但它确有意义时，它如下述：共同体是个虚构体，由那些被认为可以说构成其成员的个人组成。那么，共同体的利益是什么呢？是组成共同体的若干成员的利益总和……不理解什么是个人利益，谈论共同体的利益便毫无意义。” 因而，对公共利益的探讨必须是建立在承认和尊重个体利益的基础上进行，否则，公共利益的优位非但无法实现社会整体效益最大化、尽可能满足最多人利益需求的价值目标，反而极易异化为损害个体利益的工具。不可否认，在公共利益与个人利益之间，矛盾是客观存在的，“因为个别意志由于它的本性就总是倾向于偏私，而公意则总是倾向于平等”。 尽管二者都是为实现特定的利益，高度的不同注定了方向的偏差。在自由资本主义时期，这样的分歧尚不明显，而19世纪以来，随着法律社会化运动的推进，没有不受限制的权利，包括财产权在内的所有权利应受到一定程度上限制的理念已逐渐成为共识。个人权利的极度膨胀一定程度上侵害了社会的整体利益，对个人利益的过度追求导致了经济发展缺乏动力，社会无法健康前行，并催生了不少社会问题。自由资本主义时期所张扬的彻底的个人本位主义在社会化大生产的背景下，已成为阻碍社会发展的一个因素。现代宪政法治国家虽然仍在鼓吹以财产权为核心的人权的重要价值，宣扬人权的不可侵犯性，但又不约而同地在宪法和民法中对所有权加上了各种限制，表明对绝对所有权的扬弃。在个人利益与公共利益发生冲突的情况下，要求个人利益作出忍让与牺牲，已是普遍的做法。 但是，公共利益的优位并非是绝对的、不受限制的，对个人权利的尊重与保障仍然是文明社会的重要标志，仍然是宪政国家对公民作出的庄严承诺。只是因为“我们每个人都以其自身及其全部的力量共同置于公意的最高指导之下”， 我们才在为公共利益的特定情况下，对自己的权利进行一定程度的让度与限制。但这绝不是公共利益的代表——国家和政府对公民权利进行任意剥夺与限制的依据，“集体在接受个人财富时远不是剥夺个人的财富，而只是保证他们自己对财富的合法享有，使据有变成为一种真正的权利，使享用变成为所有权”， 这才是公共利益为什么具有正当性的根本所在。当前在土地征收实践中，征收主体往往对公共利益进行无意或有意的误读：或者是少数人以公共利益的旗号谋求其自身利益；或者是某一利益共同体以公共利益为名侵夺他人的利益。被异化的“公共利益”自然无法保证土地征收的正当性，正当权益受到侵害的利益主体必然会以力所能及的方式进行抵制，从而引发激烈的纠纷与矛盾。 （二）权利/利益的不当配置 法律对各种权利关系进行调整与规制的实质就是按照一定规则在不同主体之间进行利益配置。利益是人们从事物中所获得的享受与满足，以及“人类个别地或在集团社会中谋求得到满足的一种欲望或要求”。 对利益的追求是人类的一种本能，因而必然成为法律关注的重点，“每一个社会的经济关系首先是作为利益表现出来的”， 法律是对利益的一种制度性安排。对利益正义、公平、合理的配置，是实现法的正义、效率与秩序价值的关键所在。“我们以为正义并不意味着个人的德行，它也并不意味着人们之间的理想关系。我们以为它意味着一种制度。我们以为它意味着那样一种关系的调整和行为的安排，它能使生活物资和满足人类对享有某些东西和做某些事情的各种要求的手段，能在最少阻碍和浪费的条件下尽可能多地给以满足。” 在交易费用为零的理想状态下，权利的初始配置并不是一个问题。但在现实的经济生活中，这一状态不可能存在，一定的交易成本和土地功能改变而造成的损失无可避免。科斯认为，不同的初始权利配置，将产生不同的社会总值；法律应当按照一种能避免较为严重损害的方式来配置资源，即实现产出的最大化。 事实上，由于资源的稀缺性与社会利益的多元化，利益之间的冲突始终存在。资源的稀缺使得人们的利益需求总是无法得到普遍和充分的满足；而社会利益的分层又造就了同一资源的不同需求主体。在资源特别稀缺或利益主体地位不对等的情况下，利益主体之间的矛盾尤其尖锐，如果再缺少合理的利益配置机制，利益主体甚至会以弱肉强食的丛林法则填补理性法律规则缺失的空白，利益冲突也将演变为剧烈的对抗。我国目前在土地征收的问题上，恰好不幸地同时具备了以上两个要件。 征收人与被征收人作为土地征收法律关系的主体，在利益总量一定的前提下，利益配置方案的不同决定了主体利益满足上的不同。现有的做法是将初始权利大部分配置给征收人，由被征收人及其他权利人单独地承担土地征收的成本和损失。如此则弱势的被征收人力有不及，其将以较大的费用与代价来弥补损失，社会总产出无法达到最大化；遑论这样的权利配置明显有违宪政精神。被征收人相对于征收人处于明显的弱势地位；作为集体组织成员的个人，相对于集体组织又处于弱势地位。土地征收中权利/利益的不当配置使得权利人没有维护自身权益的可能，而双方过于悬殊的地位甚至破灭了权利人改变现状的最后一线希望。无法从常规的制度资源中实现利益满足的权利人只得诉诸于表现为破坏现有制度体系的非常规手段，导致纠纷频繁涌现。 （三）薄弱的公民权利保障体系 土地作为重要的生产与生活资料，是数种权利的集合体，直接关涉了若干重要的人权。对土地权利人所享权利的尊重与保障状况直接体现了一个国家在人权保障问题上的姿态。土地权利中最首要的是财产权。财产权是人权清单中最为重要的一项，它是人们赖以生存，以及保持自身尊严的前提条件；它也是支撑其他政治自由与社会经济文化权利的物质基础；它还是支持现代社会经济运作模式的基本要素。重视财产权表达了国家对社会个体的尊重，将引导并激励人们发掘潜能，积极努力地追求财富，客观上推动社会繁荣与前行；而漠视财产权则无异于对人生存基础的剥夺和对人格尊严的践踏。政府存在的重要职责之一就是保护公民的财产权利，“在社会中享有财产权的人们，对于那些根据社会的法律是属于他们的财产，就享有这样一种权利，即未经他们本人的同意，任何人无权从他们那里夺去他们的财产或其中的任何一部分，否则他们就并不享有财产权了。” 土地作为最为稀缺、且不可再生的财产，更是为世人所重视。在我国，土地私有制已被消灭，但不能因此就不承认在土地之上特定主体的权利：土地的使用权以及集体土地的所有权仍然是关系到社会个体切身利益的权利，法律不能因所有权的公有性质而模糊权利的主体与内容，相反应更加谨慎地界定权利的界限，对土地之上的权利给予周致的保护。土地在人权意义上又可解读为生存权。生存权是人权中最基本的权利，是实现其他权利的基础。生存权意味着国家应建立相应的社会福利制度与社会保障体系，并提供各种必要的服务，使人民能享有符合人性尊严的最基本的生活条件，进而能够追求其人生的幸福与快乐。土地是一项必不可缺的财产，它承载着人类生存保障的使命。人类的衣食住行，无不依赖土地的供给；离开土地，一个人将无法满足哪怕是最基本的需求。我国农村的集体土地对于集体组织成员而言，是最为重要的生产资料。在农村进行土地承包后，集体组织分配其成员均等的耕地，保障其基本生活；当农民丧失劳动能力时，由家庭具有生产能力的成员负责其基本的生活品供应；集体设立的“五保”制度则为没有家庭保障的孤老和残疾人提供生存保障；在土地集体所有基础之上还建立有村镇统筹的农村合作制医疗保障。 土地作为农村主要的生产资料，为占中国人口绝大多数的农民提供了最基本的生活保障。在土地征收中失地的农民，将丧失他们仅有的生活资料，在当前社会保障尚无法将农民纳入体制之内的情况下，他们的基本生存将成为一个严峻的问题。 当以公共利益的名义征收集体所有的土地时，我们更多地强调先国后家、公而忘私的传统文化，要求个人无条件地服从与牺牲。个人的利益与尊严无法得到国家的尊重，甚至丧失了生存的基本保障。漠视个人权益将动摇社会的根本，虚置个人权利则会造成国家的空洞化。哈耶克的论述对我们应有所启迪：“‘无正当补偿便不能剥夺’的原则，在任何实行法治的地方都得到了承认。然而，人们并不总是能够认识到：这项原则实际上是法律至上原则的不可侵害且不可或缺的一部分。当然，这项原则也是正义的要求所在；但是更为重要的一项保障措施则是，只有在公共收益明显大于个人因正常期望受挫而蒙受的损害的情形中，才能允许对私域的行动施以制约，并提供一种手段，以使人们能够确定某个特定目的是否已重要到了足可以证明为实现这个目的而对社会正常运行赖以为基础的原则进行破例为正当。由于对政府行动所具有的常常是无形的助益进行评估甚为困难，又由于专职行政人员明显倾向于高估及时性特定目的的重要性，所以采取下述做法就极为可欲，即私有财产的所有者应当始终被假定为是无辜的，而且对侵害的补偿应当被确定得尽可能的高，以堵塞滥用剥夺权力之门。综而言之，如果要对一正常的规则视以例外，那么相关的公共收益就必须是显见的，且在实质上大于其所导致的损失。” 二、他山之石——土地征收纠纷解决的成熟机制 国家出于公共利益对土地进行征收并给予补偿的做法，反映了民主国家谨慎行使权力以及充分保障公民权利的价值取向。民主政治发达国家和地区在这方面的成熟经验，将为我们完善土地征收纠纷解决机制提供有益的借鉴。 （一）国外土地征收纠纷解决机制的架构原则 进行制度安排所遵循的原则能够鲜明地体现国家在具体问题上的价值取向，对制度体系的原则的探讨，也最有助于我们把握其本质和内容。土地征收的本质是国家为公共利益之目的而以权力的形式在公民权利之上附加限制与义务，其折射的权力－权利关系自然应由宪法进行调整。因而民主宪政国家无不将土地征收纳入宪政体系，以控制权力与保障权利为根本原则，以此安排架构土地征收纠纷解决机制。 1.权力控制原则 个人利益，尤其是社会福利的取得最终取决于行政机关的作为。自由资本主义时期，私权利的实现取决于对公权力的防范，三权分立的理论在宪政实践中得到了充分地体现。