判决建议书是这样一种文体，其标题为判决建议书，而其内容、格式则与判决书完全一致。为让越来越多的案件得到迅速、正确的处理，建立律师向法院提交判决建议书的制度势在必行。

    一、问题缘起：现状分析和既有的改革措施

   （一）法院和法官面临的现状
    1.法院层面：案多人少
   据最高人民法院司改办主任胡仕浩在2016年9月13日新闻发布会上公布的数据，改革开放30多年来，法院受理的案件数量从1978年的61万件增加到2015年的1952万件，增长30多倍。截止到2016年9月11日，全国法院该年新收的案件数字达1738万余件。他认为，“案多人少”的根本原因是社会的发展、法治的发展和民众法制意识的提高。2015年5月1日《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定 》和《最高人民法院关于调整高级人民法院和中级人民法院管辖第一审民商事案件标准的通知》实施后，法院特别是基层法院受理案件数量暴增。据不完全统计，2015年5月4日当天全国法院立案数量超过67000件，与去年同期相比增幅超过20%，当场登记立案率超过85%。^[1]从5月4日至28日，成都市法院立案收件14933件，立案数较去年同期相比上升61.65%。其中民事一审案件立案11326件，与2014年同期相比增加57%。^[2]与案件数量激增相对比，中国法官的人数却很相对较少。目前中国有近14亿人口，法官的人数仅近30万人，法官的配置比例约每10万人有21.4名法官。据不完全统计，平均每名法官每天要办理一件案件。由此可见，随着经济的不断发展，司法改革的不断深入，将会有更多的纠纷涌向法院，尤其是新类型的纠纷和群体性纠纷，这无疑会加深法院原有的案多人少的矛盾。

    2.法官层面：办案责任大
    现代法治理念和当事人的司法裁判请求权要求法官不得拒绝裁判，而且法官应当作出公正的裁判，以维护当事人的合法权益，实现解纷与恢复被破坏的社会秩序的目的，因为公正是司法首要的永恒的价值目标。我国新一轮司法改革的主要目标是在实现公正的前提下提高诉讼效率。为了实现司法公正，最高法院推行了裁判文书上网，并强化裁判文书的说理性。如果说裁判文书上网公开促进了形式正义，则裁判文书说理有效地促进了实体正义，二者的有机结合促进了司法公信，提升了司法权威。2014年《最高人民法院关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》施行，2016年该规定又进行了修订，现裁判文书公开工作实现了全国法院全覆盖、案件类型全覆盖和办案法官全覆盖。据新浪网报道，仅截至2016年8月16日，中国裁判文书网公开的裁判文书超过2000万篇，网站访问量突破20亿次，用户覆盖全球190多个国家和地区，超过5亿的访问量来自海外，其中北美地区的访问量超过1亿。裁判文书的上网公开有效地促进了司法公正，是法治建设进程中的一项重要改革措施。与此同时，裁判文书上网无疑会加重法官的负担，尤其是在强化裁判文书说理的情形下。裁判文书以证据能够证明的案件事实为根据，以法律为准绳；说理是裁判文书的精髓，说理就要让裁判文书讲事理、讲法理。正义是从裁判中发声的，只有逻辑严谨、论证充分、法理情相融的裁判文书才能让当事人信服，实现司法公正。每一个判决书都涉及到证据的采纳、事实的认定和法律的适用，表面简单的案件往往并不简单，判决书要做到论理透彻、逻辑严密、用语准确，裁判者就必须投入大量时间熟悉案情，学习有关规范性文件、判例和论文，最后才在电脑前对判决书字斟句酌。
