话题背景


前几年，我国有些地方以“协议收购”的方式实施房屋拆迁项目，但是这种拆迁方式并未被写入法律法规中。


最近，随着各个城市相继出台城市更新方面的法律规范，有些地方规范性文件已经明确可以通过“协议搬迁”的方式实现城市更新。


比如《兰州市城市更新办法（征求意见稿）》第二十条：“城市更新涉及国有土地使用权及房屋所有权变动的，可通过协议搬迁、房屋征收、房屋买卖、资产划转、股份合作等方式依法办理不动产登记。”


观点及论据


笔者认为，“协议搬迁”从名称上看，即通过“协议”二字，可认定协议双方是自愿平等协商达成房屋搬迁补偿协议。


但是，协议的一方是城市更新的实施主体，也就是行政机关。协议搬迁作为一个行政行为，首先具有单方强制性，也就不可能具有双方完全自愿平等的前提。


因此，协议搬迁本身就是个伪命题，不可能具有合法性。


笔者从以下几个方面论证协议搬迁的违法性：


第一，“职权法定”是我国行政法中依法行政原则的基本要求。


法律、行政法规未明确授权的行为，行政机关一律不得为之。我国现行法律、行政法规未授予任何行政机关对公民或者单位的房屋实施协议搬迁的职权。所以，没有法律依据的协议搬迁行为，显然不具有合法性。


第二，协议搬迁通常是针对整个片区的建筑物在整体规划后实施搬迁、拆除，建设新的项目。


这一目的与房屋征收的目的是一致的。而对于房屋征收应当满足的实体和程序要件，无论集体土地还是国有土地上房屋征收，《土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》均作出明确的规定，如应当符合公共利益，符合“四规划一计划”、拟定补偿方案公告并征求意见、进行社会稳定风险评估、保障资金足额到位等。


符合上述条件则可以实施征收项目，不符合上述条件而采取协议搬迁的方式，显然是恶意规避上述条例中规定的法定征收条件，不但不应得到支持，反而应当严厉禁止。


第三，据笔者了解，在协议搬迁项目中，行政机关也会制定搬迁补偿方案，方案中的补偿标准（包括房屋补偿价格、奖励、过渡费数额等）是统一的。


作为被搬迁一方的单位或者个人，只有同意或者不同意补偿价格的权利，没有协商补偿价格的权利。不同意补偿条件的，待周边房屋拆除后，也会面临为了实现公共利益被强制征收和拆除的结果。


既然是统一的补偿方案统一的补偿标准，那么协议搬迁又与房屋强制征收有何不同呢？


退一步讲，如果不制定统一的方案和标准，每户各自与行政机关协商补偿数额，那么如何实现对最终补偿结果的监督？


同样或者类似的房屋如果出现差距过大的补偿结果，必然是不公平的。


所以，协议搬迁为了结果的公平性，必然要补偿标准统一，并且具有强制性。那么其实质就是房屋征收。


综上，笔者认为，协议搬迁不具有法律依据，通常是行政机关为了规避法定的房屋征收程序而采取的变相征收手段。


一旦以协议搬迁的方式启动征收项目，因为行政机关一直强调搬迁的自愿性和协议的相对性，搬迁范围内的产权人无法对项目的合法性提起行政复议或者行政诉讼，也就无法行使救济权利。这样的违法征收方式应当及时被制止，否则《土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》中关于房屋及土地征收的强制性规定将成为一纸空文。（陈晨/文）