权利本位的思想对自由放任的资本主义发展起到了积极推动作用。不可否认的是，以权力制约权力的思想在今天仍然闪耀着智慧的光芒，在实现公民权利的实践中起着制度性的保障作用。在利益的分配过程中，议会是人民意志的表达机构，是利益分配规则的制定者；行政机关仅仅是代议机构所表达的人民意志的执行者，只能严格地执行议会的决定；而法院则是权利救济的最终保障，必不可少，“如果没有某种制度——该制度独立于立法和行政机构——拥有取消违背宪法的主张的权力，显而易见，成文宪法就是无意义的”。 三权分立就是以人民主权为前提的权利保障机制，哈贝马斯将此概括为三个要素：（通过一个独立的司法部门而确保的）对个人权利的全面保护；有关行政部门必须服从法规、必须接受司法和议会对行政的监察；以及国家和社会的分离，以阻止社会权力不加过滤地、因而不经过交往权力形成过程的闸门就转变成行政权力。 但是，当西方社会进入福利国家时期，特别是伴随全球化时代的到来，政治、经济和社会生活领域都发生了深刻的变化，市民社会与政治国家不再严格对立，国家也不再仅仅担当“守夜人”的角色，而是以积极的作为回应时代的挑战；公民权利的实现不再局限于私权利领域，而是以自己积极的行为参与到权力的分配与运作之中，以实现更高层次的公共福利。权利与权力的良性互动成为权利实践的新主题，公民作为重要的利益主体，应当尽可能地民主参与到规则制定的过程中。更为合理的分权不仅包含传统的权力的相互制约，更应体现为民主的直接参与。以权力控制权力以及安排更多直接的民主参与的思路已体现在许多国家的土地征收制度体系之中。 2.权利保障原则 宪政国家的核心目标就是对人权的保障。人之所以为人所应享有的权利即为人权，在任何形态的国家与社会，作为主体的人是维系社会秩序，推动社会发展的重要力量。对人自身的尊重与肯定，对人权的承认与保护，是最大限度实现人的价值的前提，也是社会发展的根本目的。对人权的保护并非手段，而是目标。西方近代以来的自由主义与立宪主义思想更是为现代文明国家人权保护的实践提供了理论支撑，各国宪法乃至国际公约对人权目录的不断完善又对人权理论进行了验证与回应。宪法作为人权的保障书，无不反映公民对自身尊严以及在尊严之上派生的权利的要求。从《独立宣言》至今二百多年，其间但凡以建立民主宪政社会为目标的国家，都以根本法的形式对人民作出了权利保障的庄严承诺。在人民享有的权利对面，隐藏的是国家为实现人权所应负的义务，“在国家与个人的关系上，个人是国家的基石，如何保障个人权利的最大实现就构成了国家制定一切政策的前提和出发点，一切为了人民的权利应当是国家是否具有合法性的根本标志。” 根据社会契约的理论，人们组成政府的目的是“要寻找出一种结合的形式，使它能以全部共同的力量来卫护和保障每个结合者的人身和财富，并且由于这一结合而使得每一个与全体相联合的个人又只不过是在服从其本人，并且仍然像以往一样地自由”， 而决不是将权利无条件地转让出去，去维持一个居于我们之上，拥有自身独特利益的机构。换言之，不以人权为目的的政府不存在正当性基础，违反了其在契约中应履行的义务；而以肆意侵害人权为常态的政府，更是应被视为暴虐的政府，人民对其没有服从的义务。人权保障的思想源自西方，成熟于西方，其必然体现在西方民主宪政国家政治经济生活的方方面面。人权保障作为土地征收的目的性原则应是宪政国家的必然选择。 3.正当程序原则 法律无非是规定权利与义务的规范。如果法律所确认的权利和义务仅仅停留在纸面上而无法有效地转化为实际的社会关系时，那法律的目的必然落空，法律也将成为一纸空文而不被人认可与信仰。要将应然的权利与义务转化成每一社会个体都触手可及，切身感受的实实在在的权利与义务，必定要通过一定的方法、步骤才能得以实现，而这样的方法与步骤就是法律的程序。“程序，从法律学的角度来看，主要体现为按照一定的顺序、方式和手续来作出决定的相互关系。其普遍形态是：按照某种标准和条件整理争论点，公平地听取各方意见，在使当事人可以理解或认可的情况下作出决定。” 正当法律程序除具备促进公平正义的工具性价值之外，其本身所内含的中立、透明、程序法治等要素具有了平衡权力－权利关系的目的性价值。从历史上考察，正当程序起源于英国1215年的《大宪章》，其第39条规定：“除非经由其同伴的判断和国家法律，任何自由人不得受到监禁、剥夺财产、被判违法、放逐或任何方式之摧毁。” 可以说，正当程序源于防范国家权力与保障公民权利的考虑，它的历史使命就在于实现宪政的两大核心价值。正当程序是应然法转变为实在法的桥梁，轻视程序法的作用与价值往往是一个社会无法达至宪政与法治境界，最终不可避免地滑向专制专断的重要原因。西方民主宪政国家在设计土地征收制度时，无不把正当程序原则作为有效的控制和保障性原则，他们认为“一个好的政府应该做到两点：一，信守政权的宗旨，亦即人民的幸福；二，了解实现其宗旨之最佳途径。” 如何构造合理的土地征收程序，事实上已成为制度安排中关注最多的问题。 （二）域外土地征收纠纷解决机制的考察　 1.英美法系国家的土地征收纠纷解决机制——以美国为例 美国宪法第五修正案对于征收及征用私人财产问题，作出明确规定：“不经正当法律程序，不得被剥夺生命、自由或财产。不给予公平补偿，私有财产不得充作公用。”宪法这一规定确立了土地征收的基本要素：即公用、公平补偿以及正当程序。首先，征收必须是因公用而启动。公用指因公共利益之目的的使用。美国实用主义的态度决定了其在公共利益的解释上采用了宽泛的定义，只要最终的效益能达到最大化，一般就被认为是符合公共利益的目的。社会功利主义的判定方式把公共利益从抽象的概念变为实在的换算标准，虽然因忽略了其他价值而受到质疑，但在充分市场化的美国却有效地解决了征收的正当性问题。其次是对被征收人进行公平补偿，即补偿的范围和标准应公平合理。具体操作上采用了非常简洁却相当有效的平等议价方式，征收人与被征收人聘请评估师对被征收财产进行资产评估，在这一基础上双方平等协商，直到达成双方都能接受的协议，这样的结果一般也与市场价格相吻合。平等议价的过程充分体现了当事人的意思自治，最大程度地降低了纠纷产生的可能。美国土地征收法律机制中最令人瞩目的是对正当程序的强调。这一严谨得几近繁琐的程序主要有以下步骤：1.预先通告；2. 政府方对征收财产进行评估；3. 向被征收方送交评估报告并提出补偿价金的初次要约，被征收方可以提出反要约（counter-offer）；4.召开公开的听证会（Public hearing）以说明征收行为的必要性和合理性；如果被征收方对政府的征收本身提出质疑，可以提出司法挑战，迫使政府放弃征收行为；5.如果政府和被征收方在补偿数额上无法达成协议，通常由政府方将案件送交法院处理；6.法庭要求双方分别聘请的独立资产评估师提出评估报告并在法庭当庭交换；7.双方最后一次进行补偿价金的平等协商；8.如果双方不能达成一致，将由普通公民组成的民事陪审团来确定“合理的补偿”价金数额；9.判决生效后， 政府在30天内支付补偿金并取得被征收的财产。 公正程序应当包括两项根本规则，即：“一个人不能在自己的案件中作法官；人们的抗辩必须公正地听取”。 以上的程序首先强调由中立的司法机关作为争议的解决机构，征收人与被征收人置于平等的地位；其次，通过反复的且平等的磋商程序，以保证双方的利益需求得以充分表达。 2.大陆法系国家的土地征收纠纷解决机制——以法国为例 法国在1789年的《人权宣言》中规定：“财产是不可剥夺的神圣权利，除非以合法形式建立的公共需要明确要求，且在事先公平补偿的条件下，任何财产不得受到剥夺。”法国的土地征收由公用征收制度调整，并在1977年专门制定了公用征收法典。公用征收指“行政主体为了公共利益目的，按照法定的形式和事先公平补偿原则，以强制方式取得私人不动产的所有权或其他物权的程序”。 与美国的土地征收制度相较而言，其共同点是征收的前提都基于公共利益，都强调对被征收人予以公平补偿，以及都注重构造一套公平合理的程序。法国土地征收制度的特点在于：第一，要求对被征收人予以事先补偿。事先补偿体现了政府的诚信与公信力。被征收人在损害尚未实际形成的时候，业已获得来自政府提供的补偿，必然会充分体会到政府保障人民财产权益的良苦用心，对政府的征收行为将给予更多的理解和配合，从而降低纠纷的发生概率。第二，在征收程序上与美国有较大的差别。法国的征收程序分为行政和司法两个阶段。在行政阶段主要完成两项工作，即审批公用征收的目的和确定可以转让的不动产。具体包括四个程序：1.事前调查；2.批准公用目的；3.具体位置的调查；4.可以转让决定。司法阶段主要解决关于移转所有权的纠纷和补偿金确定的纠纷。在法国，普通法院内部专门设立了专门的公用征收法庭，由专门的公用征收法官受理此类案件。一般是在行政程序完成以后，才启动司法程序。 行政程序主要由行政机关主导，被征收人及利益相关人参与决策的程度不及美国。在司法程序阶段，公用征收法官的权力比较有限，其职权仅在于核实行政阶段的各个程序是否业已完成，而不能对行政行为本身的合法性进行审查，不似美国的法官享有极高的自由裁量权。 3.土地裁判所——来自英国的启示 裁判所制度是英国19世纪以来，为适应行政管理事项的多样性与复杂性而设立的一种特定的纠纷解决机构。裁判所既不属于司法机构，也不属于行政机关，一般被视作具有司法化特征的救济机制。其组成人员不仅具有相关领域的专业知识，还对该领域的法律规则非常熟悉，并有一定的行政经验。