论我国社会保障法律制度的问题及对策
论我国社会保障法律制度的问题及对策
董鈺
[内容摘要]：健全和完善的社会保障制度是经济发展的“助推器”、维护社会稳定的“安全网”、社会公平的“调节器”，也是建立有序市场经济体制的前提和保证，然而我国当前的社会保障法律存在立法层次较低、制度设计缺陷、法律责任缺失等问题。因此为构建社会主义市场经济发展需要和构建和谐社会，应加快我国社会保障法的立法进程，尽快建立起一套完备的社会保障法律制度体系。
[关键词]：社会保障，法律制度，问题，对策
社会保障制度，是指国家为了保持经济发展和社会稳定，对公民在年老、疾病、伤残、失业、遭遇灾害、面临生活困难的情况下，由政府和社会依法给予物质帮助，以保障公民的基本生活需要的制度。社会保障制度是国家通过立法的形式建立的基本法律制度。
一、完备的社会保障法律制度重要性
在现代社会里，社会保障制度是国家的基本制度之一，是国家通过立法建立起来的。社会保障法就是调整在社会保障中发生的各种权利义务关系的法律规范的总称。
社会保障法律制度发展到今天，已成为当代各国法律体系的重要组成部分。按照西方大陆法系国家对法律部门的划分，社会保障法律制度既不属于公法，也不属于私法，而是属于社会法的范畴，是一个独立的法律部门。社会保障法律制度在社会规范制度中占据非常重要位置，国家对社会成员的社会保障待遇标准只有通过立法才能加以确定和公之于众，国家对需要保护的特殊群体给予的帮助只有通过建立法律制度才能得以强制施行。近几年来，中国社会保障制度改革和发展速度之快是前所未有的。已经基本形成了养老保险、下岗职工基本生活保障和城市居民最低生活保障三条保障线，为经济体制改革的顺利进行和社会的稳定发挥了重要的作用。但是，中国现行的社会保障法律制度与社会主义市场经济体制的建立和发展的客观要求仍有较大的差距，需要不断完善。
二、我国社会保障立法现状及制度缺陷
（一）我国社会保障立法现状
社会保障制度是我国宪法的一项重要内容。《中华人民共和国宪法》第44条规定：“国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障。”宪法第45条规定“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享有这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残疾军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”2004年在我国的宪法修正案在第14条中增加了“国家健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”。上述宪法规定，是中国社会保障法律制度的立法根据和最高法律准则。?
除了宪法指导性规定以外，社会保障制度只是被分散规定在一些效力等级较低的规范文件和党的指导方针中，1993年《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，把社会保障制度同现代企业制度、统一的市场体系、宏观调控体系、收入分配制度并列为市场经济框架的组成部分，要求按照“社会统筹与个人账户相结合的原则”建立基本养老保险制度和基本医疗保险制度。2007年十七大提出“使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”，到2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系，“人人享有生活保障”。 但是我国社会保障制度还没有建立起统一的、适用范围比较大的法律体系。
（二）当前我国社保制度存在的问题
总的来说，社会保障制度应当包括如下基本内容：?其一，社会保险法律制度。建立基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险制度，该制度具体规定对劳动者在年老、失业、患病、工伤、生育等情况下获得帮助和补偿。其二，社会救济法律制度。该制度具体规定对公民在遭受自然灾害或者生活发生严重困难的情况下获得经济帮助，即建立灾民救济、城市居民最低生活救济、城乡特殊贫困人员救济等制度。其三，社会福利法律制度。该制度具体规定对不同的社会成员在分享社会发展成果方面获得的经济帮助，即建立老年福利、托幼福利、残疾人福利、社区服务、城镇居民福利津贴等项制度和设立文化、教育、卫生、保健等社会公益设施。其四，社会互助法律制度。该制度具体规定由不同的社会组织建立其成员之间相互提供帮助，。其五，社会优抚法律制度。该制度具体规定由国家和社会对军人和其家属提供社会优待和经济帮助。
然而，当前我国社会保障立法存在以下问题
1、社会保障的立法不健全。
社会保险是社会保障制度的核心内容，从总体上看，我国并没有形成统一完整的社会保障法律制度体系，社会保险费用的征缴、支付、运营、统筹管理也不规范；社会救济、社会福利和优抚安置的立法相当欠缺；社会保障工作在许多方面只能靠政策规定和行政手段推行；国家立法滞后，地方立法分散，统一的社会保障制度被分割。由此导致社会保障的覆盖面小，保障程度差。目前在社会保障方面发生争议纠纷进行仲裁或提起诉讼时，由于立法滞后，仲裁机构和人民法院无法根据有效的法律规定对社会保障争议进行仲裁或判决，处于无法可依的状态。 举例说明：社会保险是社会保障制度的核心内容，但全国至今还没有建立统一的，适用范围较大的社会保险法律制度，社会保险费的征缴、支付、运营、统筹管理极不规范。同样，在社会救济、社会福利和优抚安置方面也缺乏全国性的法规。在社会保障法律制度建设上，由于国家立法滞后和地方立法分散，导致了社会保障覆盖面窄，社会化程度低，规范性和强制性不足，管理漏洞多。社保工作只能靠政策规定和行政手段推行，力度小，权威性差。
