论行政法诚实信用原则 山西师达律师事务所律师   孙广伟 诚实信用是产生于道德观念的一个法律原则，它首先确立为私法领域的“帝王条款”。随着法学的发展，它已跨跃私法的范畴进入公法领域。诚实信用，不仅是市场交换的产物而为市场经济所必需，而且作为一项基本原则，如今也正在行政运行秩序中得以建立、吸收并被广泛应用。诚实信用原则在行政法领域的确立和地位的确定，乃是当下我国行政法迫切需要解决的问题。 一、诚实信用原则渊源及内涵 （一）诚实信用原则渊源 诚实信用最早可溯源于罗马法上的一个重要概念——“善良家父”。“善良家父”就是能以公正善良之心待人处世的，具有独立行为能力的人，他应该劳作勤谨，与人为善，处他人之事如处自己之事，待人如待己，实际上是一个标准、正常和模范的道德人形象。在“善良家父”之“善意”的观念基础上，一系列的道德法则被引申出来，并且上升为法律原则[①]。 中国传统社会，是一个“以伦理为本位”的社会[②]，重伦理道德、推崇仁义，讲求真诚与守信，“讲信修睦”，视虚伪、欺诈为小人之举、失德之行。汉语“诚信”一词，在古代典籍中早就有之。《礼记•祭统》中有“是故贤者之祭也，致其诚信，与其忠敬”。《唐书•刑法志》中有“太宗嘉其诚信，悉原之”。 我国的《辞海》与《辞源》并无“诚信”词条，盖认“诚”即“信也”。《汉语大词典》对“诚信”一词的解释也颇为简单，即乃“真诚；真诚之心”。比较详尽的阐释是美国《布莱克法律词典》，诚实信用即：是或怀有善意；诚实地、公开地和忠实地；没有欺骗或欺诈。真实地；实际地；没有假装或伪装。清白无辜地；持信任和依赖态度；没有注意到欺诈等等。真正的、实际的、真实的和不假装的。 在我国，诚实信用一词作为法律术语，是从国外引进的。由于我国近代继受了大陆法系的法文化传统，以日本为中介而受到德国很大影响，汉语中诚实信用一词即是德文指称的直接移译，即忠诚和相信[③]。 （二）诚实信用原则的内涵 诚实信用原则,是罗马法以来各国法律所共认的观念。该原则已被奉为民法的最高指导原则,有“帝王条款”、“超级调整规范”之称。但究竟何为诚实信用原则，其含义或内涵究竟包括哪些内容，学者却众说不一。 事实上，诚实信用原则有着极为丰富的内涵，郑强教授归纳为：第一，诚实信用原则作为一种社会理想。第二，诚实信用原则作为一种道德准则。第三，诚实信用原则作为一种强制性法律规则。第四，诚实信用原则为当事人利益及其与社会利益平衡的法律确认。第五，诚实信用原则作为一种司法自由裁量权的确认规定。第六，诚实信用原则是以善意真诚，守信不欺，公平合理为实质内容的行为规范。[④] 总之，现代意义上诚实信用原则，就市场参加者来讲，其要旨是指在当事人之间的利益关系和当事人与社会之间的利益关系中实现平衡。它要求市场参加者符合“诚实商人”的道德标准，在不损害其他竞争者、社会公益和市场道德秩序的前提下，追求自己的利益。就其适用的法律环境来讲，诚实信用原则意味着承认司法活动的创造性与能动性，其实质在于授予法官以自由裁量权。[⑤] 二、行政法诚实信用原则确立的基础和现实分析 （一）诚实信用原则从民法领域向行政法的渗透适用 从诚实信用原则的发展、演变的过程来看，虽然其因时代不同而在各国民法典中处于不同地位并因此有着不同的适用范围，但自瑞士民法典将其正式确立为民法基本原则之时起，其地位日益显赫，并逐渐突破私法领域而对公法等法域产生影响。事实上，早在1931年德国帝国法院就有一项判决中明确宣称：“诚实信用的原则，对于一切法律界，且包含公法在内，皆得适用之”。[⑥]时至今日，几乎很少有人再会怀疑诚实信用原则作为最高法律指导原则的地位。