土地裁判所作为专门解决有关土地纠纷，包括土地征收纠纷的行政裁判所，相比其他裁判所，有一定的特权，比如有直接传唤证人和命令证人提供证据材料的权力，当事人不服的，还可以对其处以罚款或其他处罚，以及对违反裁判所规则和侮辱裁判人员的当事人可按藐视法庭罪处罚等等。英国的行政裁判所在纠纷解决中体现出以下的优越性：其具有相对独立和超然的地位，以及丰富的专业知识，从而对行政决定可进行更为全面的审查；在程序上采用非正式化的听证方式，为公民提供更有效率的权利救济；在行政管理更为复杂繁琐的现代社会，减轻了法院的沉重负担。 土地裁判制度在快速有效地解决土地征收争议上发挥了积极的作用。 （三）启示与思考 　　限于篇幅，本文只能介绍具有代表性的国家的土地征收纠纷解决机制，其他诸如英国、日本、加拿大、德国以及我国的台湾地区，也都根据自身的特点进行了相应的制度安排。总的说来，这些国家和地区周致的程序设计以及完善的救济体系为完美我国土地征收纠纷解决机制指明了方向，并提供了有益的借鉴。 1.土地征收制度的程序特点 对正当程序的重视在上述国家土地征收制度体系中最为醒目。首先，政府与权利人的平等协商。为了保证双方当事人的平等，政府需充分披露征收土地的有关信息，实现了平等的前提。许多国家以公开听证会的形式为双方当事人提供平等对话的机会。此外，土地权利人对征收及补偿有异议的，可以方便地提起行政和司法救济。有些国家为保证充分的平等，政府以中立的身份出现在土地征收过程之中，双方当事人为需用地人和土地权利人，征收行为已演变为准民事行为。其次，重视程序的公平性。在协商及诉讼过程中，双方享有平等的程序权利，甚至因为被征收人天然的弱势地位而在立法上对其予以倾斜。裁判者为中立的第三方，往往是由具有独立地位的司法或仲裁机关来接任这一角色。再次，对权利救济的保障相当完善。主要表现为救济的手段丰富、救济贯穿征收过程始终以及权利救济的方便。这些特点都决定了在土地征收过程中，权利人的权益应该也有可能得到有效的保障。 2.权利救济体系的特点 对权利人的权利救济属于程序的一部分，但其在解决纠纷中起到关键的作用，因而上述国家均详尽地予以规定。各国的土地征收救济制度各具特色，大多与国家自身的行政体制与司法体制相配套。总体而言，一般采行政救济与司法救济相结合的模式。行政救济是由具备专门知识和管理经验的行政部门对征地过程中的纠纷进行裁决，其优点是专业和高效。但司法救济作为纠纷的最终解决途径，有着更为重要的作用和意义。司法救济相较于行政救济，具有相当的优越性：“（1）诉讼救济是其他救济方法发挥效用的条件，即其他救济方法有效地救济权利，离不开诉讼救济的支持。（2）诉讼救济是权利救济最合法、最公正、最彻底和最权威的形式……（3）在一种更广泛的意义上，诉讼救济通过对法定权利的肯定，反复地强调权利的价值，不断地宣示权利和高扬权利，并维护法律的尊严和权威，这为权利的实现创造了良好的法律气氛。” 当然诉讼不可避免地要付出更多的时间与金钱。因而各国一般将行政救济作为前置程序，以期经济效率地解决纠纷；如果纠纷仍不可解决，司法救济将为当事人寻求最终的正义。力求做到效率与正义的最优结合，并以公平正义为最终的目标。 我国在建立和完善土地征收纠纷解决机制的过程中，应有选择地吸收以上制度的精华，即既要借鉴国外的先进经验与做法，更要结合国情，充分利用现有的法制资源，以控制权力为手段，以保障权利为最终目标，合理安排相关制度，最大可能地预防纠纷的出现，并高效公平地化解各类纠纷。 　 三、我国土地征收纠纷解决法律机制的完善 （一）正当征收程序——土地征收纠纷的预防机制　　 我国现有的土地征收程序中并无被征收人的利益表达机制，征收人完全操控了征收过程中的利益分配。哈贝马斯提出在民主法治国家，公民为实现自身一系列的权利，就应当有“机会均等地参与意见形成和意志形成过程——在这个过程中公民行使其政治自主、通过这个过程公民制订合法的法律——的那些基本权利”， 他主张，公民作为重要的利益主体，应当尽可能地民主参与到规则制定的过程中，“也就是说，公民的自我立法观念，要求那些作为法律之承受者而从属于法律的人，同时也能够被理解为法的创制者。把平等自由的权利理解为具有道德理由的、由政治立法者只需把它们变成实证法就可以的东西，是无法满足这个要求的”。 正当的征收程序就是保证被征收人平等参与权的制度安排，是预防纠纷的有效手段。而这样的程序应当有以下几个方面：公共利益的确定程序、补偿数额的确定程序以及补偿金额的分配程序。 1.公共利益的确定程序。 在公共利益的决策过程中，首先应充分地公开相关信息，保障相对人的知情权。国土资源部2002年1月1日起施行的《征用土地公告办法》在公共利益的确认程序中并未赋予被征收人的参与权，当征地公告发布时，征地决策业已作出，且相对人无法从公告中得知有关“公共利益”的任何信息。 现行程序没有给被征收方以及社会公众提供知晓征地是否符合公共利益目的等相关信息的知情机会和渠道。公共利益的解释权由政府把控，这就为权力的异化与滥用提供了适宜的条件，导致很多征地行为只不过是打着“公共利益”的幌子而为小集团与个人谋取私利。其次，在公共利益认定阶段建立起异议和公开听证程序，保障权利人完整的参与权。只要有符合法律规定的形式要求的异议，就应启动听证程序，阻却征地行为的发生。综上，在公共利益的确定程序，立法所要做的应是保障权利人的知情权，在此基础上，权利人能自由方便地对公共利益的认定提出异议，并有效地启动公开听证程序，从而将决策的过程置于阳光之下，杜绝“伪公共利益”的泛滥。 2.补偿标准与安置方案的确定程序。 由补偿与安置引发的征地纠纷是当前最多见的，那么这一程序是否公平合理也就是化解纠纷的关键。治本之道应在于通过理性人的博奕达至利益的平衡，以取得最佳效果。具言之，首先是设计人性化的、妥帖的通知形式。作为征收主体的政府部门应当及时公布详尽的补偿标准与安置方案，并确保相关权利人能获悉并理解该方案。为避免相关权利人获得信息的迟滞，应采取公告结合信函送达的方式进行通知。未在法定期限内获知补偿标准与安置方案的，其提出异议及申请举行公开听证会的期限自其收到正式通知之日起算。此外，考虑到权利人文化水平参差不齐，理解能力也相差甚远。通知送达之后，征收人还应当安排专门的人员负责解释工作，以确保每一权利人都能准确地理解该方案，获知自己应享有的权利。其次，丰富通知的内容，为权利人提供尽可能多的相关信息，充分实现信息透明化与信息共享。再次，健全和完善异议和公开听证制度。包括延长异议提出的期限， 完善听证会制度以及重新配置补偿安置方案的修改权。 这些举措都指向了权利人的平等参与权，对于消除矛盾化解纠纷，具有积极的意义。 3.补偿金额的分配程序。目前征地费用的二次分配尚无统一明确的法律依据，加之农村基层性自治制度在践行中又存在许多问题，使得本身就很有限的补偿款真正能够落到普通的被征收个人的数额更是微乎其微，这也是征收纠纷产生的重要原因之一。解决这一矛盾，可从以下几方面着手。首先，依据村务公开与财务公开的村民自治基本要求，明确所有的村民有获悉补偿事项的权利。村委会作为集体土地所有的代表参与了土地征收与补偿的过程，其应对组织体的每一成员的利益负责，确保其知情权。其次，由村委会起草分配方案草案。方案中应至少包含以下内容：（一）集体组织与个人的分配比例；（二）参与分配的成员范围；（三）分配标准；（四）分配的阶段；（五）分配的组织、实施与监督的规则。其中，对于集体组织在征地中所获补偿的总额，集体组织留存金额的用途（附具体的预算），参与分配成员范围确定的法律依据，分配标准的合理性等问题都应给予充分的说明。再次，召开村民会议表决通过分配方案；如不能以法定多数通过，则应由村委会根据村民的意见对草案进行修改，并再次召集村民大会，交付表决。复次，以村委会主要成员为主，并安排一定比例的村民代表组成补偿分配小组进行补偿金分配。分配过程应做到公平、公正和公开，对村民的权利义务应以书面形式进行告知，对分配的具体结果及时公告，对村民的异议及时处理。在分配过程中，任何一个利益相关人都有权对补偿金的分配进行监督，对所提意见无正当理由又不改正的，应联名召开村民会议，改组分配小组的人选。 只有在征收的全过程始终贯穿民主与自治的精神与理念，才能切实地使每一位因土地征收而受损的个体的利益得到真正妥善的保护，防患于未然。 （二）有效救济渠道——土地征收纠纷的化解机制 “在实践中即使法律对实体权利和程序方面的条款规定得细密完备，如若权利主体双方在救济中不能平等地参与，不能享有平等的公正裁判等实际的救济措施，那么，实体权利也会化为子虚乌有。权利的关键在于以一种什么样的方式、方法、程序应用于实体权利及冲突主体中。” 如何有效地完善与重构科学合理的救济机制，使其能够实现对土地征收补偿过程中的权利救济，是应对与解决土地征收纠纷的最终保障。如何使各种救济方式更为优化且 1.行政复议。 行政复议作为土地征收及补偿救济的重要途径，有其不可取代的优点。首先，涉及土地征收及其补偿的案件，具有很强的专业性，涉及的利益主体范围也很广。而具有相关的专业知识，信息掌握完全，并具备运筹调度，平衡各方利益能力的土地主管部门能较快查清事实，准确适用法律，做出公正决定。其次，由上级行政机关对下级机关的征收补偿行为进行复议，则错误的具体行政行为能得到及时纠正，所做出的决定得以有效执行，强化了上下级之间的监督管理，给予行政机关自查自纠的机会，实现依法行政；再次，复议相对诉讼，最大的优点在于对错误的纠正更为彻底，提高了解决问题的效率。 此外，强化行政复议在土地征收补偿救济中的地位和作用，可以节约司法资源，减少社会矛盾。