受伤职工及其亲属申请工伤认定期限是否适用中止、中断规定？

三、典型案例

（一）福建省南安市益发造纸有限公司诉泉州市劳动和社会保障局工伤认定案

来源：

 

问题提示：受伤职工要求延长工伤认定申请期限的申请被劳动保障行政部门批准后，受伤职工可否在超过法定1年的申请期限、而未超过劳动保障行政部门批准延长的期限内申请工伤认定？对劳动保障行政部门迟延受理并作出的工伤认定，法院是否判决撤销？

【要点提示】

根据《工伤保险条例》第十七条和《工伤认定办法》第三、四条的规定，受伤职工申请工伤认定的时间是事故伤害发生之日起1年内，且不能申请延长期限。

受伤职工在法定的1年期限内没有申请工伤认定，而是直接申请延长工伤认定的申请期限，劳动保障行政部门批准延长，于法无据；但对受伤职工，应视为其在法定期限内提出了工伤认定申请。

对劳动保障行政部门迟延受理并作出的工伤认定，法院不能简单作出撤销并责令重作的判决。因为这样机械的判决，直接违背《工伤保险条例》的立法目的，不利于保护受伤职工的合法权益，也不利于促进行政效率的提高。

【案例索引】

一审：福建省泉州市鲤城区人民法院（2006）鲤行初字第19号（2006年4月13日）

二审：福建省泉州市中级人民法院（2006）泉行终字第106号（2006年7月19日）

【案情】

原告（上诉人）：福建省南安市益发造纸有限公司。

被告（被上诉人）：泉州市劳动和社会保障局。

第三人：陈辉民。2004年1月，原告招用第三人陈辉民为机修工，领取月工资。同年3月16日，第三人在原告公司维修打浆机时，左手虎口被机台的皮带轮压伤。2005年3月5日，第三人以2004年8月3日已向南安市仲裁委提出申诉与原告进行调解为由，申请延长工伤认定期限，并向南安市劳动和社会保障局提出《申请延长工伤认定期限报告书》，南安市劳动和社会保障局于当日以“应双方当事人请求”为由，同意延长三个月。2005年5月30日，第二人陈辉民向南安市劳动和社会保障局提交《工伤认定申请表》，该局于当日签署同意受理意见。后被告依据调查情况和《工伤保险条例》第十四条第（一）项的规定，作出了泉劳工认（南）字[2005]116号关于对陈辉民的工伤认定，确认陈辉民为工伤。原告不服，向泉州市人民政府申请行政复议，市政府维持了被告的工伤认定，原告仍不服向鲤城区人民法院提起诉讼。

原告诉称：第三人陈辉民事故伤害发生之日为2004年3月16日，被告受理工伤认定申请时间为2005年5月30日，明显已超过1年的法定期限；且根据《工伤保险条例》和《工伤认定办法》的相关规定，受伤害职工无权就工伤认定申请的时限申请延长，故被告同意将第三人陈辉民的工伤申请时限延长三个月，并在陈辉民申请工伤认定的时间超过1年后受理其申请并对其作出工伤认定，违反法律规定，应予撤销。

被告辩称：第三人陈辉民于2004年3月16日发生工伤事故后，于同年8月3日向南安市劳动仲裁委员会提出申诉，应厂方以调解方式进行处理的请求，该委员会多次组织双方调解未达成协议。根据《工伤认定办法》第三条、第四条的规定，除了用人单位申请工伤认定期限为30日外，其余申请人都应适用该办法第三条关于“遇有特殊情况，经报劳动保障行政部门同意，申请时限可以适当延长”的规定。鉴于原告故意以调解为名拖延时间，不给职工提出工伤认定申请，致第三人延误了申请工伤认定的期限，因该特殊原因，经被告同意，第三人申请时限可以适当延长，故受理了第三人的申请并作出了工伤认定。被告作出的工伤认定事实清楚、证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，请求法院予以维持。

