廖炳光

涉农诉求和纠纷的解决途径◇廖炳光随着社会的改革和发展，各种利益冲突不可避免，因而涉农诉求和纠纷时有发生。当前的涉农诉求和纠纷，尽管种类繁杂、形式多样，但比较突出的仍是土地所有权和使用权、土地承包经营权、土地征用、拆迁补偿等群体性纠纷。虽然广大农民群众的法律意识已明显地不断增强，但在表达诉求或解决纠纷的方式方法上，仍存在一定程度上的盲目和偏激。即不是遵循法定程序维权，而是习惯于运用传统的示威、对抗、武力方式解决，结果是事倍功半或者无济于事，甚至事与愿违。有时往往因为处置不当，简单变为复杂，一案引发多案，民事转为刑事。因此，了解涉农诉求和纠纷的解决途径，对于维护广大农民群众的合法权益，促进农村稳定和农业发展，具有十分深远的现实意义。诉求和纠纷的解决途径，属于程序法的范畴。而程序法的规定相当丰富和完善，在有限的篇幅内，本文简介诉求、行政纠纷和民事纠纷的基本解决途径，以及涉农维权的常识。一、诉求的途径诉求即反映情况、提出建议或者投诉请求。诉求是公民的权利，受法律保护。1、信访信访是诉求的基本的有效的途径。党和政府为保障公民的诉求权，加强同人民群众的联系、及时了解社情民意并迅速化解社会矛盾，制定了《信访条例》，畅通了诉求的渠道。信访是指采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门诉求，依法由有关行政机关受理和处理的活动。县级以上人民政府设有信访工作机构；县级以上人民政府工作部门及乡、镇人民政府确定有负责信访工作的机构或者人员。对下列组织、人员的职务行为反映情况，提出建议、意见，或者不服下列组织、人员的职务行为，可以向有关行政机关提出信访事项：⑴行政机关及其工作人员；⑵法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员；⑶提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员；⑷社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员；⑸村民委员会、居民委员会及其成员。对各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项，应当分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出。2、走访走访是信访的形式之一。采用走访形式提出信访事项的，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出。多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。在信访过程中，信访人有遵守法律、法规的义务，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：⑴在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；⑵携带危险物品、管制器具的；⑶侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；⑷在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；⑸煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；⑹扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。3、受理期限信访事项自受理之日起60日内办结。情况复杂的，经批准可以延长期限，但延长期限不得超过30日。法律、行政法规另有规定的，从其规定。4、救济措施对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。对复查意见不服的，可以请求复查机关的上一级行政机关复核。请求复查或复核的期限，以及复查或复核的期限各自均为30日。对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出诉求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。二、行政纠纷的解决途径行政纠纷的解决途径，主要是行政复议和行政诉讼。㈠行政复议行政复议是指当公民、法人和其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，依法申请有关行政机关对该具体行政行为的合法性与适当性进行审查并作出裁决的活动。行政复议作为行政系统内部解决行政纠纷的救济方式，实质上属于行政监督。1、受理范围有下列情形之一的，可以申请行政复议：⑴对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；⑵对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；⑶对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；⑷对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；⑸认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；⑹认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；⑺认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；⑻认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；⑼申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；⑽申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；⑾认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：⑴国务院部门的规定；⑵县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；⑶乡、镇人民政府的规定。认为具体行政行为侵犯自己的合法权益，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过60日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。2、申请和管辖申请行政复议，可以书面申请，也可以口头申请。申请行政复议，无需交费。对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院作出最终裁决。对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府申请行政复议。对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议。对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的，分别向直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门申请行政复议。对两个或者两个以上行政机关以共同的名义作出的具体行政行为不服的，向其共同上一级行政机关申请行政复议。