行政机关超越职权进行盖章确认的行政行为无效

农村集体经济组织的留用地，来源于土地征收，没有征收就不存在留用地。而实施土地征收及安置补偿，确认留用地位置、面积、规划等职权，应由市、县人民政府及其土地行政主管部门、建设规划部门行使，被告原作为乡镇一级人民政府，明显不具有上述职权。被告辩称红线图不是其出具，其在上面盖章只是对涉案地块属性的背书而已，第三人使用土地需经用地程序另行审批，但被告不能提供任何依据证明其具有“背书”的职权。被告在案涉红线图盖章确认24704平方米土地系“xx村xx小组返还地”的行政行为：没有依据，主体不适格，超越职权。原告请求确认该行政行为无效，理由充分，予以支持。

广东省惠州市中级人民法院案号：(2018)粤13行终138号裁判日期： 2018.10.26

【一审】

原审法院审理查明，1998年8月3日，原告与原惠阳市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，取得位于惠州市××××村面积为68919平方米土地使用权。2000年11月3日，原告办理了上述土地中18919平方米的《建设用地规划许可证》。2003年，原告办理了上述土地中18919平方米土地的《国有土地使用权证》(证号：惠阳府国用[2003]第2003132105xxxxx号)，但未对该土地进行开发建设。2005年12月2日，原xx镇规划建设办公室在红线图上盖章确认“红线内面积24704m2实用建筑面积(xx村xx小组返还地)”。第三人据此认为上述土地使用权为其所有，并将该土地租赁给案外人使用。现该土地已由案外人建设成工业园区，园内厂房等建筑物已投入使用。原告以建设用地使用权纠纷为由，起诉至惠州市惠阳区人民法院，该案在审理过程中，本案第三人向法庭出具了涉案红线图，证明其依法享有红线图内土地的使用权。

原审法院认为，案涉红线图中所称的“返还地”，在《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律法规中并没有相关概念，实指征地实践和政策中所称的征地留用地，一般出现在行政机关的规范性文件中。《土地管理实施条例》第二十五条规定：征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施；征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。参照《广东省人民政府办公厅关于加强征收农村集体土地留用地安置管理工作的意见》(粤府办[2016]30号)的规定，关于征地留用地的概念和相关规定有：征地留用地是指按实际征收农村集体经济组织土地面积的一定比例安排给被征地农村集体；留用地在城镇规划区范围外的，原则上保留集体土地性质，由地级以上市、县(市、区)人民政府依法办理建设用地手续；留用地在城镇规划区范围内，以及涉及占用其他农村集体经济组织集体土地的，依法征收为国有土地，并可由地级以上市、县(市、区)人民政府无偿返拨给被征收土地农村集体经济组织，视同以出让方式取得的国有建设用地。根据上述规定，农村集体经济组织的留用地，来源于土地征收，没有征收就不存在留用地。而实施土地征收及安置补偿，确认留用地位置、面积、规划等职权，应由市、县人民政府及其土地行政主管部门、建设规划部门行使，被告原作为乡镇一级人民政府，明显不具有上述职权。被告辩称红线图不是其出具，其在上面盖章只是对涉案地块属性的背书而已，第三人使用土地需经用地程序另行审批，但被告不能提供任何依据证明其具有“背书”的职权。被告在案涉红线图盖章确认24704平方米土地系“xx村xx小组返还地”的行政行为：没有依据，主体不适格，超越职权。原告请求确认该行政行为无效，理由充分，予以支持。

原告主张被告将案涉18919平方米的土地划拨给第三人，被告辩称其没有划拨的行为，因原告未能提供证据证明被告存在划拨的行政行为，故对该项请求，原告的理由不充分，不予支持。另外，从被告提交的证据秋办纪[2012]22号、26号工作会议纪要的内容看，被告辖区存在土地历史遗留问题，包括项目占用集体、个人、公司土地的问题。被告在未向国土部门、建设规划部门进行调查核实的情况下，将原告已经办理了建设用地规划许可证和土地使用权的18919平方米土地盖章确认为第三人返还地，导致又产生新的矛盾和纠纷，被告应采取补救措施，确实保护原告和第三人的合法权益。

判决如下：一、确认被告惠州市惠阳区xx街道办事处于2005年12月2日在惠州市惠阳区xx村民委员会xx村民小组持有并注明内容为“红线内面积24704m2实用建筑面积(xx村xx小组返还地)”的土地红线图上盖章确认的行政行为无效。二、责令被告惠州市惠阳区xx街道办事处采取相应补救措施。三、驳回原告xx公司的其他诉讼请求。本案受理费50元，由被告负担。

【二审】

本院经审理查明，原审查明的事实基本正确，本院因此确认其查明的事实。

本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。……”；《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置方法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。……市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施……”。本案中，对于地块红线图中所注明的xx村xx小组返还地等相关内容，由于返还地属于征地留用地，而征地留用地的出现是实施土地征收行为产生的后果之一。而原审第三人所持有且注明内容为“红线内面积24704m2实用建筑面积（xx村xx小组返还地）”的地块红线图上盖有上诉人的公章，上诉人盖章的行为是对红线图范围内的土地范围进行确认，故原审法院认定上诉人在红线图上盖章确认的行为属于超越职权的事实清楚，适用法律法规正确，本院予以支持。同时，由于本案涉及土地历史遗留问题，原审法院在考虑该问题的基础上，认定上诉人在地块红线图上盖章确认给第三人的行为是产生涉案土地权属争议的源头，责令上诉人采取补救措施是合法、合理的，本院予以支持。

综上，原审法院认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判决。