第三人述称：原告以在劳动局调解为名，故意拖延时间，致使本人延误工伤认定。被告的具体行政行为正确，请求法院予以维持。

【审判】

鲤城区人民法院经审理认为，《工伤保险条例》第十七条、《工伤认定办法》第三条、第四条规定，职工发生事故伤害，所在单位应当自事故伤害发生之日起30日内，向统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请。遇有特殊情况，经报劳动保障行政部门同意，申请时限可以适当延长；用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其亲属、工会组织在事故伤害发生之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请。依据上述规定，工伤认定程序因用人单位或者受伤害职工及其亲属、工会组织向劳动保障部门提出申请而启动，如果上述主体超过了法定的申请期限，除非遇有特殊情况并经劳动保障部门同意适当延长申请期限，否则劳动保障部门将依法不予受理。第三人陈辉民虽然于2004年3月16日发生工伤事故，但其在2005年3月5日，向被告提出了《申请延长工伤认定期限报告书》，由于第三人作为受伤害职工，其应在1年的期限内向劳动保障部门提出工伤认定申请，且没有可以适当延长申请期限的情形，故第三人向被告提出报告书的日期应当视为已经向被告提出了工伤认定申请，该申请日期距事故发生之日未超过1年的申请工伤认定期限。被告作为工伤认定职权部门，应依法受理第三人提出的工伤认定申请并作出工伤认定结论，其同意第三人延长三个月工伤认定期限的行为，应当视为被告本身延长作出工伤认定结论的期限，是对其内部工作效率的要求，对第三人不产生拘束力，故被告受理第三人的工伤认定申请并作 出工伤认定结论符合法规规定。但《工伤保险条例》并没有规定被告受理工伤认定申请后，可延长作出工伤认定结论的期限，其延长期限行为影响行政效率，属程序不当，应予以纠正；第三人虽于2005年5月30日向被告提交《工伤认定申请表》，但其事实上已于同年3月5日提出了工伤认定申请，被告未及时给予办理受理手续，程序上有瑕疵。但被告上述程序问题，并不是严重违反法定程序的情形，尚不足以影响本案事实的认定。由于原告对被告的工伤认定结论实体上没有异议，且被告作出工伤认定结论所依据的证据材料经本院合法性审查确认为合法有效，其作出的具体行政行为合法，本院予以认定；原告对被告受理工伤认定程序上的异议，本院不予采纳。被告作出的工伤认定，证据确凿、 认定程序基本符合法规规定，适用法规正确，应予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决维持被告泉州市劳动和社会保障局于2005年8月4日作出的泉劳工认（南）字[2005]116号关于对陈辉民的工伤认定。

福建南安市益发造纸有限公司不服一审判决，向泉州市中级人民法院提起上诉，请求撤销原审判决，撤销泉劳工认（南）字[2005]116号关于对陈辉民的工伤认定。理由为：《工伤保险条例》第十七条第二款规定：“用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或直系亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请。”第三人陈辉民所称事故伤害发生之日为2004年3月16日，其申请工伤认定的时间为2005年5月30日，明显已超过1年的法定期限，被上诉人受理陈辉民的工伤认定申请并认定其属因工致伤，违反法律规定，依法应予撤销。一审法院也认为1年的申请期限延长与法不符，但错误地以所谓第三人申请延期可视为已申请工伤认定为由，判决维持被上诉人错误的工伤认定。上诉人认为，工伤认定以当事人主动申请为启动条件，其立法“不告不理”原意显而易见，没有当事人主动的、明确的工伤认定申请，任何的推定均是不合法的。1年的申请期限是对权利人（第三人）的法定约束，第三人对其权利的行使负有充分谨慎、注意的义务，所谓的申请延期非但不能视为申请工伤认定，而且应认定第三人在明知法定期限将届满的情况下怠于主张申请权利，是对其权利行使的严重不负责任，其应自行承担相应的法律责任。

被上诉人泉州市劳动和社会保障局辩称：（1）陈辉民与福建南安市益发造纸有限公司的劳动关系确立。（2）对陈辉民属因工致伤的认定事实清楚，证据确 凿，符合法定程序。陈辉民于2004年3月16日凌晨3时许，在公司维修打浆机时，左手不慎被机台的皮带轮压伤，其于2004年8月3日向南安市劳动仲裁 委员会提出申诉，应厂方要求以调解方式进行处理的请求，南安市劳动仲裁委员会多次组织调解，双方均无法达成协议，致使陈辉民延误了申请工伤认定的时间。申请人陈辉民于2005年3月5日向我局申请延长工伤认定的申请期限，我局从保护劳动者合法权益的宗旨出发，同意对陈辉民的工伤认定申请延期3个月，于 2005年5月30日受理了陈辉民的工伤认定申请，经调查认定陈辉民确实在工作时间、工作场所、工作过程中受到伤害，根据《工伤保险条例》第十四条第（一）项之规定，于2005年8月4日作出泉劳工认（南）字[2005]116号关于对陈辉民的工伤认定，事实清楚，证据确凿，符合法定程序，适用法律正确。请求二审法院驳回诉人请求，维持原判。