但是，行政复议在解决纠纷与冲突之上表现出的优越性，并不意味其更优于诉讼救济模式，更不能理解成其可以完全取代司法诉讼的作用与地位。我国《土地管理法实施条例》第25条第3款规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”这一规定置政府裁决为终局裁决之地位，将司法救济途径拒之门外，显然有违程序正义原则。对于这一缺陷，其实现今的法律资源已提供了解决的途径。《行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所在权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”我们可以对其中土地权属确权作扩大解释，把征地及补偿纠纷纳入该条调整的范围。 在现有基础上，对行政复议进行完善，应可强化其纠纷解决的功能。首先，应延长被征收人提出行政复议申请的期限。依据《行政复议法》第九条的规定，相对人提出行政复议的期限是自知道具体行政行为之日起六十日内。对于征收土地这类涉及众多相对人重大财产利益的具体行政行为，要求众多权利人在两个月之内，组成一个严密的利益共同体、完成细致的法律法规查阅、充分的事实及证据采集以及其他相关工作，无疑显得过于仓促。为保持法律的统一性，在《行政复议法》第九条中可增设一款，对类似土地征收这样涉及较广范围、较大利益的具体行政行为提出的行政复议，可申请延长期限。 其次，行政复议期间应停止土地征收的执行。土地征收使得土地所有权发生转移，土地的用途也通常发生变化。土地之上的建筑物、种植物等一经拆除或改造往往无法复原，或造成无法挽回的损失。因此，如果在未得到最终裁决之前对土地进行改造，一旦具体行政行为被撤销，征收双方当事人都将利益受损。《行政复议法》第二十一条第四款规定“法律规定停止执行的”应先行复议，这为我们进行修正提供了足够的空间。在将来修订《土地管理法》或制定财产征收法时，可进行明确规定。 2.司法裁判。 相对于行政复议救济方式，司法救济具有前者无法替代的客观性、公正性、中立性与正当性。最高人民法院于1991年发布《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的意见(试行)》中规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关依照职权作出的强制性补偿决定不服的，可以依法提出行政诉讼”。按照此规定，对征地补偿决定不服的，可以提起行政诉讼。但是这个司法解释在1999年被废止后，征地补偿标准的争议是否接受司法审查缺乏法律的明确规定。笔者建议，应增加法院这个独立的第三者对该纠纷进行最终的司法审查，明确把这种纠纷作为行政诉讼案件受理。当征收各方选派代表共同确定征收补偿方案，意见不一时，由批准征用土地的人民政府裁决，对裁决不服的，可以向人民法院起诉，由人民法院进行裁判，以保证农民获得司法救济。 一般认为，因土地征收及其补偿而引发的诉讼分属于行政诉讼与民事诉讼的范畴。土地征收无需被征收人的同意，是国家基于公共利益的需要，以强制力推行，属于行政行为，由此引发的诉讼应是行政诉讼；而土地征收补偿理应由征收人与被征收人平等协商，在本质上属于平等主体间的财产关系，应适用民事诉讼程序。最高人民法院于1996年颁发《关于受理房屋拆迁、补偿、安置案件的批复》已明确了这一观点，其规定：“拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或双方当事人反悔的，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理；以行政机关裁决的，按行政案件受理。”虽然这一规定涉及的是拆迁补偿及安置问题，也应同样适用于土地征收及补偿问题。对此笔者并不认同，一方面，征收补偿法律关系是由行政行为引起，并不同于一般民事法律关系是基于自由选择而自愿形成，其中体现了国家权力的强制性；另一方面，即使不考虑征收的权力意志性，土地征收补偿也并非是一个完全平等的双方议价过程。补偿的数额是由法律法规确认的标准决定的，即使补偿标准按照市场价格甚至高于市场价格，被征收人至少丧失了选择是否交易以及与谁交易的权利，仅能在法定的范围内进行有限的议价，与征收人并不处于平等的民事主体的地位。当然，最高法的这一司法解释有相当的实用价值，目前我国因土地是否应当予以征收引发纠纷而提起诉讼的情况并不多见，相关的诉讼大多是关于补偿与安置问题。按此规定，被征收人可以顺利进入民事诉讼程序，寻求权利的有效救济；如果以行政诉讼作为救济途径，则难逃行政诉讼受理难与胜诉难的宿命。但并不能因此否定土地征收及其补偿属于行政诉讼的性质，回避问题并非解决之道，树立权利保障的意识与理念，进而改革现有的诉讼制度才是唯一的出路。 具体而言，应包含以下一些制度的改革： 首先，将征地行为所依据的政府文件纳入司法审查的范围。实践中，土地征收一般都有各种文件、政策依据，而这些文件政策又往往与国家的宪法与法律相矛盾。对征地行为的依据进行审查是实现司法救济的前提。其次，放宽原告资格，并允许对土地征收提起公益诉讼。为防止集体中的多数人以集体的意志牺牲少数人特有的利益，应允许集体组织的成员以个人的名义提起诉讼，要求人民法院对征地的合法性与补偿的公平性进行审查。此外，土地的所有者为集体组织，但土地资源最终的受益者为全民。征收人与被征收人的合意并不意味着社会利益的最大化，为避免二者因私利而牺牲全民的整体利益与长久利益，也应允许公民以纳税人资格或由检察机关以公共利益代表的身分提起公益诉讼。再次，如前文所述，延长诉讼时效。行政诉讼法所规定的三个月的诉讼时效对于土地征收这样复杂的行政行为而言，相对方在获取信息、收集证据等方面需要花费大量的精力，三个月的限制要么使被征收人被迫放弃诉讼权利，要么使诉讼材料过于简单而致败诉。复次，在土地征收诉讼中应适用诉讼停止执行原则。最后，应将土地征收诉讼与国家赔偿制度与官员问责制有机地结合起来。在人民法院确定土地征收或补偿行为违法时，应启动国家赔偿程序，给予权利受损害方物质以及精神赔偿；并向行政机关提出相关的司法建议，要求责任人承担相应的行政责任，如需承担法律责任的，还应依追究其法律责任。 3.土地裁判所——有益的探讨 行政裁判所制度因此在英国的权利救济体系中扮演了重要的角色，几乎涵盖了社会生活的方方面面。我国在民商事领域的仲裁制度的理念与运作与英国的裁判所制度有相近之处，在民商事领域作为司法救济重要补充发挥着越来越大的作用。随着我国政治体制改革的推进与行政机关理念与作风的转变，建立行政裁判所制度应当具备一定的可行性，对行政权力的监督以及行政纠纷的解决，也应当具有积极的意义。具体到土地征收中的权利救济，汲取英国的土地裁判所经验，从具有丰富房地产经验的从业人员及房地产领域的律师中甄选出合格的人选，由其组成独立于行政机构的裁判机构，受理各种有关土地征收以及其他与房地产有关的纠纷；在程序上既可以参照现有的仲裁模式进行，也可以听证会的形式进行；其中裁判所享有传唤涉案人员、调查收集证据以及一定的为维护自身权威的惩戒权力；裁判所的裁判具有法律效力，可由当事人申请法院执行。但其仍只是司法救济的补充，当事人对裁判不服的可向法院提起行政诉讼。土地裁判所制度设置之初，其尚不能充分发挥应有的价值，因而宜由当事人裁审之中择其一；当这一制度成熟之后，甚至可考虑将土地裁判所的裁判作为司法审查的前置程序。当然土地裁判所的设置在短期内仍只能停留在理论探讨的层次，如何安排其在权利救济体系中的地位，并科学合理地设置相关的程序，使其与其他救济方式相融合，是一个相当大的课题，仍有待专门的探讨和更进一步的研究。 摘　要：本文探讨了我国当前土地征收实践中涌现出的矛盾与纠纷产生的原因，在考察国外民主政治发达国家成熟的纠纷解决机制的基础上，并结合我国具体国情和现有的法制资源，对土地征收程序以及行政救济与司法救济制度的完善与重构提出了构想，旨在为有效地解决我国在土地征收中出现的纠纷提供有益的参考。 关键词：土地征收；补偿；公共利益；正当程序 土地是人类生存与发展所需的基本物质资料。人们把土地称作“财富之母”，认为她“是一切生产和一切存在的源泉”。 土地不仅承载着创造物质财富、哺育人类的深重责任，更是人类实现生存权与发展权的根本物质载体。在人口空前膨胀、经济高度发达的今天，土地需求快速增长与土地资源相对稀缺的矛盾益发凸现。土地作为一种稀缺的、不可再生的资源，具有唯一性与特定性，人们对其进行占有和利用，不仅关系到平等主体间的私人利益关系，更与社会公共利益密切相关。因此，国家出于对公共利益需要的满足之考量，对非国有土地进行征收，是国家行使主权的表现， 各国概莫能外。近年来为解决城市化进程中的土地短缺问题，我国各地都频繁地采用土地征收这一方式。由于在实践中，尚欠缺有效的法律规制，各地都或多或少地出现了土地征收引发的纠纷与矛盾，有时甚至演变为激烈的群体性事件，严重危及到社会秩序。因而，对土地征收纠纷的原因进行探讨与研究，并进而提出有益的对策，是现实生活为我们提出的亟待解决的问题。本文对土地征收纠纷的现象及生成原因进行了分析，在借鉴国外成熟经验的基础上，结合我国国情，提出了解决纠纷的相应对策，以期能对构建公平有效的纠纷解决机制有所裨益。 一、 土地征收纠纷的缘起 土地征收是指国家或政府为了公共利益之目的，依法强制将集体土地收归全民所有并给予补偿的行政行为。从本质而言，土地征收是为实现公共利益而对私人权利进行限制的权力行为，具有国家意志性、强制性、有偿性以及法治性等特征。