深圳前海相关法律问题研究之二：立法

京都（深圳）律师事务所　　甘清洪律师

   　博主按：我国历史上的全部改革和探索，都是通过立法的形式具体操作的。早在春秋战国时代，魏国的吴起，秦国的商鞅，都是著名的法学家。无论其立法采取什么样的形式，什么样的程序，但最终都通过国家或者君主的意志，逐步推行天下。因此，深圳前海，作为特区中的特区，其前行的每一步，必然同样是立法。

   　深圳作为国务院批准设立的经济特区,历来存在两级立法权。

  　其一、我国《立法法》第63条规定的“较大的市的人民代表大会及其常务委员会”的立法权。简单讲，在深圳市的行政区划内，深圳市人大以及人大常委，在不同宪法、法律、行政法规和广东省制定的地方性法规相抵触的前提下，依法可以本市的具体情况和需要，享有立法权。该等立法的成果，我们称为：地方性法规。具体法律规定如下：

 　　第六十三条　省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。

　　较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。

　　省、自治区的人民代表大会常务委员会在对报请批准的较大的市的地方性法规进行审查时，发现其同本省、自治区的人民政府的规章相抵触的，应当作出处理决定。

　　本法所称较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。
　　第六十四条　地方性法规可以就下列事项作出规定：
　　（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；
　　（二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。
　　除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。

    深圳此前有着关外和关内的说法，大片关外的土地，包括龙岗、宝安等地区，属于深圳市，但是不属于经济特区。当时来深圳，公民进入特区必须出示“边防证”。2009年4月11日，国务院办公厅、中央军委办公厅联合下文—《关于深圳珠海特区边防管理有关问题的函》，批准了公安部有关深圳珠海特区一线和二线边防管理的改革方案。2009年5月，国务院正式批复了《深圳市综合配套改革总体方案》，明确指出：“综合配套改革的有关内容超出国家有关规定的，由深圳市人民政府依法定程序报请审批。”当年9月，深圳就拿出了《深圳市综合配套改革三年(2009—2011年)实施方案》，其中明确提出2009年一项重任即是拟定专项方案，向国家申报争取将经济特区范围延伸至深圳全市。2012年6月，国务院正式批准该报告，深圳特区正是扩容。深圳经济特区自此扩大到整个深圳市的行政区划范围。

    其二、与此相关联，特区立法权也相应的扩大到深圳全市。所谓特区立法权，是深圳市人大以及人大常委根据全国人大的直接授权，就深圳的具体事项所作的立法，但该立法的适用范围仅仅局限在原来的深圳经济特区范围之内。具体的法律依据如下：

　　1992年7月，七届全国人大常委会第26次会议作出了《关于授权深圳市人民代表大会及其常务委员会和深圳市人民政府分别制定法规和规章在深圳经济特区实施的决定》，授予深圳特区立法权。

　　特区立法区权，是国家最高权利机构授予深圳特区的一把“尚方宝剑”，从某种意义上说，特区立法权比省级人大的立法权更大，所谓“省里不能做，深圳能做”。深圳从此出现了大量以《深圳经济特区XXX条例》命名的地方性法规，内容涵盖交通、供水、税务、房地产、器官移植、信访、公司、律师、政府采购、行业协会等等在内，为我国的改革开放探路试水，起到了极为重要的作用。　

　　据统计， 截至2007年6月30日，深圳市人大及其常委会共通过法规及有关法规问题的决定296项，覆盖了经济社会的方方面面。其中，约1/3是在国家相关法律法规尚未制定的情况下，借鉴香港及国外优秀法律文化先行先试的；1/3是根据特区经济发展和改革开放的需要，对国家法律、行政法规进行必要变通、补充和细化的；还有1/3则属于为加强行政法制、环境保护、城市管理以及精神文明建设需要而制定的。

　　以上行政法规，只能在深圳经济特区范围内有效，随着经济特区的扩容，该等法律的适用范围随之延伸到整个深圳市，简单讲，就是延伸到以前所称的关外。

　　本着探路试水的初衷，深圳为全国其他地区深化改革、扩大开放积累的宝贵的经验。特区成立３０周年之际，我国其它各省、各地区基本上已经开始沿用深圳积累下来的经验。特区其实早已经不在特了。人们习惯把前海称为“特区中的特区”，无非是因为以下几点原因：

    既然特区不在特，那么中央设立前海特区，其姿态是非常明显的。特区既然享有全国人大授予的立法权。那么，在前海片区，必然会重新出现大量探路试水性的法律。其内容同样必然涉及各个方面。可以预见，未来前海的法律，必然是跟国际接轨，被国际主流社会接纳的法律。其司法制度，具体的法庭审理方式，裁决过程，必然受到来自先进法制国家和地区，尤其是香港的影响。这就是我们常说的“改革深水区”。

《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》是在今年８月２６日纪念深圳经济特区建立３０周年当天获得国务院正式批复的，是２００９年以来国务院批复的第１５个区域发展规划。在所有１５个区域发展规划中，前海《规划》的区域面积最小、开放程度最高、体制机制最新、先行先试空间最广、产业发展潜力最大、支持保障措施最优，赋予的政策含金量相当高。

在宏观管理层面，国务院明确提出要建立由国家发展改革委牵头，国务院有关部门、香港特别行政区、广东省、深圳市等各方参加的协调机制，加强对前海合作发展中重大问题的指导和协调。这种机制安排并不多见，充分表明前海建设不仅是深圳市的任务，更是国家的发展战略。

为在前海营造最宽松、最优惠、最国际化的发展环境和法治环境，打造深港合作与对接的最佳结合点，国务院在审批、税收、管理制度、立法等方面也给予前海特殊政策措施，包括：在非金融类产业项目的审批管理上，授予前海管理机构相当于计划单列市的管理权限，这在全国是第一个，独一无二；明确要求前海在全国现代服务业税制改革中先行先试，并给予了一些具体的税收政策等。

探路试水、立法先行，这就是前海为什么被称为“特区中的特区”的原因。    

立法工作被认为是前海建设的重中之重，市法制办致力于用好用足特区立法权，在大特区基础上促进体制和制度创新。目前，包括《前海深港现代服务业合作区条例》、《前海深港现代服务业合作区管理局条例》、《前海深港保税港区管理办法》及《加快经济发展方式转变促进条例》都已完成。

而就在去年年底市人大常委会召开的《前海深港现代服务业合作区条例》（以下简称“前海条例”）立法研讨会上，市人大常委会主任刘玉浦表示，初步争取在两三个月内拿出初稿，待广泛征求包括香港在内的各方意见后，争取2011年上半年或大运会结束以后出台《条例》。