原审第三人陈辉民未作书面答辩。

泉州市中级人民法院经审理认为，本案争议焦点在于原市第三人陈辉民申请工伤认定是否超过法定期限、被上诉人能否受理其申请。陈辉民发生伤害事故是2004年3月16日，虽然其于2005年5月30日才向被上诉人提交《工伤认定申请表》，但因其于2005年3月5日已向被上诉人提交《申请延长工伤认定期限报告书》，被上诉人也接收了，应当视为原审第三人陈辉民已经向被上诉人提出了工伤认定申请，而提交报告书的日期距事故发生之日并未超过1年的申请工 伤认定期限，因此，原审第三人陈辉民申请工伤认定并未超过法定期限，被上诉人受理并无不妥。上诉人对原审第三人陈辉民是在工作时间、工作地点、因工作原因 受到事故伤害的事实并不持异议，因此，被上诉人依照《工伤保险条例》第十四条第（一）项的规定作出泉劳工认（南）字[2005]116号关于陈辉民的工伤认定书，事实清楚、主要证据充分、适用法律、法规正确。一审判决维持该工伤认定书正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，应当驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。

【评析】　

1．受伤职工申请工伤认定的期限能否延长？其能否在劳动行政部门同意延长的期限内（但已超过法定1年的期限）申请工伤认定？

根据《工伤保险条例》第十七条和《工伤认定办法》第三、四条的规定，工伤认定的申请期限有两种，一是职工所在单位为30日，遇有特殊情况，经报劳动保障行政部门同意，申请时限可以适当延长。用人单位未在30日内提出 工伤认定申请的，工伤职工或者其亲属、工会组织在事故伤害发生之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请。根据上述规定，工伤职工或者其亲属、工会组织提出工伤认定申请的期限只能是一年，不能延长。本案中，第三人向被告申请延长工伤认定的申请期限，被告同意延长3个月，于法无据，属于无效行政行为，其同意行为，应视为对其行政效率的要求，因此，第三人提出延期申请的时间应视为其提出工伤认定申请的时间，且距事故发生之日未超过一年，故被告受理其申请，符合《工伤保险条例》的规定。

2．对被告擅自延长作出行政行为期限的行为，法院是否应判决撤销？

被告程序上的违法应认定为一般瑕疵，而不是严重违法，不应以此作出撤销并责令重作的判决。其一，本案用人单位对第三人与其形成的事实劳动关系及第三人系在工作时间、工作场所因工作原因受到事故伤害的事实没有异议，从实体公正的角度，作为处于弱势地位的第三人的合法利益应得到保护，这符合《工伤保险条例》的立法精神和目的；其二，被告不能把自己未依法履行法定职责的责任转嫁给第三人承担，其受理第三人的申请，是其承担责任的结果；其三，被告在受理工伤认定申请的程序上对法律的规定理解有误，但其作出的工伤认定结论和适用法律是正确的，且在行政程序上进行了纠正，人民法院对这种自行纠正行为，不应过于苛求。所以，一、二审法院支持被告作出的工伤认定决定是正确的。

【编后补评】

1．根据《工伤保险条例》第十七条和《工伤认定办法》第三、四条的规定，受伤职工所在单位和受伤职工申请工伤认定的期限不一样，前者为30日，且“遇有特殊情况，经报劳动保障行政部门同意，申请时限可以适当延长”；而后者申请工伤认定的期限只能是事故伤害发生之日起1年，不能延长。本案中，被告泉州市劳动和社会保障局对受伤职工陈辉民的“延长工伤认定申请”同意延长3个月，于法无据。法院没有将被告作出该无效行政行为的不利后果转嫁给受伤职工——认定其申请工伤认定超过法定1年的期限，而是认定被告受理其申请正确，将该延长行为视为被告对其行政效率的要求。法院的认定符合《工伤保险条例》保护劳动者合法权益的立法精神和目的。