在实践中因土地征收引起的诸多纠纷已为相关部门所重视，也出台了一系列的措施以期将土地征收回复到正常的运转轨道之上。但令人遗憾的是，这些法规政策的预期效果并不明显。究其原因，决策者们仍未清楚地认识到土地征收纠纷产生的症结所在，自然也就无法对症下药。以土地征收纠纷的种类为切入点，以土地征收的本质属性为根本，以征收行为的操作流程为线索，从而发现此类纠纷的真正缘起，应是构建土地征收纠纷解决机制的逻辑起点。 当前土地征收纠纷主要表现为两类。一类是征收人与被征收人及其他权利人之间关于补偿标准的纠纷；另一类是权利人之间关于补偿费用的具体分配之间的纠纷。从土地征收的本质属性考察，这两类纠纷多由以下原因所致： （一）公共利益的误读 庞德把利益分为个人利益、公共利益和社会利益三类。个人利益“是直接包含在个人生活中并以这种生活的名义而提出的各种要求、需要或愿望”；公共利益“是包含在一个政治组织社会生活中并基于这一组织的地位而提出的各种要求、需要或愿望”；社会利益“是包含在文明社会的社会生活中并基于这种生活的地位而提出的各种要求、需要或愿望”。 这样的分类很好地区分了不同主体所有利益的特征，界定了社会生活中不同的利益形态。现在的学术讨论中，“公共利益”的概念一般既涵盖了政治性的“公共利益”，也包含了社会性的“社会利益”，这样的二分法对于把握问题的主要矛盾更具有实用性、简明性。那么，何为“公共利益”？按照字面意义理解，“公共利益”常被解释为“公众的、与公众有关的或为公众的、公用的利益”，效益最大化是其应有之义。然而，这样的解释却不具有实际操作价值，它并没有告诉我们依据怎样的标准、通过什么样的程序去判断与衡量某一利益是否公共利益。实际上，公共利益与个人利益是紧密联系的一组概念，“共同体的利益是道德术语中所能有的最笼统的用语之一，因而它往往失去意义。但它确有意义时，它如下述：共同体是个虚构体，由那些被认为可以说构成其成员的个人组成。那么，共同体的利益是什么呢？是组成共同体的若干成员的利益总和……不理解什么是个人利益，谈论共同体的利益便毫无意义。” 因而，对公共利益的探讨必须是建立在承认和尊重个体利益的基础上进行，否则，公共利益的优位非但无法实现社会整体效益最大化、尽可能满足最多人利益需求的价值目标，反而极易异化为损害个体利益的工具。不可否认，在公共利益与个人利益之间，矛盾是客观存在的，“因为个别意志由于它的本性就总是倾向于偏私，而公意则总是倾向于平等”。 尽管二者都是为实现特定的利益，高度的不同注定了方向的偏差。在自由资本主义时期，这样的分歧尚不明显，而19世纪以来，随着法律社会化运动的推进，没有不受限制的权利，包括财产权在内的所有权利应受到一定程度上限制的理念已逐渐成为共识。个人权利的极度膨胀一定程度上侵害了社会的整体利益，对个人利益的过度追求导致了经济发展缺乏动力，社会无法健康前行，并催生了不少社会问题。自由资本主义时期所张扬的彻底的个人本位主义在社会化大生产的背景下，已成为阻碍社会发展的一个因素。现代宪政法治国家虽然仍在鼓吹以财产权为核心的人权的重要价值，宣扬人权的不可侵犯性，但又不约而同地在宪法和民法中对所有权加上了各种限制，表明对绝对所有权的扬弃。在个人利益与公共利益发生冲突的情况下，要求个人利益作出忍让与牺牲，已是普遍的做法。 但是，公共利益的优位并非是绝对的、不受限制的，对个人权利的尊重与保障仍然是文明社会的重要标志，仍然是宪政国家对公民作出的庄严承诺。只是因为“我们每个人都以其自身及其全部的力量共同置于公意的最高指导之下”， 我们才在为公共利益的特定情况下，对自己的权利进行一定程度的让度与限制。但这绝不是公共利益的代表——国家和政府对公民权利进行任意剥夺与限制的依据，“集体在接受个人财富时远不是剥夺个人的财富，而只是保证他们自己对财富的合法享有，使据有变成为一种真正的权利，使享用变成为所有权”， 这才是公共利益为什么具有正当性的根本所在。当前在土地征收实践中，征收主体往往对公共利益进行无意或有意的误读：或者是少数人以公共利益的旗号谋求其自身利益；或者是某一利益共同体以公共利益为名侵夺他人的利益。被异化的“公共利益”自然无法保证土地征收的正当性，正当权益受到侵害的利益主体必然会以力所能及的方式进行抵制，从而引发激烈的纠纷与矛盾。 （二）权利/利益的不当配置 法律对各种权利关系进行调整与规制的实质就是按照一定规则在不同主体之间进行利益配置。利益是人们从事物中所获得的享受与满足，以及“人类个别地或在集团社会中谋求得到满足的一种欲望或要求”。 对利益的追求是人类的一种本能，因而必然成为法律关注的重点，“每一个社会的经济关系首先是作为利益表现出来的”， 法律是对利益的一种制度性安排。对利益正义、公平、合理的配置，是实现法的正义、效率与秩序价值的关键所在。“我们以为正义并不意味着个人的德行，它也并不意味着人们之间的理想关系。我们以为它意味着一种制度。我们以为它意味着那样一种关系的调整和行为的安排，它能使生活物资和满足人类对享有某些东西和做某些事情的各种要求的手段，能在最少阻碍和浪费的条件下尽可能多地给以满足。” 在交易费用为零的理想状态下，权利的初始配置并不是一个问题。但在现实的经济生活中，这一状态不可能存在，一定的交易成本和土地功能改变而造成的损失无可避免。科斯认为，不同的初始权利配置，将产生不同的社会总值；法律应当按照一种能避免较为严重损害的方式来配置资源，即实现产出的最大化。 事实上，由于资源的稀缺性与社会利益的多元化，利益之间的冲突始终存在。资源的稀缺使得人们的利益需求总是无法得到普遍和充分的满足；而社会利益的分层又造就了同一资源的不同需求主体。在资源特别稀缺或利益主体地位不对等的情况下，利益主体之间的矛盾尤其尖锐，如果再缺少合理的利益配置机制，利益主体甚至会以弱肉强食的丛林法则填补理性法律规则缺失的空白，利益冲突也将演变为剧烈的对抗。我国目前在土地征收的问题上，恰好不幸地同时具备了以上两个要件。 征收人与被征收人作为土地征收法律关系的主体，在利益总量一定的前提下，利益配置方案的不同决定了主体利益满足上的不同。现有的做法是将初始权利大部分配置给征收人，由被征收人及其他权利人单独地承担土地征收的成本和损失。如此则弱势的被征收人力有不及，其将以较大的费用与代价来弥补损失，社会总产出无法达到最大化；遑论这样的权利配置明显有违宪政精神。被征收人相对于征收人处于明显的弱势地位；作为集体组织成员的个人，相对于集体组织又处于弱势地位。土地征收中权利/利益的不当配置使得权利人没有维护自身权益的可能，而双方过于悬殊的地位甚至破灭了权利人改变现状的最后一线希望。无法从常规的制度资源中实现利益满足的权利人只得诉诸于表现为破坏现有制度体系的非常规手段，导致纠纷频繁涌现。 （三）薄弱的公民权利保障体系 土地作为重要的生产与生活资料，是数种权利的集合体，直接关涉了若干重要的人权。对土地权利人所享权利的尊重与保障状况直接体现了一个国家在人权保障问题上的姿态。土地权利中最首要的是财产权。财产权是人权清单中最为重要的一项，它是人们赖以生存，以及保持自身尊严的前提条件；它也是支撑其他政治自由与社会经济文化权利的物质基础；它还是支持现代社会经济运作模式的基本要素。重视财产权表达了国家对社会个体的尊重，将引导并激励人们发掘潜能，积极努力地追求财富，客观上推动社会繁荣与前行；而漠视财产权则无异于对人生存基础的剥夺和对人格尊严的践踏。政府存在的重要职责之一就是保护公民的财产权利，“在社会中享有财产权的人们，对于那些根据社会的法律是属于他们的财产，就享有这样一种权利，即未经他们本人的同意，任何人无权从他们那里夺去他们的财产或其中的任何一部分，否则他们就并不享有财产权了。” 土地作为最为稀缺、且不可再生的财产，更是为世人所重视。在我国，土地私有制已被消灭，但不能因此就不承认在土地之上特定主体的权利：土地的使用权以及集体土地的所有权仍然是关系到社会个体切身利益的权利，法律不能因所有权的公有性质而模糊权利的主体与内容，相反应更加谨慎地界定权利的界限，对土地之上的权利给予周致的保护。土地在人权意义上又可解读为生存权。生存权是人权中最基本的权利，是实现其他权利的基础。生存权意味着国家应建立相应的社会福利制度与社会保障体系，并提供各种必要的服务，使人民能享有符合人性尊严的最基本的生活条件，进而能够追求其人生的幸福与快乐。土地是一项必不可缺的财产，它承载着人类生存保障的使命。人类的衣食住行，无不依赖土地的供给；离开土地，一个人将无法满足哪怕是最基本的需求。我国农村的集体土地对于集体组织成员而言，是最为重要的生产资料。在农村进行土地承包后，集体组织分配其成员均等的耕地，保障其基本生活；当农民丧失劳动能力时，由家庭具有生产能力的成员负责其基本的生活品供应；集体设立的“五保”制度则为没有家庭保障的孤老和残疾人提供生存保障；在土地集体所有基础之上还建立有村镇统筹的农村合作制医疗保障。 土地作为农村主要的生产资料，为占中国人口绝大多数的农民提供了最基本的生活保障。在土地征收中失地的农民，将丧失他们仅有的生活资料，在当前社会保障尚无法将农民纳入体制之内的情况下，他们的基本生存将成为一个严峻的问题。 当以公共利益的名义征收集体所有的土地时，我们更多地强调先国后家、公而忘私的传统文化，要求个人无条件地服从与牺牲。个人的利益与尊严无法得到国家的尊重，甚至丧失了生存的基本保障。漠视个人权益将动摇社会的根本，虚置个人权利则会造成国家的空洞化。哈耶克的论述对我们应有所启迪：“‘无正当补偿便不能剥夺’的原则，在任何实行法治的地方都得到了承认。