对被撤销的行政机关在撤销前所作出的具体行政行为不服的，向继续行使其职权的行政机关的上一级行政机关申请行政复议。法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的，公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求。认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。对最终裁决不得提起行政诉讼。3、复议期限行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定，但是法律规定的行政复议期限少于60日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经批准可以适当延长，但延长期限最多不超过30日。㈡行政诉讼行政诉讼是指公民、法人或者其他组织认为行政机关、法律法规授权的组织的行政行为侵犯其合法权益，依法向人民法院请求司法保护，人民法院通过对被诉行政行为的合法性进行审查，从而解决特定范围内行政纠纷的活动。我国行政诉讼实行两审终审制。1、受案范围⑴对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的；⑵对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；⑶认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的；⑷认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；⑸申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；⑹认为行政机关没有依法发给抚恤金的；⑺认为行政机关违法要求履行义务的；⑻认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。⑼法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：⑴国防、外交等国家行为；⑵行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；⑶行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；⑷法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。2、管辖行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼，由被告所在地或者原告所在地人民法院管辖。因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖。3、起诉认为行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯自己的合法权益的，有权向人民法院提起行政诉讼。对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起15日内向人民法院提起诉讼，复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起15日内向人民法院提起诉讼。不经行政复议直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起3个月内提出。因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定期限的，在障碍消除后的10日内，可以申请延长期限，由人民法院决定。提起行政诉讼应当符合下列条件：⑴原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；⑵有明确的被告；⑶有具体的诉讼请来和事实根据；⑷属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。4、证据被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起10日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。当事人申请人民法院调取证据的，应当在举证期限内提交调取证据申请书。当事人申请证人出庭作证的，应当在举证期限届满前提出，并经人民法院许可。证人、鉴定人因出庭作证或者接受询问而支出的合理费用，由提供证人、鉴定人的一方当事人先行支付，由败诉一方当事人承担。5、审理人民法院审理行政案件，对具体行政行为的合法性进行审查，对合理性不予审查。但行政处罚显失公正的，可以判决变更。诉讼期间，不停止具体行政行为的执行。但有下列情形之一的，停止具体行政行为的执行：⑴被告认为需要停止执行的；⑵原告申请停止执行，人民法院认为该具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害社会公共利益，裁定停止执行的；⑶法律、法规规定停止执行的。经人民法院两次合法传唤，原告无正当理由拒不到庭的，视为申请撤诉；被告无正当理由拒不到庭的，可以缺席判决。人民法院审理行政案件，不适用调解。人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照国务院部、委规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府制定、发布的规章。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院应当在立案之日起3个月内作出第一审判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，高级人民法院审理第一审案件需要延长的，由最高人民法院批准。当事人不服人民法院第一审判决的，有权在判决书送达之日起15日内向上一级人民法院提起上诉；当事人不服人民法院第一审裁定的，有权在裁定书送达之日起10日内向上一级人民法院提起上诉。逾期不提起上诉的，人民法院的第一审判决或者裁定发生法律效力。人民法院审理上诉案件，应当在收到上诉状之日起2个月内作出终审判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，高级人民法院审理上诉案件需要延长的，由最高人民法院批准。当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向原审人民法院或者上一级人民法院提出申诉，但判决、裁定不停止执行。当事人申请再审，应当在判决、裁定发生法律效力后２年内提出。6、行政赔偿公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯造成损害的，有权请求赔偿。公民、法人或者其他组织单独就损害赔偿提出请求，应当先由行政机关解决。对行政机关的处理不服，可以向人民法院提起诉讼。赔偿诉讼可以适用调解。当事人对已经发生法律效力的行政赔偿调解书，提出证据证明调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律规定的，可以在２年内申请再审。7、执行公民申请执行生效的行政判决书、行政裁定书、行政赔偿判决书和行政赔偿调解书的期限为1年，申请人是行政机关、法人或者其他组织的为180日。