我们认为，诚实信用原则负载着自然法的精神，体现了公平正义等人类社会的最高理想，因而它被最切近于社会生活又最能体现时代精神的民法典确定为一项基本原则，当属必然。而且，公法与私法虽各有其特殊性，但二者亦有共同的原理。作为生活的规范，一切法律莫不以实现社会公平正义为己任，从这个意义上说，不论公法或私法，诚实信用原则都能且应当得到适用。正因为此，其适用于行政法渐次等到认可。自1926年始，德国首先在判例中宣示，其后其它一些国家在立法中予以明确规定。 （二）行政法诚实信用原则确立的基础 确立行政法诚实信用基本原则，不但有着现实的必要性，同时也符合行政法自身运动规律，与民法相比较，作为公法的行政法与一国的政治、经济制度具有更紧密的联系，它必将随着社会的发展而显示出较大的变化性和较强的时代性。“这决定了行政法的本质随着不同时代、不同国度对行政法主体双方地位的不同规定而有截然不同的表现，而不像调整平等主体之间关系的民商法本质表现得那样稳定。[⑦]行政法的诚实信用原则不是从来就有的，它是社会政治、经济发展的结果，同时也是行政主体与相对人新型关系的出现及对行政权性质重新认识的产物。 20世纪中期以后，随着市场经济的发展和公民权利意识增强，传统的行政目标和行政管理手段进一步发生变化，西方开展了新的公共管理运动，与此相适应，行政法的理论观点也发生了根本变化，与以前有了不同的价值取向，认定了行政机关与相对人之间关系就是一种“服务－合作”关系。行政主体与相对人这种新型“服务－合作”关系的确定，意味着公共利益与个人利益的可平衡性，意味着政府与公众必须相互信任、支持。诚实是信任的基础，信任是诚实的体现。行政法新的人文精神说明了诚实信用原则产生的经济和文化基础。 市场经济本质上是一种权利经济，当事人的合法权益不容侵犯，行政相对人的独立地位得以加强，政府职能、任务以宏观调控、提供服务、指导为主。这是诚实信用原则产生的政治基础。 行政法诚实信用原则的确立，也有其宪政基础，古典自然法的契约论基本理论指出：国家权力最终来源于人民的自然权利，国家权利实质是执行契约和保障契约的执行义务。行政权也来自人民的授予，人民授予权力本身就是出于自己内心最大的信任，行政权行使要符合宪法原则，首先就是要不辜负人民的信托。所以，“苟无诚信原则，则民主宪政将无法实行，故诚信为行使一切行政权之准则，亦为其限界”。[⑧] 三、我国行政法诚实信用原则的现实分析 在我国建国后的很长一段历史时期，由于传统文化的影响及具体国情、民情的制约环境，政府就是“管理部门”，行政活动就是管理活动似乎自然天成一套理论。对于“行政”一词，在日常生活中涵义较多，但一般认为是指“执行事务”、“政务的组织和管理”等。美国《社会科学辞典》解释说：“行政为国家事务的管理”。萨佛里兹编的《公共行政辞典》解释行政是政府事务的管理和指导。[⑨]关于行政法的概念，有学者认为，行政法是有关国家行政管理的各种法律规范的总和，是以行政关系为调解对象的一个仅次于宪法的独立法律部门，其目的在于保障国家行政权运行的的合法性和合理性。[⑩] 长期以来，我国政府职能职权范围宽泛，内容庞杂，手段多样，公民、组织的一举一动都可能有几个“婆婆”过问。政府与公民之间的关系纯属于一种管理者与被管理者的关系，政府机关在帕金森定律[⑪]的驱使下，到了无所不可不问、无所不可管的地步，干预着经济生活、社会生活的各个方面，充当着全能政府的角色。无怪乎普遍民众对于职能的理解，只是政府机关内部不同部门职能交叉、权力重叠、机构膨胀等现象。