    法官要办的案件太多，投入每个案件的时间就会变少；办案责任大而工作待遇低，就会影响裁判者学习和深入研究案件的热情。当案件淹没法院的时候，诉讼就会久拖不判，即便裁判了也会缺乏说理性，而审案法官长期浸泡于高压力，身心俱受影响。据《人民法院报》报道，贵定法院杨国祥，从事一线审判工作已有28年，这一次却选择了主动不入额，转到立案庭专门从事申诉信访工作。他在采访中说：“长期从事一线审判工作，长期面临案多人少的情况，长期超负荷、超压力工作，体质严重下降，我打算工作满30年就提前退休。”^[3]因此，当前的改革措施让问题有了改善，但要达到全面依法治国所要求的案件迅速裁判、判决书释法说理性强的局面仍显得乏力，而且随着案件越来越多，将愈显乏力。
   （二）现有的改革措施不能从根本上解决问题
    改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中得以深化。为突破案多人少的困境，最高人民法院、司法部制定的《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》、《最高人民法院关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》相继公布实施,法院人员分类管理制度改革和法官员额制改革也如火如荼进行。这些改革措施顺应了科技的发展，优化了内部管理机构，确实提高了法院的工作效率。如网上立案便利了原告起诉并提高了立案效率，采用远程视频方式开庭减少了法官和当事人的时间和经济成本，利用智能语音识别技术推行的庭审记录方式改革提升了庭审记录的准确性并减轻了书记员的工作量；而推进立案环节案件的甄别分流、推行裁判文书繁简分流、提升人案配比科学性、推广专业化审判等措施则会加快结案速度和提高结案率。但拥有世界上最多人口的正全面依法治国的中国，简单案件会越来越多，复杂和新类型案件也会越来越多，当案件数量累积到某一临界点的时候，仅凭科技在诉讼中的运用和法院内部的力量是无法让待遇不高的现数量仅近30万的法官正常消化这些案件。
    二、改革思路：让律师提交判决建议书
   （一）解放思想、大胆创新
    法官面对堆积如山的案件卷宗，在裁判文书全球公开的巨大压力下，承担着“审理者裁判，裁判者负责”的办案使命和错案责任倒查问责制。法官在电脑前制作裁判文书越来越心力憔悴，迟来的正义越来越多，而《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见—人民法院第四个五年改革纲要（2014--2018）》着力推动的裁判文书说理改革也因案多人少无暇说理陷入举步维艰的境地。怎么办？那就让改革再深入一些，让参与诉讼的律师写判决建议书并公开提交给法院。这个主张，乍听起来，难以接受，判决书从来都是法官起草，怎么能让律师撰写类似判决书的判决建议书？但每一项推动中国社会进步的改革措施，从剪掉辫子、包产到户、一国两制到注册资本认缴登记制、网约车等新事物的提出，刚开始都是让人难以接受的，但不冲破思想观念的障碍，不跳出条条框框的限制，深层次问题就不能得到解决，经济社会就不能快速发展。申言之，要有新突破就必须进一步解放思想。
    习近平总书记在《关于<中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定>的说明》中指出：“提出改革举措当然要慎重，要反复研究、反复论证，但也不能因此就谨小慎微、裹足不前，什么也不敢干、不敢试。搞改革，现有的工作格局和体制运行不可能一点都不打破，不可能都是四平八稳、没有任何风险。只要经过了充分论证和评估，只要是符合实际、必须做的，该干的还是要大胆干。”人民法院案多人少的形势越来越严峻，解决不好会严重影响司法公正和效率，阻碍依法治国的步伐，让律师写判决建议书是符合实际的，应该大胆干大胆试。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“鼓励地方、基层和群众大胆探索，加强重大改革试点工作，及时总结经验，宽容改革失误，加强宣传和舆论引导，为全面深化改革营造良好社会环境。”《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见—人民法院第四个五年改革纲要（2014--2018）》则提出：“要尊重地方首创精神，鼓励下级法院在中央统一安排部署下先行先试，及时总结试点经验，推动制度创新。”
