邢义属

行政复议过程中，申请人提交行政复议申请后，行政复议办案机关依据《行政复议法》之规定进行审查后，如果认为符合法定条件，则依法受理。但如果认为行政复议申请不符合法定要求，则不予受理，并依法告知申请人。对于不予受理结果，实践中一般有两种告知形式：一是以告知书的形式告知；一是以行政复议申请不予受理决定的形式告知。但由于行政告知不属于具体行政行为，所以法院一般不予受理针对行政告知提起的诉讼。而行政复议申请不予受理决定则属于法院受案范围。所以两种不同的告知形式直接影响申请人下一步的权利救济。那么就两种告知形式而言，到底哪种符合法定要求呢？对此，本律师将作简单阐述：首先：从法律规定分析：《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本案规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人”。由此可见，行政复议机关认为不符合行政复议规定时应作出《行政复议不予受理决定书》，并告知申请人。其次，从法理上分析：“有权利则必有救济，没有救济的权利不是真正的权利”是罗马法的法谚。行政复议也是如此，如果申请人申请行政复议后，被以《告知书》的形式告知不予受理，而法院又不予受理针对行政告知的诉讼，那么等于行政复议救济途径的堵塞。该作法显然无法保障申请人复议权利的有效形式，也无法保障行政机关依法处理行政纠纷，更不符合依法治国的法制要求。综上，本律师认为，在复议过程中，如果行政复议办理机关认为申请事项不符合法定要求，则应作出《行政复议申请不予受理决定书》并送达申请人。除此之外，其他任何形式的告知均属违法。但实践中，虽然以《告知书》的形式告知不予受理行政复议申请违法，但却很普遍。对此，本律师认为遇有此种情况，可采取两种救济途径：一是未按法定形式告知，即可视为复议机关未告知不予受理行政复议申请，即可视为复议机关已经受理。如果复议机关两个月内没有作出复议决定，那么申请人可以依照《行政诉讼法》第三十八条之规定在复议期满之日起十五日内向人民法院起诉；二是申请人也可以行政复议办案机关告知行为违法为由向其上级机关或监察机关申请监督，请求撤销其《告知书》，并重新作出《不予受理行政复议申请决定书》或受理复议申请。

依现行制度，村民委员会是村民群众性自治组织，其依据村民授权管理集体资产、处理村内事务。如果处理涉及村民重大利益事项时，还须经村民会议或村民代表会议讨论决定。所以村民委员会和村民代表在农村事务中扮演着重要角色。但现实中，由于机制不健全、法制意识淡薄等种种原因，村民委员会及村民代表不能及时换届选举，导致个别村干部或某一利益群体超期任职，长期把持村政，恶意处分侵吞集体资产的状况大量存在。对此，广大村民敢怒不敢言。那么超期任职、超期行使职权又是否合法呢？对此，有人认为，农村状况较为复杂，如果不能及时换届选举，为维护农村稳定，原村委会成员及村民代表应继续行使相应职权。也有人认为，村委会三年一届，届满之后，如果没有重新选举，那么原村委会成员就无权在行使相应权利。对此，本律师认为，村委会成员和村民代表超期任职及超期行使权利不具有合法性：一方面村民委员会属于群众自治性组织，村委会的权力来源于村民授权，如果没有村民授权，村委会成员行使权利缺乏依据。另一方面《村民委员会组织法》第十一条明确规定“村民委员会每届任期三年，届满应当及时举行换届选举”，该条属于法律强制性规定，违反该规定的超期任职属于违反法律强制性规定的行为，所以应认定违法。虽然实践中，一般在无法正常进行村民换届选举的情况下，乡镇人民政府会指定或委派村民委员会成员临时行使管理职权。但依据《村民委员会组织法》之相关规定，乡镇人民政府与村民委员会仅为指导、而非领导关系，且《村民委员会组织法》第十一条明确规定“任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员”，所以乡镇指定或委派的村民委员会成员不具有合法性。对此，本律师认为，如果村民认为村民委员会或村民代表超期任职并且其行为或决定侵犯了村集体利益，那么依法重新选举村委会后，新一届村委会可以向法院起诉，请求撤销原村委会超期任职期间所作出的决定或行为。

在农村，村民委员会代表村民管理村内事务，管理集体资产，并且在处理涉及村民重大利益事项时，应该经过村民会议或村民代表会议讨论决定。但由于机制不健全、法制观念淡薄等种种原因，村委会处理村集体重大资产时有时并未不召开村民会议或村民代表会议讨论决定，甚至所作决定严重侵害村民利益。对此，权益受侵害的半数以上村民能否以村委会决定违反民主议定程序为由请求法院撤销呢？对此，法律至今没有明确规定。针对此问题，有人认为村委会属于村集体事务管理机关，对外村委会有权代表村集体，所以对其决定或所签协议不能被撤销，否则有损交易安全。也有人认为村委会只是村民事务执行机关，处理涉及村民重大利益事项时未经村民会议或村民代表会议讨论决定，直接违反《村民委员会组织法》规定的有关民主议定程序的强制性规定，应被确认违法或撤销。本律师认为，民主议定程序为《村民委员会组织法》规定的强制性规定，违反该程序即属于违反法律强制性规定的行为，应被撤销或确认违法。并且作为直接利害关系人，半数以上村民应该赋予撤销权，理由如下：首先，从法理上分析：村民委员会为村民群众性自治组织，村委会代表村集体行使管理权。但该权力又受诸多限制，比如村委会在处理涉及村集体重大利益时，必须经村民会议讨论，只有多数村民表决通过后，村委会才能执行。从该角度讲，村民会议可视为村权力机关，而村委会只是执行机关。在村民会议未表决通过的情况下，村委会所作决定属于越权行为，应被认定为无效。否则村民会议的决定权、村民自治的制度设计就会形同虚设。其次，从现行法律规定分析：2011年最高人民法院作出《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》，其中最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定第三条“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”。由此可见，该司法解释赋予了半数以上村民对村委会或集体经济组织怠于履行职责的诉权，虽然该诉权仅限于涉及农村土地行政纠纷。但从法理上讲，土地行政纠纷和普通民事纠纷并无二异，所以该立法上的突破，有利于多数村民在民事诉讼领域获得更明确的诉讼权利。再次，从以往立法分析：最高人民法院《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》（1999年）第二条规定“发包方所属的半数以上村民，以签订承包合同时违反《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》等法律规定的民主议定原则，以发包方为被告，要求确认承包合同的效力提起诉讼的，人民法院应当受理，并可通知承包方作为第三人参加诉讼”。该解释明确赋予半数以上村民对村委会民事合同行为的诉权。虽然该解释已经废止，但对多数村民诉权的确认却意义深远。综上，本律师认为，实践中村委会或集体经济组织违反民主议定程序、侵害村民权益的决定或行为较为普遍，如果不能将半数以上村民的诉权进行明确，那么无法保障村民利益，民主议定程序也将形同虚设。况且在土地行政纠纷中，最高院司法解释已进行了明确，因此本律师建议立法机关或最高人民法院应尽快出台立法或解释，以明确半数以上村民对村民委员会违反民主议定程序所作决定或行为的诉权。