政府职能延伸到社会的各个部门，政府以指令支配着经济资源，运作着社会经济，行政权对经济活动拥有绝对的权威，行政指令代替了市场规则，信用只是起着作用甚微的辅助作用，这在客观上助长了政府决策的随意性和主观性。在层面上表现为政策的不稳定和朝令夕改。在向市场经济过渡时期，有些行政官员短期内难以彻底摈弃这种传统的思维定势和决策模式，从而造成了政府至上，甚至可以随心所欲的现象。[⑫] 与“政府主要是管理者”相左的另一观点,就是认为政府主要是提供服务。与此相联并值得一提的是人民主权理论，人民主权理论认为一切权力属于人民，人民通过自己选出的代表建立国家机构行使权力，接受人民监督。政府及其工作人员只是人民的公仆，是为人民服务的。[⑬]因此，政府的一切权力来自人民的授予，被授予权力的政府必须支付相应的对价，必须为人民谋利益，而不是没有任何义务与责任的约束。政府与公民具有合同关系，政府也是一种为公民和社会共同利益服务的组织，其合法性就基础来自于政府与公民之间的契约。政府作为社会共同利益的组织，是为维护公共利益，保护公共秩序而产生、而存在、而发展，因而政府的根本职能就是服务职能。随着经济发展和进步，公民民主意识增强，政府对政治、文化等思想意识形态领域的控制和管制也将逐步削弱，而其基本的服务职能日益凸现和加强。[⑭]但“服务”不能改变的是行政机关依然经常掌有权力的事实。 笔者以为，无论行政法的基础理论到底应该是什么，可以说是仁者见仁智者见智，并无定论。而在行政法所体现的“控权”“服务”抑或“平衡”特性，都可以集中到一点，在行政活动中应该贯彻诚实信用原则。行政活动中的诚实信用原则具有指导行政主体和行政相对人行使权力（权利）履行义务的功能，其可以作为限制权力，防止权力滥用最基本准则；诚实信用原则具有衡平各方利益，减少社会冲突的功能，社会利益冲突的客观存在，需要法律予以调整，而法律（当然包括行政法）在调整中，首要遵守的准则之一还应是诚实信用原则；具有解释和补充法律，评价法律的功能。 2003年8月27日十届全国人大常委会第四次会议通过的《行政许可法》，标志着我国统一完整的行政许可法律制度的全面建立，该法在服务行政、给付行政领域创立了一系列新的当代中国政府管理理念、原则和制度，其中在我国行政法律规范中首次确立的信赖保护原则，对于妥当处理公共利益的关系，保护公共利益和公民、法人一方的合法权益、创建诚信政府、责任政府具有重要意义。 四、确立我国行政法诚实信用原则的构想 诚实信用原则是我国行政法的基本原则，且是各基本原则的首要原则和根本准则。 行政法基本原则作为行政法的基本问题之一，历来为中外学者所关注。但由于行政法在各国产生和发展的政治、经济和文化背景不同，行政法律制度形式多样，因而直接影响到学者们对行政法基本原则的理解与适用。我保护国自80年代初开展行政法研究以来，关于行政法基本原则的研究成果斐然，仅行政法基本原则的内容名称，就有27种不同提法。[⑮]然而，我国学者对行政法基本原则的研究大多停留在制度层面，侧重从制度层面构筑行政法的基本原则，强调行政法基本原则在行政法的制定、实施与适用方面的功能，而没有上升到价值层面展开探讨。行政法基本原则研究中的一些基本问题，如行政法基本原则与行政法规则的关系以及行政法基本原则在行政活动中的实际作用等，尚缺乏深入研究。前揭不足不仅使我国行政法基本原则的有关理论苍白乏力，而且制约着行政法的发展。因此，需要从新的角度对行政法基本原则进行研究。因此，诚实信用原则长期以来并未引起学界重视，并未对其以行政法中的应有定位。 1．