2、现有的社会保障法律法规立法层次低，缺乏较高的法律效力和必要的法律责任制度。
社会保障法是我国法律体系中一个独立的法律部门，应该由全国人民代表大会及常务委员会制定社会保障的基本法律。但是我国却没有制定和颁布实施专门调整社会保障关系的基本法律，有关社会保障的制度分散在不同的法律规范文件中。这种状况与社会保障法所应处的地位是不相符的。当前，通过全国人大及其常委会立法的只有《残疾人保障法》、《妇女儿童权益保障法》等少数几部特殊群体法律，通过国务院立法的有《军人抚恤优待条例》、《女职工劳动保护条例》、《失业保险条例》、《社会保险费征缴暂行条例》和《城市居民最低生活保障条例》，但是还有更多的项目仅停留在部门规章和行政命令的层次上。这种状况与社会保障法所处的法律地位很不相符。另外，完整的法律规范应该由假定、处理和制裁构成，没有法律责任和制裁措施的法律规范，是一个有严重缺陷的系统，它无法发挥强制功能。而在我国现有的社会保障法规中，普遍缺乏法律责任和法律制裁措施，因此无法确保社会保障措施的有效实施。
3、社会保障的法律实施机制较为薄弱。
合法的筹资机制、稳定的保障机制、严格的管理机制、有效的运行机制，有力的监督机制都不够健全。社会保障监督机构没有与管理机构严格划分开来，缺乏对欠缴社会保险费的行为和拖欠离退休人员、失业人员保险金行为的法律制裁措施；对非法挪用、挤占保险金的违法甚至犯罪行为得不到及时惩处，保险基金的运营处于不安全状态。
三、完善我国社会保障制度的法律对策
社会保障法律制度的建设应与现阶段社会经济发展水平相适应，这是经济基础决定上层建筑的必然要求，是世界各国社会保障法律建设的历史规律。但是我国现阶段经济发展状况不平衡，社会保障的水平还较低，我们应当从自己的国情出发，坚持法律调整与特殊政策调整相结合，使社会保障水平与我国社会生产力发展水平以及各方面的承受能力相适应，同时借鉴和吸取国际社会带有共性的经验，构建并完善社会保障法律制度：
1、加大社会保障立法力度。加快社会保障的统一立法，已成为当前社会保障法制建设的首要任务。
现阶段当务之急应当由全国人民代表大会常务委员会尽快制定和颁布在社会保障制度中处于核心地位的《中华人民共和国社会保险法》。
2、依法管理与合理利用社会保障资金，以法律手段解决社会保险金的支付风险问题。
从我国现行社会保障基金的运用与管理看，还存在许多问题，导致社会保险金收支不平衡，特别是保险费不能及时足额征缴。社会保险基金的支付风险问题，严重影响着社会的稳定。必须通过立法解决社会保险费的收缴问题，加大强制收缴社会保险费的力度，对欠缴、拒缴社会保险费的，追究相应的法律责任。这是强化社会保险费的收缴功能、达到社会保险基金收支平衡、防范社会保险基金的支付风险的重要法律对策。
笔者认为，首先要调整管理机构设置，明确中央和地方的责、权、利，交由统一的劳动保障部门负责，实行统一管理监督，确定统一的收缴标准。其次，完善监督机制，既要设立内部监督，又要设立外部监督。即建立由管理部门、企业、个人组成的监督机构，使社会保障的这些参与主体与享受主体能够对社会保障的管理、收支情况有清楚了解，增加透明度，发挥他们参与管理与监督的积极性。再次，对社会保障基金营运设立符合我国实际的、科学的管理形式将社会保障基金分散营运，以实现基金的保值与增值。
3、健全社会保障的司法机制。
目前社会保险基金被违法挪用、挤占现象较为严重，使一些地方离退休人员不能及时足额领取到离退休金，造成人民群众对政府的不满。由于现行的《中华人民共和国刑法》并没有相应的罪名对挪用、挤占社会保险基金的行为加以制裁，无法追究挪用、挤占保险基金行为人的法律责任。
完善的法律制度必然要包涵着健全的司法机制，因为健全的司法机制是解决纠纷的法律武器，为法律制度的健康运行提供最终保障。当然社会保障法律制度也不例外，需要健全的司法机制。笔者建议全国人民代表大会常务委员会制定和通过关于制裁挪用、挤占社会保险基金的违法犯罪行为的补充规定；同时在人民法院设立劳动和社会保障法庭，专门从事审理劳动和社会保障案件，使当事人的合法权益受到不法伤害时获得有力的司法保护。在条件成熟后建立我国专门的劳动和社会保障法院，在审判中充分体现劳动和社会保障事务的特殊性。人民法院对社会保障领域里发生的违法、犯罪案件，应当依法及时审理；对拒不缴纳法定的社会保险费、拒不履行支付保险金义务，不正当使用保险基金、贪污、挪用、侵占保险基金的行为人，应当依法分别追究其刑事责任、行政责任和民事责任。
健全的社会保障制度不仅是我们国内经济和社会发展的必然要求，同时也是中国与世界各国进行国际经济合作的必然要求。因为国际经济合作会导致劳动力的跨国流动，必然带来劳动者在就业、养老、失业、医疗等方面的社会保障问题，需要通过调整社会保障制度加以解决。例如德国、美国和韩国也对中国提出要求中国在这些国家设立的公司为其员工参加所在国的社会保险。我国社会保障法律调整应当从实际国情出发，站在一个发展中国家的立场上与国际接轨并作出立法调整，保障本国国民利益的同时，积极参与世界经济竞争。