然而，人们并不总是能够认识到：这项原则实际上是法律至上原则的不可侵害且不可或缺的一部分。当然，这项原则也是正义的要求所在；但是更为重要的一项保障措施则是，只有在公共收益明显大于个人因正常期望受挫而蒙受的损害的情形中，才能允许对私域的行动施以制约，并提供一种手段，以使人们能够确定某个特定目的是否已重要到了足可以证明为实现这个目的而对社会正常运行赖以为基础的原则进行破例为正当。由于对政府行动所具有的常常是无形的助益进行评估甚为困难，又由于专职行政人员明显倾向于高估及时性特定目的的重要性，所以采取下述做法就极为可欲，即私有财产的所有者应当始终被假定为是无辜的，而且对侵害的补偿应当被确定得尽可能的高，以堵塞滥用剥夺权力之门。综而言之，如果要对一正常的规则视以例外，那么相关的公共收益就必须是显见的，且在实质上大于其所导致的损失。” 二、他山之石——土地征收纠纷解决的成熟机制 国家出于公共利益对土地进行征收并给予补偿的做法，反映了民主国家谨慎行使权力以及充分保障公民权利的价值取向。民主政治发达国家和地区在这方面的成熟经验，将为我们完善土地征收纠纷解决机制提供有益的借鉴。 （一）国外土地征收纠纷解决机制的架构原则 进行制度安排所遵循的原则能够鲜明地体现国家在具体问题上的价值取向，对制度体系的原则的探讨，也最有助于我们把握其本质和内容。土地征收的本质是国家为公共利益之目的而以权力的形式在公民权利之上附加限制与义务，其折射的权力－权利关系自然应由宪法进行调整。因而民主宪政国家无不将土地征收纳入宪政体系，以控制权力与保障权利为根本原则，以此安排架构土地征收纠纷解决机制。 1.权力控制原则 个人利益，尤其是社会福利的取得最终取决于行政机关的作为。自由资本主义时期，私权利的实现取决于对公权力的防范，三权分立的理论在宪政实践中得到了充分地体现。权利本位的思想对自由放任的资本主义发展起到了积极推动作用。不可否认的是，以权力制约权力的思想在今天仍然闪耀着智慧的光芒，在实现公民权利的实践中起着制度性的保障作用。在利益的分配过程中，议会是人民意志的表达机构，是利益分配规则的制定者；行政机关仅仅是代议机构所表达的人民意志的执行者，只能严格地执行议会的决定；而法院则是权利救济的最终保障，必不可少，“如果没有某种制度——该制度独立于立法和行政机构——拥有取消违背宪法的主张的权力，显而易见，成文宪法就是无意义的”。 三权分立就是以人民主权为前提的权利保障机制，哈贝马斯将此概括为三个要素：（通过一个独立的司法部门而确保的）对个人权利的全面保护；有关行政部门必须服从法规、必须接受司法和议会对行政的监察；以及国家和社会的分离，以阻止社会权力不加过滤地、因而不经过交往权力形成过程的闸门就转变成行政权力。 但是，当西方社会进入福利国家时期，特别是伴随全球化时代的到来，政治、经济和社会生活领域都发生了深刻的变化，市民社会与政治国家不再严格对立，国家也不再仅仅担当“守夜人”的角色，而是以积极的作为回应时代的挑战；公民权利的实现不再局限于私权利领域，而是以自己积极的行为参与到权力的分配与运作之中，以实现更高层次的公共福利。权利与权力的良性互动成为权利实践的新主题，公民作为重要的利益主体，应当尽可能地民主参与到规则制定的过程中。更为合理的分权不仅包含传统的权力的相互制约，更应体现为民主的直接参与。以权力控制权力以及安排更多直接的民主参与的思路已体现在许多国家的土地征收制度体系之中。 2.权利保障原则 宪政国家的核心目标就是对人权的保障。人之所以为人所应享有的权利即为人权，在任何形态的国家与社会，作为主体的人是维系社会秩序，推动社会发展的重要力量。对人自身的尊重与肯定，对人权的承认与保护，是最大限度实现人的价值的前提，也是社会发展的根本目的。对人权的保护并非手段，而是目标。西方近代以来的自由主义与立宪主义思想更是为现代文明国家人权保护的实践提供了理论支撑，各国宪法乃至国际公约对人权目录的不断完善又对人权理论进行了验证与回应。宪法作为人权的保障书，无不反映公民对自身尊严以及在尊严之上派生的权利的要求。从《独立宣言》至今二百多年，其间但凡以建立民主宪政社会为目标的国家，都以根本法的形式对人民作出了权利保障的庄严承诺。在人民享有的权利对面，隐藏的是国家为实现人权所应负的义务，“在国家与个人的关系上，个人是国家的基石，如何保障个人权利的最大实现就构成了国家制定一切政策的前提和出发点，一切为了人民的权利应当是国家是否具有合法性的根本标志。” 根据社会契约的理论，人们组成政府的目的是“要寻找出一种结合的形式，使它能以全部共同的力量来卫护和保障每个结合者的人身和财富，并且由于这一结合而使得每一个与全体相联合的个人又只不过是在服从其本人，并且仍然像以往一样地自由”， 而决不是将权利无条件地转让出去，去维持一个居于我们之上，拥有自身独特利益的机构。换言之，不以人权为目的的政府不存在正当性基础，违反了其在契约中应履行的义务；而以肆意侵害人权为常态的政府，更是应被视为暴虐的政府，人民对其没有服从的义务。人权保障的思想源自西方，成熟于西方，其必然体现在西方民主宪政国家政治经济生活的方方面面。人权保障作为土地征收的目的性原则应是宪政国家的必然选择。 3.正当程序原则 法律无非是规定权利与义务的规范。如果法律所确认的权利和义务仅仅停留在纸面上而无法有效地转化为实际的社会关系时，那法律的目的必然落空，法律也将成为一纸空文而不被人认可与信仰。要将应然的权利与义务转化成每一社会个体都触手可及，切身感受的实实在在的权利与义务，必定要通过一定的方法、步骤才能得以实现，而这样的方法与步骤就是法律的程序。“程序，从法律学的角度来看，主要体现为按照一定的顺序、方式和手续来作出决定的相互关系。其普遍形态是：按照某种标准和条件整理争论点，公平地听取各方意见，在使当事人可以理解或认可的情况下作出决定。” 正当法律程序除具备促进公平正义的工具性价值之外，其本身所内含的中立、透明、程序法治等要素具有了平衡权力－权利关系的目的性价值。从历史上考察，正当程序起源于英国1215年的《大宪章》，其第39条规定：“除非经由其同伴的判断和国家法律，任何自由人不得受到监禁、剥夺财产、被判违法、放逐或任何方式之摧毁。” 可以说，正当程序源于防范国家权力与保障公民权利的考虑，它的历史使命就在于实现宪政的两大核心价值。正当程序是应然法转变为实在法的桥梁，轻视程序法的作用与价值往往是一个社会无法达至宪政与法治境界，最终不可避免地滑向专制专断的重要原因。西方民主宪政国家在设计土地征收制度时，无不把正当程序原则作为有效的控制和保障性原则，他们认为“一个好的政府应该做到两点：一，信守政权的宗旨，亦即人民的幸福；二，了解实现其宗旨之最佳途径。” 如何构造合理的土地征收程序，事实上已成为制度安排中关注最多的问题。 （二）域外土地征收纠纷解决机制的考察　 1.英美法系国家的土地征收纠纷解决机制——以美国为例 美国宪法第五修正案对于征收及征用私人财产问题，作出明确规定：“不经正当法律程序，不得被剥夺生命、自由或财产。不给予公平补偿，私有财产不得充作公用。”宪法这一规定确立了土地征收的基本要素：即公用、公平补偿以及正当程序。首先，征收必须是因公用而启动。公用指因公共利益之目的的使用。美国实用主义的态度决定了其在公共利益的解释上采用了宽泛的定义，只要最终的效益能达到最大化，一般就被认为是符合公共利益的目的。社会功利主义的判定方式把公共利益从抽象的概念变为实在的换算标准，虽然因忽略了其他价值而受到质疑，但在充分市场化的美国却有效地解决了征收的正当性问题。其次是对被征收人进行公平补偿，即补偿的范围和标准应公平合理。具体操作上采用了非常简洁却相当有效的平等议价方式，征收人与被征收人聘请评估师对被征收财产进行资产评估，在这一基础上双方平等协商，直到达成双方都能接受的协议，这样的结果一般也与市场价格相吻合。平等议价的过程充分体现了当事人的意思自治，最大程度地降低了纠纷产生的可能。美国土地征收法律机制中最令人瞩目的是对正当程序的强调。这一严谨得几近繁琐的程序主要有以下步骤：1.预先通告；2. 政府方对征收财产进行评估；3. 向被征收方送交评估报告并提出补偿价金的初次要约，被征收方可以提出反要约（counter-offer）；4.召开公开的听证会（Public hearing）以说明征收行为的必要性和合理性；如果被征收方对政府的征收本身提出质疑，可以提出司法挑战，迫使政府放弃征收行为；5.如果政府和被征收方在补偿数额上无法达成协议，通常由政府方将案件送交法院处理；6.法庭要求双方分别聘请的独立资产评估师提出评估报告并在法庭当庭交换；7.双方最后一次进行补偿价金的平等协商；8.如果双方不能达成一致，将由普通公民组成的民事陪审团来确定“合理的补偿”价金数额；9.判决生效后， 政府在30天内支付补偿金并取得被征收的财产。 公正程序应当包括两项根本规则，即：“一个人不能在自己的案件中作法官；人们的抗辩必须公正地听取”。 以上的程序首先强调由中立的司法机关作为争议的解决机构，征收人与被征收人置于平等的地位；其次，通过反复的且平等的磋商程序，以保证双方的利益需求得以充分表达。 2.大陆法系国家的土地征收纠纷解决机制——以法国为例 法国在1789年的《人权宣言》中规定：“财产是不可剥夺的神圣权利，除非以合法形式建立的公共需要明确要求，且在事先公平补偿的条件下，任何财产不得受到剥夺。”法国的土地征收由公用征收制度调整，并在1977年专门制定了公用征收法典。