导读：在行政机关给农民颁发宅基地使用权证或者土地承包经营权证中，如果农民对行政机关的颁证行为不服而提起行政诉讼，可以适用二十年的期限吗？要回答这个问题，我们首先要对“二十年期限”进行法律分析。


在实务中，当涉及到不动产诉讼时，经常会有人适用“二十年期限”这一条款，以图延长自己的起诉期限。关于这一条款的适用范围，笔者认为需要审慎适用。


“二十年期限”条款是出现在《行政诉讼法》第四十六条第二款中，原文为“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年……人民法院不予受理”。


于是有些实务经验习惯性的操作是，凡是因不动产提起诉讼的案件，就会拿出这一条款进行观点支撑。


笔者对这种操作不置可否，但结合相关司法解释以及裁判观点，笔者认为在理解“二十年期限”条款时，应当注意以下几点：


一、破除误解：不是与不动产有联系的行为都可以适用“二十年期限”条款


笔者认为，不应对“与不动产有联系”做扩大解释，要想将案件纳入到“二十年期限”条款适用的考量范围，首先要考量的是“直接针对不动产而提起的行政纠纷”；绝不是与不动产有任何联系的行政纠纷均可适用。


二、看被诉行为对不动产是否具有处分性


在第一点的基础上，进一步看被诉行为对不动产是否具有处分性，倘若不具有，此时不宜认定为适用“二十年期限”条款。


例如，在土地（房屋）征收补偿安置协议中，协议对不动产本身不具有处分性，这种情况下，法律上的处分行为是征收决定（注销登记）行为，补偿安置协议只是明晰不动产的权属状况、用途、建筑面积、补偿标准等信息。


因此，如果当事人对土地（房屋）征收补偿安置协议不服提起行政诉讼，则不适用“二十年期限”条款。


三、处分性的判断标准 


如何判断一个行为对不动产具有处分性呢——虽然并无法条或司法解释直接予以释明。但根据《最高人民法院关于适用<行政诉讼法>的解释》第九条（该条是对《行政诉讼法》第二十条而非第四十六条作出的解释，但根据体系解释，笔者认为同一法律概念在同一部司法解释中的内涵是相同的）的规定：“‘因不动产提起的行政诉讼’是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼”可窥见，判断一个行为对不动产是否具有处分性，关键看该行为是否“导致不动产发生了物权变动”。


进言之，如果该行政行为直接导致不动产物权设立、变更、转让、消灭等法律效果——即为具有处分性。


在上述结论基础上，结合我国物权制度，本文的核心问题便可迎刃而解了。


四、结论：针对宅基地证或者土地承包证提起的行政诉讼，不适用“二十年期限”条款，因为根据我国物权制度，该行为不会直接导致不动产物权设立、变更、转让、消灭等法律效果


1. 因为宅基地的颁证行为不具有处分性


《民法典》第三百六十三条（原《物权法》第一百五十三条）规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让、适用土地管理法等法律和国家有关规定。”


《土地管理法》第六十二条规定：“农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”


根据上述法律规定，取得宅基地使用权并非以物权法规定的颁证为要件，颁证行为并不直接导致不动产物权的变动，不能直接产生物权效力，不具有处分性。


2.因为土地承包经营权的颁证行为也不具有处分性


根据《农村土地承包法》第二十二条“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”的规定，就农村土地承包经营权的取得与变动而言，应以土地承包经营权合同的效力及内容为判断依据（具言之，与颁证行为无关）。


至于县级以上政府颁发的土地承包经营权证的性质，依据前述法律条款及《农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证”的规定，颁证行为只是一种法律凭证即证明性文件，颁发农村土地承包经营权证这一行为本身不直接产生设立或变更农村土地承包经营权这类物权的法律效果。


五、进一步思考：如果针对宅基地使用权或者农村土地承包经营权的登记行为提起诉讼，是否适用“二十年期限”条款？


还有实务观点认为，在物权变动模式当中，既然动产的物权变动标准为“交付”，不动产物权的变动标准为“登记”，那么在宅基地使用权和农村土地承包经营权这两个不动产物权领域当中，倘若对“登记行为”提起诉讼，那应该可以适用“二十年期限”条款了吧，因为登记行为可以产生物权效力。


答案仍旧是“不行”。


这是因为在我国物权制度中，宅基地使用权和农村土地承包经营权属于两种特殊的不动产物权，其采用的是“登记对抗主义”而非“登记生效主义”，登记行为产生的是对抗善意第三人的法律效果，不是设权登记。


综上而言，在宅基地使用权和农村土地承包经营权这两个领域，或者说在登记对抗主义模式的物权变动下，无论是对颁证行为还是对登记行为提起诉讼，均不适用“二十年期限”这一条款。


在明律师要提示大家，“二十年的最长起诉期限”在实务中极难被应用，农民朋友们切勿因这一条款的存在而对其适用抱有过多期望。要记，就要牢记“6个月内”这个起诉期限，这样才会确保大家不至于因错过起诉期限而丧失掉宝贵的起诉权。（王威/文）