行政法基本原则的性质决定诚实信用原则应是基本原则之首 在法学中，原则是指构成法律规则和法律学说基础和本源的综合性、稳定性原理或准则。[⑯]法学原则有思想原则和法律原则之分。思想原则建立在对人的本性、法律活动及其法律价值的客观认识上，在一定的政治、经济和文化背景下形成，是对一国法治走向的理性主张。 在我国，行政法的基本原则主要属于思想原则范畴。是学者们在借鉴国外法治经验的基础上对行政法治原理的揭示，对我国行政法治走向的理性选择。学术界提出的行政法基本原则之多，足以说明我国的行政法基本原则不是法律原则。我国行政法基本原则之所以为思想原则，是由以下因素决定的：第一，我国没有法治传统，对行政法缺乏深刻认识和迫切要求，法律意识的淡漠影响了行政法的发展，也影响了行政法基本原则从思想原则向法律原则的转化。第二，我国的行政法律制度尚不完备。在行政法律制度中没有明确承认宪法的直接效力，并没有制定出综合性的行政法典，因而不可能对行政法的基本原则作全面规定。第三，我国严格遵循成文法原则，不承认判例的拘束力，因而难以在行政判例中确立行政法基本原则的效力。另外，我国行政诉讼制度起步较晚，对行政案例缺乏深入研究，行政法理论薄弱，这些因素都阻碍了行政法基本原则作为法律原则的形成。 必须指出的是，行政法基本原则虽然在总体上属于思想原则的范畴，但不排除在宪法以及单行法律、法规中对有关行政法基本原则的内容作出规定。 正是基于以上的分析，诚实信用原则正是思想原则范畴中的精华，它与我国法治传统、法治文化和法治现状相联系，是我国法治建设所必需，是我国行政活动所急需。 2．行政法基本原则的功能决定诚实信用原则的地位 关于行政法基本原则的功能，观点大同小异。有学者认为行政法基本原则可以指导行政法的制订、修改和废止工作；有助于对行政法的理解和解释；指导行政法的实施以及弥补行政法规范的漏洞，并能直接作为行政法适用。[⑰]也有学者认为行政法基本原则有助于行政法制的统一、协调和稳定；有助于准确地理解和适用法律条文，还可以补充法律规定的不足，并直接规范行政主体依法行政。[⑱]上述观点并不绝对准确，我国行政法基本原则虽然对行政活动有指导意义，但由其性质决定，行政法基本原则不具有普遍的法律效力，对行政法的制定、实施以及行政诉讼没有直接约束力。学者们在研究行政法的基本原则时显然没有注意到这一实际情况，而误认为行政法基本原则具有法律属性。这种误解容易带来负面效应，既不利于人们对行政法基本原则性质的准确把握，也不利于行政法基本原则从思想原则向法律原则的转化。 笔者认为，就目前而言我国行政法基本原则主要具有指导功能。具体表现在：引导行政法的发展；指导行政立法；指导行政法的实施。 此外，行政法基本原则有助于对行政法规范的解释，还可推动行政法学研究的深入。 从以上关于行政法基本功能的透析,我们可以清楚地看到,诚实信用原则具有重要的指导功能,它对行政立法、行政执法以及行政法的发展完善有着巨大的现实意义,其地位也就显而易见。 结语 诚实信用作为行政法的基本原则中的首要原则，具有普遍的指导意义，是基本原则的最高形式原则。它不仅表现为抽象的道德义务，而且还表现为具体的法律义务。诚实信用，是现代文明社会是里人们所应奉行的道德准则。这种准则在行政法领域，它不仅要求行政主体行政行为的实施应以诚实信用为基础，而且要求政府具有廉洁高效、取信于民等诚实信用的本质和形象。也就是说，政府“不仅必须干得很好，而且必须让公众相信它干得很好”；行政民主不仅应当真正存在，而且要通过良好的形象让人相信这种行政民主的存在。为此，公务员必须奉公勤政、品德高尚，不得有任意提供或接受利益、兼职或经商办企业，甚至私人债权纠纷等导致影响政府信誉或使政府良好信誉受到怀疑的言行。