钟桂明

谈土地案件的程序问题实务中土地案件最难处理，就相关程序问题往往争论不休，下面我就这一问题作一辨析，与同道者探讨。一、《行政复议法》第三十条与《土地管理法》第十六条的关系《行政复议法》第三十条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。《最高人民法院关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》：根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定。关于这里的“确认”有两种观点，一种认为是“行政确认”，一种认为是“行政裁决”，本人认为在这里只能是“行政确认”。如果是“行政裁决”，《行政复议法》第三十条就会与《土地管理法》第十六条有矛盾，《土地管理法》第十六条规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在所有权或使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。《行政复议法》规定要行政复议前置，《土地管理法》却规定不用前置，可直接起诉。这是其一。这两部法律是同一位阶，它们之间应有内在的联系，不应作出自相矛盾的规定。这是其二。二、《土地管理法》第十六条与《土地承包法》第五十一条的关系《土地承包法》第五十一条规定：因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。在这里“纠纷”，应该不包括土地所有权和使用权争议，否则，就会与〈〈土地管理法〉〉第十六条矛盾。《土地管理法》与《土地承包法》是同一位阶，在立法时，立法机关应有通盘考虑。三、结语土地权属争议无须进行行政复议前置。土地承包经营权争议可以直接向人民法院起诉。本人始终认为法律是一个完整的体系，应在体系中去理解法律。江西昌远律师事务所钟桂明