行政机关根据法律的授权对平等主体之间民事争议作出裁决后，当事人在法定期限内不起诉又不履行，作出裁决的行政机关在申请执行的期限内未申请人民法院强制执行的，生效具体行政行为确定的权利人或者其继承人、权利承受人在90日内可以申请人民法院强制执行。三、民事纠纷的解决途径民事纠纷的解决途径，主要是和解、调解、仲裁、民事诉讼。㈠和解和解是纠纷双方当事人通过协商达成合意，和平解决纠纷。当事人自行协商解决纠纷，符合意思自治的原则，是最省力、最经济、最理想的纠纷解决方式，可以将纠纷解决在萌芽阶段。㈡调解调解是第三方从中调和从而解决纠纷。调解必须坚持自愿、合法的原则。有民间调解、行政调解和法院调解。1、民间调解民间调解有私人调解和机构调解之分。⑴私人调解的第三方往往是双方当事人信任的亲朋或者敬佩的长辈，第三方以其特殊身份促成双方当事人达成谅解和协议。私人调解有亲友调解、长辈调解、邻里调解等。⑵机构调解包括人民调解委员会调解、行业协会调解、法律服务机构调解等。这里着重介绍人民调解委员会调解。人民调解委员会是村民委员会或者居民委员会下设的调解民间纠纷的群众性自治组织。人民调解委员会在基层人民政府和基层人民法院指导下工作。人民调解委员会调解是目前农村最常用、最有效的解决纠纷的途径。经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。有下列情形之一的，调解协议无效：⑴损害国家、集体或者第三人利益；⑵以合法形式掩盖非法目的；⑶损害社会公共利益；⑷违反法律、行政法规的强制性规定。原纠纷的诉讼时效因人民调解委员会调解而中断。调解协议被撤销或者被认定无效后，当事人以原纠纷起诉的，诉讼时效自调解协议被撤销或者被认定无效的判决生效之日起重新计算。人民调解委员会主持达成的调解协议不具有强制执行效力。但具有债权内容的调解协议，经公证机关依法赋予强制执行效力的，具有强制执行效力，债权人无需诉讼即可向人民法院申请执行。2、行政调解行政调解是行政机关调和解决民事纠纷。如乡（镇）人民政府调解，司法所代表基层人民政府处理民间纠纷。行政调解如果调而不解，不应作出行政裁决或命令，而应当告知当事人通过诉讼解决。3、法院调解法院调解，是指在诉讼过程中，双方当事人在人民法院的主持下进行的调解。在司法实践中，法院审理的民事案件很多是以调解方式结案的。调解书经双方当事人签收后，即具有法律效力；对不需要制作调解书的协议，由双方当事人、审判人员、书记员在笔录上签名或者盖章后，即具有法律效力。㈢仲裁仲裁，是指双方当事人在纠纷发生前或发生后达成协议，自愿将纠纷提交给双方认可的第三者裁决。仲裁者是中立的第三者，一般是特定的仲裁机构。如民事仲裁委员会、劳动仲裁委员会和农村土地承包仲裁机构等。根据《仲裁法》，没有达成仲裁协议而申请仲裁的,仲裁机构不予受理。仲裁实行一裁终局制，仲裁裁决具有法律效力。若一方当事人不履行仲裁裁决，另一方当事人有权依照法律规定向人民法院申请执行。㈣民事诉讼民事诉讼，是指当事人之间因民事纠纷向人民法院提起诉讼，由人民法院审理并作出裁判的活动。我国民事诉讼实行两审终审制。但审理选民资格案件、宣告失踪或者宣告死亡案件、认定公民无民事行为能力或者限制民事行为能力案件和认定财产无主案件，适用特别程序审理，实行一审终审制。1、管辖对公民提起的民事诉讼，由被告住所地人民法院管辖；被告住所地与经常居住地不一致的，由经常居住地人民法院管辖。对法人或者其他组织提起的民事诉讼，由被告住所地人民法院管辖。2、诉讼时效向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为2年，法律另有规定的除外。诉讼时效期间为1年的有：⑴身体受到伤害要求赔偿的；⑵出售质量不合格的商品未声明的；⑶延付或者拒付租金的；⑷寄存财物被丢失或者损毁的。诉讼时效因提起诉讼、当事人一方提出要求或者同意履行义务而中断。从中断时起，诉讼时效期间重新计算。3、起诉起诉必须符合下列条件：⑴原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；⑵有明确的被告；⑶有具体的诉讼请求和事实、理由；⑷属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。起诉状应当记明下列事项：⑴当事人的姓名、性别、年龄、民族、职业、工作单位和住所，法人或者其他组织的名称、住所和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务；⑵诉讼请求和所根据的事实与理由；⑶证据和证据来源，证人姓名和住所。4、证据证据规则：谁主张谁举证。当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果。当事人应当在举证期限内向人民法院提交证据材料，当事人在举证期限内不提交的，视为放弃举证权利。对于当事人逾期提交的证据材料，人民法院审理时不组织质证，但对方当事人同意质证的除外。当事人在举证期限内提交证据材料确有困难的，应当在举证期限内向人民法院申请延期举证，经人民法院准许，可以适当延长举证期限。当事人在延长的举证期限内提交证据材料仍有困难的，可以再次提出延期申请，是否准许由人民法院决定。当事人及其诉讼代理人申请人民法院调查收集证据或者向人民法院申请保全证据，不得迟于举证期限届满前7日。申请鉴定，也应当在举证期限内提出。证人应当出庭作证，接受当事人的质询。证人作证时，不得使用猜测、推断或者评论性的语言。5、财产保全和先予执行对于可能因对方当事人的行为或者其他原因，使判决不能执行或者难以执行的案件，可以申请人民法院进行财产保全。但申请人应当提供担保。利害关系人因情况紧急，不立即申请财产保全将会使其合法权益受到难以弥补的损害的，可以在起诉前向人民法院申请采取财产保全措施。申请人应当提供担保。申请人在人民法院采取保全措施后15日内不起诉的，人民法院将解除财产保全。人民法院对下列案件，根据当事人的申请，可以裁定先予执行：⑴追索赡养费、扶养费、抚育费、抚恤金、医疗费用的；⑵追索劳动报酬的；⑶因情况紧急需要先予执行的。6、审理原告经传票传唤，无正当理由拒不到庭的，或者未经法庭许可中途退庭的，可以按撤诉处理；被告反诉的，可以缺席判决。被告经传票传唤，无正当理由拒不到庭的，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。人民法院适用普通程序审理案件的期限为立案之日起6个月。有特殊情况需要延长的，经法院院长批准可以延长6个月；还需要延长的，报请上级人民法院批准。人民法院适用简易程序审理案件的期限为立案之日起3个月。当事人不服人民法院第一审判决的，有权在判决书送达之日起15日内向上一级人民法院提起上诉；不服人民法院第一审裁定的，有权在裁定书送达之日起10日内向上一级人民法院提起上诉。人民法院审理对判决的上诉案件的期限为第二审立案之日起3个月；有特殊情况需要延长的，由法院院长批准。审理对裁定的上诉案件的期限为第二审立案之日起30日。当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为有错误的，可以向原审人民法院或者上一级人民法院申请再审，但不停止判决、裁定的执行。申请再审的期限为2年。7、执行发生法律效力的判决、裁定、调解书，当事人必须履行，一方拒绝履行的，对方当事人可以向人民法院申请执行。申请强制执行的期限为：个人之间或个人与单位之间为1年，单位之间为6个月。小结：正确选择诉求或纠纷的解决途径，是有效维权的前提。由于诉求或纠纷的种类和内容各有不同，必要时可以向法律专业人员请求帮助，实现依法维权。