2．《工伤保险条例》第二十条第一款规定：“劳动保障行政部门应当自受理工伤认定申请之日起60日内作出工伤认定的决定，并书面通知申请工伤认定的职工或者其直系亲属和该职工所在单位。”本案中，第三人陈辉民于2004年3月16日受伤，于2005年3月5日向被告提交《申请延长工伤认定期限报告书》，于2005年5月30日向被告正式提出工伤认定申请，法院从有利于受伤职工陈辉民的角度，认定其提出延长工伤认定期限的时间为其申请工伤认定的时间，没有超过法定的1年期限，将这相差的3个月视为被告对自己行政效率的要求。显然，被告逾期作出工伤认定，违背了《工伤保险条例》第二十条第一款有关在“60日内作出工伤认定”的要求。对被告逾期作出工伤认定的行为，法院是否要以程序违法为由，作出撤销并责令被告重作的判决呢？

回答是否定的。因为本案被告逾期作出工伤认定的行为，是其在对法律理解错误之后自行纠正错误的一种不得已行为，虽然程序违法，但最大限度保护了受伤职工的合法权益；如果撤销该行为并责令其重新作出工伤认定，则新一轮程序的履行，必然会耽搁更长的时间，不利于提高行政效率，更不利于保护当事人的合法权益，直接违背了《工伤保险条例》的立法目的的和精神。

所以，本案两审法院均支持被告的主动纠错行为，最大限度保护了受伤职工的合法权益，是正确的。

（二）工伤认定的申请期限不是除斥期间

【案情】罗某于2007年2月经亲戚路某、路某某介绍到张某班组工作，工种为木工，未签订书面劳动合同。路某、路某某均佩戴B公司工号牌，工号牌写明工号、职务。罗某没有B公司的工号牌。张某个人承接了A公司的清淤工程，罗某被张某指派到A公司工地工作，2007年5月9日，罗某在清理现场时被车撞伤。2007年11月5日，罗某以B公司为用人单位向劳动保障行政部门提出工伤认定申请，劳动保障行政部门作出工伤认定决定，认定罗某为工伤。B公司不服，后经复议、诉讼，法院作出判决，撤销了该工伤认定决定。判决生效后，劳动保障行政部门于2009年7月9日重新作出工伤认定决定，对罗某以B公司为用人单位的申请不认定为工伤。2009年7月24日，罗某以张某为用工主体向劳动保障行政部门提出工伤情形判定申请，劳动保障行政部门于2009年9月17日作出工伤情形判定，判定罗某系在工作时间、工作场所，因工作原因受到事故伤害。张某对此不服，诉至法院要求撤销该工伤情形判定，理由是：罗某以张某为用工主体申请工伤情形判定，已超过了法定的1年申请期限，劳动保障行政部门不应受理罗某的申请。

【评析】罗某受伤发生在2007年5月9日，其于2009年7月24日才以张某为用工主体向劳动保障行政部门提出工伤情形判定申请，明显已超过了国务院《工伤保险条例》（以下简称《条例》）第十七条第二款规定的1年的申请期限，劳动保障行政部门还能否受理其申请？这是本案的争议焦点。
    围绕本案的争议焦点，一种意见认为，《条例》第十七条第二款规定，受伤害职工提出工伤认定申请的期限为事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年。通观整个《条例》，再无其他法条规定工伤认定的申请期限可以中止、中断或延长。因此，该申请期限属除斥期间，罗某以张某为用工负责人提起工伤情形判定申请，已超过了法定的申请期限，劳动保障行政部门不应受理其申请。
    另一种意见则认为，所谓“除斥期间”，是指法定的权利固定存续期间，权利人在此期间不行使权利，该期间经过后即发生权利消灭的法律后果。首先，除斥期间是民法理论中关于时间的概念，是否当然适用于行政法领域尚无定论。其次，罗某于2007年5月9日受到事故伤害，其于同年11月5日以B公司为用人单位向劳动保障行政部门提出工伤认定申请，并未超过申请工伤认定的法定期限，苛求罗某必须在1年的期限内以准确的用人单位或用工负责人提出工伤认定申请或工伤情形判定申请，不仅是对法条原文的限缩解释，而且违背了该法条的立法本意。
    本案中，罗某是由亲戚路某、路某某介绍到张某的班组工作的，而且路某、路某某均拥有B公司的工号牌，因此，罗某在事故发生后先以B公司为用人单位提出工伤认定申请应视为具有合理的原因。《条例》之所以规定申请工伤认定的法定期限，是出于促进预防、康复优先和及时保障的立法初衷，罗某在1年的期限内及时主张和行使了自己的权利，如仅因申请对象错误而不受理罗某的工伤情形判定申请，与《条例》的立法本意不符。
    因此，这种意见认为，罗某的工伤情形判定申请没有超过法定期限，劳动保障行政部门应当受理罗某的申请。我们最终依据后一种意见维持了劳动保障行政部门所作工伤情形判定。

