论农村土地承包纠纷仲裁制度的完善

湖南凌风律师事务所律师    田建初

（一）

随着《农村土地承包法》的颁布实施和以家庭承包经营为基础的农村土地经营体制的日逐完善和中央一系列惠农政策出台，特别是免征农业税、粮食补贴政策的实施，使得前些年因负担过重、种田亏本而不愿务农的农民由嫌土地变成了抢土地，引发了新一轮的土地热，致使土地经营、承包纠纷剧增。《常德日报》2005年4月26日刊登的《桃源“土地纠纷仲裁”经验走向全国》载：“仅头5个月就发生土地承包纠纷2113起”。《湖南日报》2005年6月14日刊登的《探索解决土地承包纠纷途径·“桃源经验”引起全国关注》载：“一年来，桃源县共受理农村土地承包纠纷案件近300起”，“仲裁3起”。其纠纷之多，工作量之大，可见一斑。农村土地承包纠纷仲裁制度的建立，对维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定具有重要意义。

（二）

“不别亲疏、不殊贵贱、一断于法”①的美好理想，也体现在《农村土地承包法》中，对农村土地承包纠纷仲裁制度的确立，就是很好的诠释。农村土地承包纠纷仲裁制度，在不断探索、发展、完善的同时，其自身的缺陷也暴露无遗。在农村土地承包纠纷仲裁的实际工作中，存在着一些不容忽视的问题。

一是农村土地承包仲裁决定与行政确认文书的效力冲突。《农村土地承包法》第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷……可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁”，该法条明确了“土地承包经营纠纷”这一民事权利义务关系，可以申请仲裁。该法第二十三条规定：“县级以上人民政府应当向承包方颁发土地经营权证，并登记造册，确认土地承包经营权”。该法条规定和约束的是一个行政行为，其内容是不可仲裁的。显然，仲裁不能撤销行政机关颁发的“土地经营权证”（行政确认文书）。这样一来，当仲裁决定与行政机关颁发的“土地经营权证”发生冲突时，其效力将无法确定；另一方面，已经由行政机关确认了的“土地经营权”，能否进行仲裁？如果能，那么，仲裁的结果必然是对行政行为的一种否定和干涉。这不符合法理的要求。

二是仲裁机构的中立性与现行仲裁机构设置的随意性的冲突。《农村土地承包法》第五十一条规定：“当事人可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”。法律的这一规定，一方面是对当事人选择权的充分尊重，另一方面，也给仲裁机构一个准确的定位，即机构中立。仲裁，顾名思议，具有准司法性。这就要求农村土地仲裁机构具有独立的准司法地位。然而，现行的仲裁机构设置，却没有机构设置的组织规定，其设置往往与行政权力密切联系。报载：引起全国关注并走向全国的桃源土地纠纷仲裁经验，“以县经管局牵头成立县农村土地承包纠纷仲裁领导小组”，“创造性地开始了土地承包纠纷仲裁工作”②。其反应出来的问题告诉我们：仲裁委员会的设立是随意性。笔者调查：该县的仲裁机构与县经管局合署办公，且绝大部分仲裁员由经管局干部担任。这样一来，经管局便兼有农村土地仲裁委员会办事机构和经管行政部门职能的双重身份，经管局部分干部也便兼有仲裁员与公务员的双重身份。机构设置也好，人员配置也罢，身份的不明确，注定了仲裁委员会的中立性难以落实。

三是仲裁员随意准入与法律职业共同体的冲突。法律职业共同体的建立是我国依法治国的重要举措，律师、法官、检察官、公证员均已纳入共同体范畴。而对农村土地承包纠纷仲裁委员会的仲裁员要求则没有一个准，对专业水平没有明确的要求。随意聘用或任命仲裁员，从根本上造成了仲裁人员专业化水平低。《农村土地承包法》第五十二条规定了裁决书的法律效力，其仲裁的严肃性、规范性、专业性和农村土地承包纠纷的专业性，复杂性和多发性，注定了现有仲裁资源，难当此任。