    最近10年，中国律师人数保持年均9.5%的增速，以每年两万左右的速度增长，现中国律师人数已经突破30万，律师事务所达到2.5万多家，保持年均7.5%的增速。让律师写判决建议书就相当于增加了几十万的法官参与审判工作，而且这个特殊“法官”的数量在不断增长，正好应对了案件不断增加的严峻形势。在全球分享经济快速增长的背景下，国务院出台了《关于加快构建大众创业万众创新支撑平台的指导意见》，力推众创、众包、众扶、众筹，其实让律师写判决建议书的改革措施就借鉴了众创和众包的模式。不管是谁撰写判决书，只要最后盖法院鲜章的判决书认定事实清楚、适用法律正确、说理充分，就达到了制度设计的目的。有的律师说，让律师写判决建议书会增加律师工作量，且代理词、辩护词可声情并茂、汪洋恣肆地直抒胸臆，改写判决建议书太束缚人。那么就撰写代理词、辩护词加判决建议书，这样更容易说服法官支持其主张。律师的工作量虽增加，但执业技能变精湛了，价值更彰显了，社会地位也提高了。从社会财富分配上，律师一个案件所获得的律师费可能是法官多年的工资，那么让律师累一些让法官轻松一些，也是公平合理的。
    因此，可由地方法院和律协先行先试，以出文件的方式倡导律师就办理的案件撰写判决建议书并公开提交给法院。法院的传票可公开审判员的工作邮箱，律师可将撰写的判决建议书电子文档发送到该邮箱，律师可在代理词、辩护词中嵌入判决建议书的内容，可表述为：“鉴于以上代理（辩护）意见，兹期望法院的判决内容如下......”然后按裁判文书制作规范和盘托出判决建议书即可。
    （二）判决建议书内涵分析
    判决建议书，是指辩护人、诉讼代理人在法庭辩论终结后以中立第三者身份作出的对案件实体问题予以处理的一种法律文书。司法独立是现代法治理念的基本要求，法官有权在不受任何干涉的情况下依法对纠纷作出独立的判断。判决建议书的设置目的在于提高司法效率的基础上兼顾司法公正，为法官作出判决提供建设性的参考意见。判决建议书并没有削弱、剥夺法官的司法最终判断权，恰恰相反，法官在去粗取精的基础上更能及时作出公正的裁决。我国刑事司法改革中引入了检察官的量刑建议权，现在正在推行辩护词、代理词的公开机制，这些举措都为法官作出公正高效权威的判决奠定了基础。
    从历史的视角看，法学专家曾撰写过判决建议书，例如16世纪的德国在继受罗马法的过程中曾实施了案卷移送征询制度。所谓案卷移送征询制度，是指地方各级法院在出现疑难案件的时候，通常把案卷移送到另外一个地区的大学法学院进行咨询，法学院在研究案情之后，不仅出具法律鉴定，而且附带提出“判决建议书”，这种判决建议书受到法院的信赖，很少修正就以法院的名义加以宣判。这种做法大大提高了罗马法专家的社会地位，使得罗马法专家充任地方法院的法官，进而使德国逐渐完成对罗马法的“实践继受”。^[4]此时法学院承担的已经不是单纯的法律顾问功能，实际上判决建议书有约束法院和当事人的效力，因而法学院的裁判就是终局裁判。案卷移送制度的程序分为民事和刑事两种，由于刑案关涉国家利益，实行国家干预原则，因而由法院依职权决定是否移送；民案关涉私权纠纷，贯彻意思自治原则，法院移送案卷必须由当事人申请或者征得其同意。在法律没有特别规定的情况下，法院有权决定将案件移送哪个法学院，并且保守秘密，但是当事人可以提出三所禁止移送的法学院。法院与大学法学院之间的互动不仅直接促成地方司法实践的学术化与合理化，还有助法学院对于罗马法的“本地化”的改造、整理并吸收进本国的法学理论之中。^[5]
