案 情

2011年3月份，朱某某在未取得施工许可证的情况下，擅自施工建设某沿街门市工程，2012年3月份工程竣工。2020年10月12日，某区住房和城乡建设局接纪委的转办函后对朱某某在未取得施工许可证的情况下擅自施工建设的行为进行立案查处，某区住房和城乡建设局认为朱某某的行为违反了《中华人民共和国建筑法》第七条、《建筑工程施工许可管理办法》第三条的规定，依据《中华人民共和国建筑法》第六十四条、《建筑工程施工许可管理办法》第十二条的规定，于2020年10月30日作出行政处罚决定书，决定对朱某某处以合同价款1%的罚款。

焦 点

朱某某开工建设的行为发生在2011年3月份，工程竣工时间为2012年3月份，2020年10月12日区住房和城乡建设局才对朱某某未取得施工许可证进行擅自施工建设的行为进行立案查处，根据当时《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定“违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”区住房和城乡建设局对朱某某进行处罚的行为是否违反了追诉时效的规定存在争议。

分 歧

第一种观点：区住房和城乡建设局对朱某某进行处罚的行为不违反追诉时效的规定。《中华人民共和国建筑法》第七条规定“建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证，但是，国务院建设行政主管部门确定的限额以下的小型工程除外。”《建筑工程施工许可管理办法》第三条规定“本办法规定应当申请领取施工许可证的建筑工程未取得施工许可证的，一律不得开工。任何单位和个人不得将应当申请领取施工许可证的工程项目分解为若干限额以下的工程项目，规避申请领取施工许可证。”按照以上规定，涉案建筑属于不动产，至今朱某某也未对涉案建筑办理施工许可证，涉案建筑如办理不动产权证，建设单位应办理五证，其中就包含施工许可证，根据现实情况，建设单位可以补办施工许可证，办理施工许可证是建设单位的法定义务，并未规定建设单位在开工后无办理施工许可证的义务，故涉案建筑只要存在，建设单位就有办理施工许可证的义务，即本案朱某某直至现在也负有办理施工许可证的义务，朱某某开工建设未办理施工许可证的违法行为至今处于继续状态，故区住房和城乡建设局对朱某某的处罚不违反追诉时效的规定。

第二种观点：区住房和城乡建设局对朱某某进行处罚的行为违反了追诉时效的规定。朱某某开工行为发生在2011年3月份，竣工时间为2012年3月份，施工行为属于连续状态，施工才需要施工许可证，朱某某的房屋已经竣工，朱某某开工未办理施工许可证的违法行为应自朱某某的房屋竣工时(2012年3月份)开始计算追诉时效，区住房和城乡建设局于2020年10月12日才立案查处，2020年10月份才发现朱某某施工未办理施工许可证的违法行为，自2012年3月份至2020年10月份已超过两年，故区住房和城乡建设局对朱某某进行处罚违反了追诉时效的规定。

评 析

笔者同意第一种意见，因建设单位开发的建筑工程属于不动产，只要建筑工程存在，该建筑工程未办理施工许可证的事实一直存在，即未办理施工许可证的违法行为一直处于继续状态，当时《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定“违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”依据上述规定，涉案建筑未办理施工许可证的违法行为一直处于继续状态，区住房和城乡建设局对朱某某未取得施工许可证进行建设的行为予以行政处罚，并不违反追诉时效的规定。

结 论

建设单位开发的建筑工程竣工两年后，建设行政主管部门才发现建设单位未办理施工许可证的，建设行政主管部门仍有权对建设单位未取得施工许可证进行开工建设的行为进行行政处罚。

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