公用征收指“行政主体为了公共利益目的，按照法定的形式和事先公平补偿原则，以强制方式取得私人不动产的所有权或其他物权的程序”。 与美国的土地征收制度相较而言，其共同点是征收的前提都基于公共利益，都强调对被征收人予以公平补偿，以及都注重构造一套公平合理的程序。法国土地征收制度的特点在于：第一，要求对被征收人予以事先补偿。事先补偿体现了政府的诚信与公信力。被征收人在损害尚未实际形成的时候，业已获得来自政府提供的补偿，必然会充分体会到政府保障人民财产权益的良苦用心，对政府的征收行为将给予更多的理解和配合，从而降低纠纷的发生概率。第二，在征收程序上与美国有较大的差别。法国的征收程序分为行政和司法两个阶段。在行政阶段主要完成两项工作，即审批公用征收的目的和确定可以转让的不动产。具体包括四个程序：1.事前调查；2.批准公用目的；3.具体位置的调查；4.可以转让决定。司法阶段主要解决关于移转所有权的纠纷和补偿金确定的纠纷。在法国，普通法院内部专门设立了专门的公用征收法庭，由专门的公用征收法官受理此类案件。一般是在行政程序完成以后，才启动司法程序。 行政程序主要由行政机关主导，被征收人及利益相关人参与决策的程度不及美国。在司法程序阶段，公用征收法官的权力比较有限，其职权仅在于核实行政阶段的各个程序是否业已完成，而不能对行政行为本身的合法性进行审查，不似美国的法官享有极高的自由裁量权。 3.土地裁判所——来自英国的启示 裁判所制度是英国19世纪以来，为适应行政管理事项的多样性与复杂性而设立的一种特定的纠纷解决机构。裁判所既不属于司法机构，也不属于行政机关，一般被视作具有司法化特征的救济机制。其组成人员不仅具有相关领域的专业知识，还对该领域的法律规则非常熟悉，并有一定的行政经验。土地裁判所作为专门解决有关土地纠纷，包括土地征收纠纷的行政裁判所，相比其他裁判所，有一定的特权，比如有直接传唤证人和命令证人提供证据材料的权力，当事人不服的，还可以对其处以罚款或其他处罚，以及对违反裁判所规则和侮辱裁判人员的当事人可按藐视法庭罪处罚等等。英国的行政裁判所在纠纷解决中体现出以下的优越性：其具有相对独立和超然的地位，以及丰富的专业知识，从而对行政决定可进行更为全面的审查；在程序上采用非正式化的听证方式，为公民提供更有效率的权利救济；在行政管理更为复杂繁琐的现代社会，减轻了法院的沉重负担。 土地裁判制度在快速有效地解决土地征收争议上发挥了积极的作用。 （三）启示与思考 　　限于篇幅，本文只能介绍具有代表性的国家的土地征收纠纷解决机制，其他诸如英国、日本、加拿大、德国以及我国的台湾地区，也都根据自身的特点进行了相应的制度安排。总的说来，这些国家和地区周致的程序设计以及完善的救济体系为完美我国土地征收纠纷解决机制指明了方向，并提供了有益的借鉴。 1.土地征收制度的程序特点 对正当程序的重视在上述国家土地征收制度体系中最为醒目。首先，政府与权利人的平等协商。为了保证双方当事人的平等，政府需充分披露征收土地的有关信息，实现了平等的前提。许多国家以公开听证会的形式为双方当事人提供平等对话的机会。此外，土地权利人对征收及补偿有异议的，可以方便地提起行政和司法救济。有些国家为保证充分的平等，政府以中立的身份出现在土地征收过程之中，双方当事人为需用地人和土地权利人，征收行为已演变为准民事行为。其次，重视程序的公平性。在协商及诉讼过程中，双方享有平等的程序权利，甚至因为被征收人天然的弱势地位而在立法上对其予以倾斜。裁判者为中立的第三方，往往是由具有独立地位的司法或仲裁机关来接任这一角色。再次，对权利救济的保障相当完善。主要表现为救济的手段丰富、救济贯穿征收过程始终以及权利救济的方便。这些特点都决定了在土地征收过程中，权利人的权益应该也有可能得到有效的保障。 2.权利救济体系的特点 对权利人的权利救济属于程序的一部分，但其在解决纠纷中起到关键的作用，因而上述国家均详尽地予以规定。各国的土地征收救济制度各具特色，大多与国家自身的行政体制与司法体制相配套。总体而言，一般采行政救济与司法救济相结合的模式。行政救济是由具备专门知识和管理经验的行政部门对征地过程中的纠纷进行裁决，其优点是专业和高效。但司法救济作为纠纷的最终解决途径，有着更为重要的作用和意义。司法救济相较于行政救济，具有相当的优越性：“（1）诉讼救济是其他救济方法发挥效用的条件，即其他救济方法有效地救济权利，离不开诉讼救济的支持。（2）诉讼救济是权利救济最合法、最公正、最彻底和最权威的形式……（3）在一种更广泛的意义上，诉讼救济通过对法定权利的肯定，反复地强调权利的价值，不断地宣示权利和高扬权利，并维护法律的尊严和权威，这为权利的实现创造了良好的法律气氛。” 当然诉讼不可避免地要付出更多的时间与金钱。因而各国一般将行政救济作为前置程序，以期经济效率地解决纠纷；如果纠纷仍不可解决，司法救济将为当事人寻求最终的正义。力求做到效率与正义的最优结合，并以公平正义为最终的目标。 我国在建立和完善土地征收纠纷解决机制的过程中，应有选择地吸收以上制度的精华，即既要借鉴国外的先进经验与做法，更要结合国情，充分利用现有的法制资源，以控制权力为手段，以保障权利为最终目标，合理安排相关制度，最大可能地预防纠纷的出现，并高效公平地化解各类纠纷。 　 三、我国土地征收纠纷解决法律机制的完善 （一）正当征收程序——土地征收纠纷的预防机制　　 我国现有的土地征收程序中并无被征收人的利益表达机制，征收人完全操控了征收过程中的利益分配。哈贝马斯提出在民主法治国家，公民为实现自身一系列的权利，就应当有“机会均等地参与意见形成和意志形成过程——在这个过程中公民行使其政治自主、通过这个过程公民制订合法的法律——的那些基本权利”， 他主张，公民作为重要的利益主体，应当尽可能地民主参与到规则制定的过程中，“也就是说，公民的自我立法观念，要求那些作为法律之承受者而从属于法律的人，同时也能够被理解为法的创制者。把平等自由的权利理解为具有道德理由的、由政治立法者只需把它们变成实证法就可以的东西，是无法满足这个要求的”。 正当的征收程序就是保证被征收人平等参与权的制度安排，是预防纠纷的有效手段。而这样的程序应当有以下几个方面：公共利益的确定程序、补偿数额的确定程序以及补偿金额的分配程序。 1.公共利益的确定程序。 在公共利益的决策过程中，首先应充分地公开相关信息，保障相对人的知情权。国土资源部2002年1月1日起施行的《征用土地公告办法》在公共利益的确认程序中并未赋予被征收人的参与权，当征地公告发布时，征地决策业已作出，且相对人无法从公告中得知有关“公共利益”的任何信息。 现行程序没有给被征收方以及社会公众提供知晓征地是否符合公共利益目的等相关信息的知情机会和渠道。公共利益的解释权由政府把控，这就为权力的异化与滥用提供了适宜的条件，导致很多征地行为只不过是打着“公共利益”的幌子而为小集团与个人谋取私利。其次，在公共利益认定阶段建立起异议和公开听证程序，保障权利人完整的参与权。只要有符合法律规定的形式要求的异议，就应启动听证程序，阻却征地行为的发生。综上，在公共利益的确定程序，立法所要做的应是保障权利人的知情权，在此基础上，权利人能自由方便地对公共利益的认定提出异议，并有效地启动公开听证程序，从而将决策的过程置于阳光之下，杜绝“伪公共利益”的泛滥。 2.补偿标准与安置方案的确定程序。 由补偿与安置引发的征地纠纷是当前最多见的，那么这一程序是否公平合理也就是化解纠纷的关键。治本之道应在于通过理性人的博奕达至利益的平衡，以取得最佳效果。具言之，首先是设计人性化的、妥帖的通知形式。作为征收主体的政府部门应当及时公布详尽的补偿标准与安置方案，并确保相关权利人能获悉并理解该方案。为避免相关权利人获得信息的迟滞，应采取公告结合信函送达的方式进行通知。未在法定期限内获知补偿标准与安置方案的，其提出异议及申请举行公开听证会的期限自其收到正式通知之日起算。此外，考虑到权利人文化水平参差不齐，理解能力也相差甚远。通知送达之后，征收人还应当安排专门的人员负责解释工作，以确保每一权利人都能准确地理解该方案，获知自己应享有的权利。其次，丰富通知的内容，为权利人提供尽可能多的相关信息，充分实现信息透明化与信息共享。再次，健全和完善异议和公开听证制度。包括延长异议提出的期限， 完善听证会制度以及重新配置补偿安置方案的修改权。 这些举措都指向了权利人的平等参与权，对于消除矛盾化解纠纷，具有积极的意义。 3.补偿金额的分配程序。目前征地费用的二次分配尚无统一明确的法律依据，加之农村基层性自治制度在践行中又存在许多问题，使得本身就很有限的补偿款真正能够落到普通的被征收个人的数额更是微乎其微，这也是征收纠纷产生的重要原因之一。解决这一矛盾，可从以下几方面着手。首先，依据村务公开与财务公开的村民自治基本要求，明确所有的村民有获悉补偿事项的权利。村委会作为集体土地所有的代表参与了土地征收与补偿的过程，其应对组织体的每一成员的利益负责，确保其知情权。其次，由村委会起草分配方案草案。方案中应至少包含以下内容：（一）集体组织与个人的分配比例；（二）参与分配的成员范围；（三）分配标准；（四）分配的阶段；（五）分配的组织、实施与监督的规则。其中，对于集体组织在征地中所获补偿的总额，集体组织留存金额的用途（附具体的预算），参与分配成员范围确定的法律依据，分配标准的合理性等问题都应给予充分的说明。再次，召开村民会议表决通过分配方案；如不能以法定多数通过，则应由村委会根据村民的意见对草案进行修改，并再次召集村民大会，交付表决。