     在现代的法治发达国家，也有规定相关主体向法官提交判决建议书的情形。在美国的民事诉讼中，当事人经常向法院提出各种动议，而且提出动议时要求附上一份替法官起草的动议判决书。由于当事人提出动议时案件还没有进行审理，所以动议判决书就是建议法官以此作出判决的法律文书。案件经过审理后，如果法官同意该判决建议书，就会签署；如果不同意，则予以否决；如果部分同意，则直接予以修改。不管怎样，判决建议书只有在法官签署后才能生效。这样在一份生效的判决书中会出现判决建议书的作者和法官两个人的名字，作者的信息一般列于第一页的左上角，而法官则在判决书的最后署名。^[6]此外，美国的《反托拉斯程序和处罚法》规定，如果辩护律师提出和解，则反托拉斯局会着手准备判决的初稿。不论是指执法人员的判决草案准备工作，还是指被告提出的判决建议，根据反托拉斯局的判决方式标准规定，双方同意判决书提交法院10年之后期满失效。^[7]
    （三）判决建议书与相关法律文书之比较
    与判决书、判决意见书、量刑建议书相比较，判决建议书的最重要特点是由律师撰写，撰写主体的不同决定了法律文书的效力亦有所不同。在强调下判决意见书，判决意见书（opinion,or judicial opinion），英美法的术语，一般指由作出判决的法庭或法官就其审理的案件所作的阐释其如何作出该判决的书面意见。内容包括案件事实、本案所适用的法律及判决基于的理由、附带意见(dicta)等。司法判决意见书要求逻辑推理严密、说理释法到位，这要求法官需具有深厚的法理学功底。诚如德沃金所言，“不存在明确的界线，可以将法理学与裁判或任何其他形式的法律实践划分开来。……每一份判决意见书，本身就是法哲学的一部分。即便有时哲学在其中隐而不显．而展现出来的论证全都是对事实的列举与引证。法理学是裁判事业的总则部分，是所有法律决定中的无声序言。”^[8]判决意见书的重要特点是必须无条件地对外公开发表，由公众评论、阅读，向社会解释原因、法律依据、逻辑推理和政策考量，接受社会公众和上级法院法官的监督。如果说法院决策过程是秘密机制，但其最后判决的功能是公开透明机制。
    判决建议书、辩护词、代理词、法律意见书都是由律师撰写的法律文书。这四个法律文书的主要区别在于指向的对象不同决定了在制作时间、规范性以及法律效力的不同。辩护词和代理词，是指在律师在庭审前或庭审后，从事实、证据、法律、程序、情理等方面提出的对委托人有利的陈述，以维护委托人的合法权益。从内容上来看，辩护词和代理词较为单一、片面，而判决建议书是律师站在中立第三方的视角制作的法律文书，在内容上判决建议书不仅包含本委托方的辩护词和代理词中的精华部分，还有诉讼相对方的陈述、辩论内容，例如起诉书、公诉词、量刑建议书、对方当事人及其律师的代理词等内容。从规范性的角度看，判决建议书的撰写应当参照人民法院统一的判决书格式文本制作，而辩护词、代理词没有统一的规范性文本。法律意见书，是指律师对聘请人或咨询者就重大的法律事务、经营决策行为提出的具有明确法律依据的法律文书。实务中多指律师在担任政府、企业的法律顾问时书写的一种非讼法律文书。法律和司法解释没有对法律意见书的格式作出统一的规定，实践中多由律师事务所制定本所的法律意见书规范模板，有的省、市律师协会为了规范法律意见书，制订了律师事务所出具法律意见书业务操作指引，如福建省律师协会。与判决建议书不同，法律意见书虽然没有统一的格式文本，缺乏规范性，但是该文书却具有法律效力。如委托人根据法律意见书决策遭受损失，委托人就有权向出具法律意见书的律师事务所索赔。

                         相关文书比较一览表

      三、律师提交判决建议书的理由分析

    （一）律师有能力撰写判决建议书
     律师是否有能力撰写出格式规范、释法说理性强的判决建议书？答案是肯定的。要成为律师和法官都必须通过司法考试，或者今后的国家统一法律职业资格考试。律师的专业法律知识储备与法官相等。律师本来就经常接触判决书，只要稍加学习裁判文书制作规范、诉讼文书样式，律师就能撰写出格式规范的判决建议书。特别是律师与当事人近距离接触往往更熟悉案情，而在利益驱动下，基于胜诉目的会投入了更多的时间和精力搜索法律规定、判例和论文，当其站在法官视角撰写判决建议书时，很容易诞生出法律、事理、法理、情理充分展示的判决建议书。司法实践中作为仲裁员的律师撰写了大量引用法律规定详尽、逻辑严密、论理透彻的仲裁裁决书就是明证。