 四是仲裁程序和监督制度的不完善，难以保证仲裁的公正性。首先，仲裁庭人员的组成，没有准心，既不象劳动仲裁那样实行政府、工会、用人单位三方组成仲裁庭，也不象《仲裁法》意义上的仲裁庭组成方式，而是随心所欲的一种自由式的组成模式。这种自由组成仲裁庭的模式，很难保证仲裁的公正性。其次，审理程序没有准心。诉讼，有着严格的诉讼程序，为了最大限度地保证审判的公正，各类诉讼法在每一个审理环节均设置了不同的程序。而农村土地仲裁则是在一个没有“规矩”的范围内活动。既看不到仲裁的程序规定，也找不到对仲裁人员的约束规定，农村土地仲裁完全在一个没有监督的“自由”的空间里活动。仲裁程序制度的不完善也使得仲裁的公正性难以保证。

（三）

矛盾，是推动社会发展的动力，“是在无穷的前进运动中解决的”③。作为新生事物的农村土地承包纠纷仲裁，也不例外。在发展中遇到障碍，从摸索中得到启迪，这也是事物发展的规律。为实践“法律面前一律平等”的宪法思想，为寻求农村土地承包纠纷仲裁制度的公正与完善，笔者认为：

一、建立“建议撤销”前置制度。

农村土地承包纠纷仲裁委员会在收到当事人仲裁申请并决定立案后，为避免将来的仲裁决定与行政机关颁发的“土地经营权证”的冲突，仲裁委员会先向颁发“土地经营权证”的行政机关发出建议撤销土地经营权证函，行政机关应当作出是否撤销的决定。只有当行政机关作出撤销决定时，仲裁委员会才能进入案件实体审理。否则应当撤销案件，告知当事人提起“撤销土地经营权证”的行政诉讼。

二、尽快制定几乎为零的农村土地承包纠纷仲裁机构组织制度和仲裁程序制度，克服机构设置与仲裁程序的随意性。

虽然农村土地承包纠纷仲裁属于一个新生事物，但“仲裁”制度，在我国立法上，已趋于成熟，不存在制定制度的技术问题。我国现行的仲裁制度就有《仲裁法》意义上的仲裁、劳动争议仲裁，人事仲裁等等。在制定农村土地承包纠纷仲裁相关制度时，《仲裁法》、《企业劳动争议处理条例》、《人事争议处理暂行规定》都是可以借鉴的，《民事诉讼法》作为一部成熟的程序法，更是可以借鉴的。

三、仲裁机构与行政机关分立。

机构中立的目的，是排除外来因素的干扰。农村土地承包纠纷仲裁委员会与行政机关合二为一，仲裁员与行政长官合二为一，在实践中要实现中立目的，排除外来（包括政府)势力的干扰，是很困难的。只有将仲裁委员会从政府机构中分离出来时，才离“中立”目标越来越近。

四、完善仲裁员的准入制度。

仲裁，具有准司法性，仲裁员当然也就具有准法官性。仲裁员的水平直接关系到案件质量。农村土地承包纠纷，其案件数量大，案件标的小是其显著特征，且大量纠纷均可通过协商、调解的方法予以解决。报载：桃源近300起案件中，仲裁的仅3起。仲裁委员会在人员配置上应当充分考虑农村土地承包纠纷的特点，将仲裁委员会人员分为两类：一类是一般工作人员，另一类为仲裁员，一般工作人员负责仲裁委员会日常工作。仲裁员则应设定一定的资格，严格准入制度，设立由各类(农、林、水、土、法律)专业有一定资质的人员(专职、兼职均可)共同组成的仲裁员库。以公开抽签的方式确定仲裁庭组成人员，确保仲裁的公正、公平。

人们有理由相信：借他山之石，乘规范发展之东风，一个能充分保护农村承包经营者合法权益的法制环境，一定能形成。

注：①（《史记·太史公百述》）。

②《湖南日报》2005年6月14日《探索解决土地承包纠纷途径·“桃源经验”引起全国关注》。《常德日报》2005年4月26日《桃源“土地纠纷仲裁”经验走向全国》。

③毛泽东《矛盾论》。