复次，以村委会主要成员为主，并安排一定比例的村民代表组成补偿分配小组进行补偿金分配。分配过程应做到公平、公正和公开，对村民的权利义务应以书面形式进行告知，对分配的具体结果及时公告，对村民的异议及时处理。在分配过程中，任何一个利益相关人都有权对补偿金的分配进行监督，对所提意见无正当理由又不改正的，应联名召开村民会议，改组分配小组的人选。 只有在征收的全过程始终贯穿民主与自治的精神与理念，才能切实地使每一位因土地征收而受损的个体的利益得到真正妥善的保护，防患于未然。 （二）有效救济渠道——土地征收纠纷的化解机制 “在实践中即使法律对实体权利和程序方面的条款规定得细密完备，如若权利主体双方在救济中不能平等地参与，不能享有平等的公正裁判等实际的救济措施，那么，实体权利也会化为子虚乌有。权利的关键在于以一种什么样的方式、方法、程序应用于实体权利及冲突主体中。” 如何有效地完善与重构科学合理的救济机制，使其能够实现对土地征收补偿过程中的权利救济，是应对与解决土地征收纠纷的最终保障。如何使各种救济方式更为优化且 1.行政复议。 行政复议作为土地征收及补偿救济的重要途径，有其不可取代的优点。首先，涉及土地征收及其补偿的案件，具有很强的专业性，涉及的利益主体范围也很广。而具有相关的专业知识，信息掌握完全，并具备运筹调度，平衡各方利益能力的土地主管部门能较快查清事实，准确适用法律，做出公正决定。其次，由上级行政机关对下级机关的征收补偿行为进行复议，则错误的具体行政行为能得到及时纠正，所做出的决定得以有效执行，强化了上下级之间的监督管理，给予行政机关自查自纠的机会，实现依法行政；再次，复议相对诉讼，最大的优点在于对错误的纠正更为彻底，提高了解决问题的效率。 此外，强化行政复议在土地征收补偿救济中的地位和作用，可以节约司法资源，减少社会矛盾。但是，行政复议在解决纠纷与冲突之上表现出的优越性，并不意味其更优于诉讼救济模式，更不能理解成其可以完全取代司法诉讼的作用与地位。我国《土地管理法实施条例》第25条第3款规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”这一规定置政府裁决为终局裁决之地位，将司法救济途径拒之门外，显然有违程序正义原则。对于这一缺陷，其实现今的法律资源已提供了解决的途径。《行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所在权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”我们可以对其中土地权属确权作扩大解释，把征地及补偿纠纷纳入该条调整的范围。 在现有基础上，对行政复议进行完善，应可强化其纠纷解决的功能。首先，应延长被征收人提出行政复议申请的期限。依据《行政复议法》第九条的规定，相对人提出行政复议的期限是自知道具体行政行为之日起六十日内。对于征收土地这类涉及众多相对人重大财产利益的具体行政行为，要求众多权利人在两个月之内，组成一个严密的利益共同体、完成细致的法律法规查阅、充分的事实及证据采集以及其他相关工作，无疑显得过于仓促。为保持法律的统一性，在《行政复议法》第九条中可增设一款，对类似土地征收这样涉及较广范围、较大利益的具体行政行为提出的行政复议，可申请延长期限。 其次，行政复议期间应停止土地征收的执行。土地征收使得土地所有权发生转移，土地的用途也通常发生变化。土地之上的建筑物、种植物等一经拆除或改造往往无法复原，或造成无法挽回的损失。因此，如果在未得到最终裁决之前对土地进行改造，一旦具体行政行为被撤销，征收双方当事人都将利益受损。《行政复议法》第二十一条第四款规定“法律规定停止执行的”应先行复议，这为我们进行修正提供了足够的空间。在将来修订《土地管理法》或制定财产征收法时，可进行明确规定。 2.司法裁判。 相对于行政复议救济方式，司法救济具有前者无法替代的客观性、公正性、中立性与正当性。最高人民法院于1991年发布《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的意见(试行)》中规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关依照职权作出的强制性补偿决定不服的，可以依法提出行政诉讼”。按照此规定，对征地补偿决定不服的，可以提起行政诉讼。但是这个司法解释在1999年被废止后，征地补偿标准的争议是否接受司法审查缺乏法律的明确规定。笔者建议，应增加法院这个独立的第三者对该纠纷进行最终的司法审查，明确把这种纠纷作为行政诉讼案件受理。当征收各方选派代表共同确定征收补偿方案，意见不一时，由批准征用土地的人民政府裁决，对裁决不服的，可以向人民法院起诉，由人民法院进行裁判，以保证农民获得司法救济。 一般认为，因土地征收及其补偿而引发的诉讼分属于行政诉讼与民事诉讼的范畴。土地征收无需被征收人的同意，是国家基于公共利益的需要，以强制力推行，属于行政行为，由此引发的诉讼应是行政诉讼；而土地征收补偿理应由征收人与被征收人平等协商，在本质上属于平等主体间的财产关系，应适用民事诉讼程序。最高人民法院于1996年颁发《关于受理房屋拆迁、补偿、安置案件的批复》已明确了这一观点，其规定：“拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或双方当事人反悔的，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理；以行政机关裁决的，按行政案件受理。”虽然这一规定涉及的是拆迁补偿及安置问题，也应同样适用于土地征收及补偿问题。对此笔者并不认同，一方面，征收补偿法律关系是由行政行为引起，并不同于一般民事法律关系是基于自由选择而自愿形成，其中体现了国家权力的强制性；另一方面，即使不考虑征收的权力意志性，土地征收补偿也并非是一个完全平等的双方议价过程。补偿的数额是由法律法规确认的标准决定的，即使补偿标准按照市场价格甚至高于市场价格，被征收人至少丧失了选择是否交易以及与谁交易的权利，仅能在法定的范围内进行有限的议价，与征收人并不处于平等的民事主体的地位。当然，最高法的这一司法解释有相当的实用价值，目前我国因土地是否应当予以征收引发纠纷而提起诉讼的情况并不多见，相关的诉讼大多是关于补偿与安置问题。按此规定，被征收人可以顺利进入民事诉讼程序，寻求权利的有效救济；如果以行政诉讼作为救济途径，则难逃行政诉讼受理难与胜诉难的宿命。但并不能因此否定土地征收及其补偿属于行政诉讼的性质，回避问题并非解决之道，树立权利保障的意识与理念，进而改革现有的诉讼制度才是唯一的出路。 具体而言，应包含以下一些制度的改革： 首先，将征地行为所依据的政府文件纳入司法审查的范围。实践中，土地征收一般都有各种文件、政策依据，而这些文件政策又往往与国家的宪法与法律相矛盾。对征地行为的依据进行审查是实现司法救济的前提。其次，放宽原告资格，并允许对土地征收提起公益诉讼。为防止集体中的多数人以集体的意志牺牲少数人特有的利益，应允许集体组织的成员以个人的名义提起诉讼，要求人民法院对征地的合法性与补偿的公平性进行审查。此外，土地的所有者为集体组织，但土地资源最终的受益者为全民。征收人与被征收人的合意并不意味着社会利益的最大化，为避免二者因私利而牺牲全民的整体利益与长久利益，也应允许公民以纳税人资格或由检察机关以公共利益代表的身分提起公益诉讼。再次，如前文所述，延长诉讼时效。行政诉讼法所规定的三个月的诉讼时效对于土地征收这样复杂的行政行为而言，相对方在获取信息、收集证据等方面需要花费大量的精力，三个月的限制要么使被征收人被迫放弃诉讼权利，要么使诉讼材料过于简单而致败诉。复次，在土地征收诉讼中应适用诉讼停止执行原则。最后，应将土地征收诉讼与国家赔偿制度与官员问责制有机地结合起来。在人民法院确定土地征收或补偿行为违法时，应启动国家赔偿程序，给予权利受损害方物质以及精神赔偿；并向行政机关提出相关的司法建议，要求责任人承担相应的行政责任，如需承担法律责任的，还应依追究其法律责任。 3.土地裁判所——有益的探讨 行政裁判所制度因此在英国的权利救济体系中扮演了重要的角色，几乎涵盖了社会生活的方方面面。我国在民商事领域的仲裁制度的理念与运作与英国的裁判所制度有相近之处，在民商事领域作为司法救济重要补充发挥着越来越大的作用。随着我国政治体制改革的推进与行政机关理念与作风的转变，建立行政裁判所制度应当具备一定的可行性，对行政权力的监督以及行政纠纷的解决，也应当具有积极的意义。具体到土地征收中的权利救济，汲取英国的土地裁判所经验，从具有丰富房地产经验的从业人员及房地产领域的律师中甄选出合格的人选，由其组成独立于行政机构的裁判机构，受理各种有关土地征收以及其他与房地产有关的纠纷；在程序上既可以参照现有的仲裁模式进行，也可以听证会的形式进行；其中裁判所享有传唤涉案人员、调查收集证据以及一定的为维护自身权威的惩戒权力；裁判所的裁判具有法律效力，可由当事人申请法院执行。但其仍只是司法救济的补充，当事人对裁判不服的可向法院提起行政诉讼。土地裁判所制度设置之初，其尚不能充分发挥应有的价值，因而宜由当事人裁审之中择其一；当这一制度成熟之后，甚至可考虑将土地裁判所的裁判作为司法审查的前置程序。当然土地裁判所的设置在短期内仍只能停留在理论探讨的层次，如何安排其在权利救济体系中的地位，并科学合理地设置相关的程序，使其与其他救济方式相融合，是一个相当大的课题，仍有待专门的探讨和更进一步的研究。