    （二）律师提交判决建议书有助于司法公正
     律师为诉讼委托人服务，所撰写的判决建议书肯定要维护委托人的利益。律师和法官都是法律职业者，共同的目标都是忠实于法律，维护社会的公平与正义。维护当事人的合法权益与维护法律的正确实施是一致的，而且紧密相连的，律师是通过维护当事人的合法权益来维护法律的尊严和正确实施。“当事人合法权益的实现，是律师追求利益最大化的最佳条件，从结果上说，也最终实现了社会正义。”如其当事人的主张是正义的，那么其律师撰写的判决建议书只要认定事实清楚、适用法律正确、说理充分，就可直接为法官签发。如其当事人主张不正义，则法官对判决建议书中非正义的部分可不予采纳。《最高人民法院关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》倡导简单案件可以要素式审判和律师提交电子诉讼材料。实际上诉讼双方律师提交的判决建议书文本就如同双方提交的详尽诉讼要素表，没有争议的部分可予以固定和认定，有争议的部分则予以甄别和扬弃，如双方律师均提交判决建议书电子文档，则会大大减轻法官制作判决建议书的工作量。因此，律师撰写的判决建议书是否公正并不影响法院作出判决的质量。相反，通过双方律师均提交判决建议书文本的方式能集中有效地做到法官兼听则明。即便双方律师撰写的判决建议书都有很大问题，让“审判者裁判、由裁判者负责”的主审法官、合议庭办案责任制也会让法官审慎作出判决的。有的法官说，让律师写判决建议书，简直是让律师觊觎我们的审判权。其实，审判权应当是体现在主持庭审和决定判决书的权力，谁起草判决建议书不代表其就拥有审判权，就像一个学者起草一部民法典不代表其就拥有立法权一样。法官就像是拳击赛上的裁判，只应居中轻松裁判，不应该如拳手那样艰难而劳累地搏击。如果让律师写判决建议书，法官就能轻松快速地作出裁判，而非现在这样要逐字逐句辛苦起草判决书。

    （三）律师会积极撰写判决建议书
     如果律师撰写判决建议书的改革措施实施后，律师是否会积极撰写判决建议书呢？律师不像法官有固定工资，律师的生存和发展靠办案收益。能否快速实现当事人诉求，关系到律师的声誉和执业前途。撰写判决建议书对律师有几大好处。第一，法院案多人少案件久拖不决，原告会埋怨其代理律师与法院没关系，律师则因风险代理迟迟收不到律师费，律师提交判决建议书能缩短等待法院判决的时间。第二，代理词、辩护词文体可天马行空，内容及格式与判决书差异巨大，法官是否会仔细阅读是一个问题，即便仔细阅读并予以消化，又需要按不同的格式逐字逐句起草判决书。故代理词、辩护词的说服力没有律师起草的判决建议书直接和强大。在对抗激烈的诉讼中，如对方律师撰写判决建议书，则另一方律师也会积极提交判决建议书的，否则就会在诉讼博弈中处于下风。坚持在诉讼中撰写判决建议书的律师才能在法律服务市场中立于不败之地。这是鲶鱼效应的体现，同时也因为市场在资源配置中起决定性作用。第三，律师作为精英阶层却长期边缘化，没有行政、司法和立法权力，如其有机会撰写判决建议书并可能被采纳为判决在中国裁判文书网上公布，根据马斯洛理论自我实现的心理需求会让其乐此不疲，并会努力撰写优质的判决建议书。
    （四）深化律师制度改革的重要内容