同时，诚实信用也要求行政相对方讲信誉守法律，与人为善，终守诺言，诚实坦白，分担社会责任，在不损害他人利益和公共利益的前提下追求自己的利益。从法律义务的角度看，要求行政主体和行政相对人切实履行告知义务。一方当事人的告知义务也就是另一方当事人的了解权。诚实信用原则也要求行政主体与行政相对人切实履行保密义务。告知并不等于公开，坦诚并不意味将所有的信息向任何公众公布。行政法律关系中的当事人，都负有保守对方秘密、不发生信任危机为限。当然，对秘密的范围，法律应有所规定，当事人双方也可以约定。 诚实信用原则是对行政法律关系双方当事人的共同要求，即行政主体与相对人都必须以诚相待。诚实信用原则的要求在主体上并不仅仅限于行政主体与相对人之间，而应扩及第三人及其他公民、法人或组织。行政主体的行政行为，不仅应得到相对人的信任，而且也应得到第三人及其他公众的信任和合作。诚实信用原则要求行政主体在相对人的参与下严格按行政程序来作意思表示，要求行政行为程序化。 总之，“将诚实信用原则导入行政法律关系之中，不仅有利于行政主体与相对方在共同的原则支配下，形成合作性的良好互动关系，减少行政磨擦，降低行政成本；而且，更为关键的是，它还能使人产生一种‘自由’的快慰。能给行政主体与行政相对方都带来‘自由’的感觉与实际利益增长的行政法律关系，自然为现代行政法所梦寐以求”。[⑲] [①] 参见炎白：《“善良家父”与“诚实信用”》，载《比较法研究》2001年第1期，第105页。 [②] 梁漱溟：《中国文化要义》，学术出版社1987年版，第78－80页。 [③] 刘颖：《论行政法中的诚实信用原则》，载《中共中央党校学报》２００３年５月第七卷第２期，第９２页。   [④] 转引自李全庆：《试论诚实信用原则》，载《徐州教育学院学报》2002年12月第17卷第4期，第22页。 [⑤] 于海燕：《论适用现代诚实信用原则的价值基础与价值判断》，载《山东电大学报》，2002年第4期，第19页。 [⑥] 转引自刘春堂：《民商法论集》（二），辅仁大学法学论丛编辑委员会编，第444页注14。 [⑦] 袁曙宏：《现代行政法本质上是平衡法》，载《中外法学》1996年第5期。 [⑧] 罗传贤：《行政程序法的基础理论》，台湾王南图书出版公司1993年版，第63页。 [⑨] 萨佛里兹：《公共行政辞典》，1985年英文版，第8页。 [⑩] 胡建淼：《比较行政法》，法律出版社1998年7月第1版，第1页。 [⑪] 根据帕金森定律，政府机关有一种自我膨胀的内在动力，只要没有有效的外在约束，每个机关都将不断自我扩充职能，使得行政机构和行政人员的规模和人数一直呈正增长趋势。参见姜明安：《行政国家的标志》，2000年2月13日《法制日报》。 [⑫] 戴修成：《诚信政府的制度分析》，载《行政与法》2003年12月，第39页。 [⑬] 林莉红：《责任行政与诚信政府》，载《法学杂志》2003年7月，第7页。 [⑭] 石文龙，关洪涛：《“入世”与我国政府行政职能之转变》，载《行政与法》2004年1月，第10页。 [⑮] 胡建淼：《行政法学》，法律出版社1998年版，第56－58页。 [⑯] 陈瑞华：《刑事审判原理论》，北京大学出版社1997年版，第120页。 [⑰] 罗豪才：《行政法学》，中国政法大学出版社1996年版，第52页。 [⑱] 胡建淼：《行政法学》，法律出版社1998年版，第52页。 [⑲] 宋功德：《行政法哲学》，法律出版社2000年版，第483－484页。