     律师制度是一个国家法律制度的重要组成部分，是法治文明进步的重要标志。要贯彻习近平总书记在一系列重要讲话中的重要精神，依法保障律师执业权利，进一步规范律师执业行为，深化律师制度改革，加强律师队伍建设，充分发挥律师在全面依法治国中的重要作用。在目前推进的律师制度改革中，一个重要的内容就是让律师去做法官。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出建立从符合条件的律师中招录法官。2016年6月，中共中央办公厅印发《从律师和法学专家中公开选拔立法工作者、法官、检察官办法》（以下简称《办法》）。从律师、法学专家中选拔立法工作者、法官、检察官，是党的十八届三中、四中全会提出的深化立法工作者、法官、检察官招录制度改革的重要任务。《办法》把这一改革任务落实到实际工作中，这有助于加强法治工作队伍的一体化建设，密切各个法治工作专门队伍包括立法、司法、政府法制、法学教育与研究各个方面的联系，促进相互之间的工作，有利于提高立法质量，维护司法公正，保障律师权利，促进法学教育和研究，在法治中国建设中发挥主力军作用。可见，律师当法官是建立律师与法官良性互动关系的重要举措，是尊重并遵循司法规律的重要体现，是推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化建设的重要方式。
     此外，此次司法改革中还特别重视律师的辩护意见和代理意见。2015年8月首次由联合召开的全国律师工作会议的会议精神明确指出，抓紧建立审判各环节重视律师辩护、代理意见的工作机制。重视辩护、代理意见，在审判阶段的具体表现为法官的判决书中应当列明律师的辩护、代理意见。修订后的《人民法院第四个五年改革纲要》也重点指出，要重视律师辩护代理意见，对于律师依法提出的辩护代理意见未予采纳的，应当在裁判文书中说明理由。显然，建立律师提交判决建议书制度是上述律师制度改革的深化之举。

      四、余论
     在司法制度领域，任何一项技术性的制度设计都会和其他的制度密切相关，并由相关的配套制度予以保障方能得以有效实施。让律师撰写判决建议书涉及到司法制度、律师制度的设计，同时还与法学教育模式、律师素质密切相关，要有一种制度环境确保律师有动力撰写出说理充分、逻辑严谨的判决建议书。目前可以先行在一些法院进行试点，而不是激进地推行改革，在试点的过程中，应注意以下的几个问题：（1）适用的案件范围。让律师写判决建议书并非适用所有的案件类型，针对简单的民事案件和轻微刑事案件，法律明确规定了裁判文书的简化程度，无需在裁判文书中详细论证判断的说理性，以提高裁判效率。对于当事人争议较大、法律关系复杂、社会关注度较高的案件，律师应当写判决建议书以促进司法公正，提高当事人对司法判决的可接受性、可信任性。（2）充分发挥审前程序化解纠纷的功能，减少判决建议书的适用空间。从比较法的视野来看，英美法的判决书之所以长于欧陆法的判决书，一个很重要的原因就是英美法的法官只针对一些疑难案件作出判决，而大部分案件都通过庭外和解、辩诉交易等方式结案。在我国，要充分发挥审前程序化解纠纷的功能，对案件进行繁简分流。重视庭前会议的和解、调解功能，进一步扩大刑事案件认罪认罚制度、速裁机制、刑事和解制度的适用空间。（3）提高案件的辩护率和代理率。目前我国的刑事案件辩护率和民事案件代理率都不是很高，以刑事案件为例，“在简易程序独任制审判的案件中，律师辩护率为12.3%；在适用简易程序合议制审判的案件中，律师辩护率为24.69%；在适用普通程序审判的案件中，律师辩护率为37.62%。”^[9]笔者认为，在条件成熟时，可以建立在中级人民法院及其上级法院审理的案件实行律师强制代理主义。（4）扩大律师调取证据的权利。判决以事实为根据，事实以证据为根据。判决书的说理不仅限于法律解释和法律推理，还涉及到证据规则和证据法理的运用。因而，有必要扩大律师调取证据的权利，如刑事案件中律师在侦查阶段的取证权，民事案件中律师向法院申请“调查令”的权利。（5）建立律师撰写判决建议书的评价体系，将律师撰写判决建议书的水平作为律师业绩评价和年度考核的重要内容。
    建立律师提交判决建议书制度的设想很新，国内法学界人士鲜有系统论述，但这个制度的建立是符合我国司法现状的，因此希望这项改革措施能尽快实施并善作善成。