（三）特殊情况下申请工伤认定的时限可以适当延长

栾XX诉上海市XX区劳动和社会保障局工伤认定纠纷

上海市第一中级人民法院  
行政判决书 

                                   （2007）沪一中行终第字257号

上诉人（原审原告）栾XX，女，19XX年X月X日生，汉族，住江苏省。 
    被上诉人（原审被告）上海市XX区劳动和社会保障局，住所地上海市XX区。 
    法定代表人XXX，局长。 
    委托代理人XX、XX，该局工作人员。 
    上诉人栾XX因劳动和社会保障一案，不服上海市XX区人民法院（2007）X行初字第35号行政判决，向本院提起上诉。本院于2007年8月16日立案后，依法组成合议庭，于2007年8月30日公开开庭审理了本案。上诉人栾XX、被上诉人上海市XX区劳动和社会保障局（以下简称：XX劳动局）的委托代理人XX、XX到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 
    原审查明，2005年6月30日，栾XX在无锡爱莲连锁超市有限公司昆山分公司搬运货物时摔伤，导致腰椎压缩性骨折。2007年1月9日，栾XX向XX劳动局提出工伤认定申请，XX劳动局于同日以栾XX的申请超过法定申请时效为由作出XX劳认（2007）字第0014号不予受理决定。栾XX不服，遂向原审法院提起行政诉讼，请求撤销不予受理决定，责令XX劳动局受理工伤认定申请。 
    原审栾XX诉称：其系上海XX实业有限公司的员工，被派往无锡XX连锁超市有限公司昆山分公司负责促销。2005年6月30日上午栾XX在工作中摔伤，导致腰椎压缩性骨折。栾XX治疗期间被告知上海XX实业有限公司已为其申请工伤认定，并且上海XX实业有限公司在此后按照半年一次的方式向栾XX支付工伤期间的工资。2006年12月26日第二次手术治疗结束后，栾XX才被告知单位未为其申请工伤认定，故于2007年1月9日向XX劳动局提出申请。栾XX认为，其在工伤期间活动严重受限，又系单亲家庭，身边也无直系亲属为其办理工伤申请，所以其未在法定期限内申请工伤认定有正当理由，属时效中止，XX劳动局应予受理，遂诉请撤销XX劳动局的不予受理决定，责令XX劳动局受理工伤认定申请。 
    原审XX劳动局辩称：根据栾XX递交的申请材料，栾XX于2005年6月30日，在搬取货物时发生伤害，其于2007年1月9日申请工伤认定，已超过《中华人民共和国工伤保险条例》（以下简称：《工伤保险条例》）第十七条和《上海市工伤保险实施办法》第十七条规定的申请时效。其作出的不予受理通知书事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，请求驳回栾XX的诉讼请求。 
    原审认为，依据《工伤保险条例》第五条之规定，XX劳动局作为劳动保障行政部门，有权对属其行政区域内的企业职工伤亡作出工伤认定。根据《工伤保险条例》第十七条的规定，职工发生事故伤害的，所在单位应当自事故伤害发生之日起30日内提出工伤认定。用人单位未申请的，工伤职工或者其直系亲属、工会组织在事故发生之日起1年内，可以直接提出工伤认定申请。栾XX于2005年6月30日受伤，至2007年1月9日才向XX劳动局提出工伤认定申请，显然已超过法定申请时效。栾XX认为因所在单位告知其已向有关部门提出工伤认定申请及自己受伤行动不便，身边又无直系亲属才导致其在法定期限内未向XX劳动局提出申请，属正当理由，无事实依据和法律依据，法院不予支持。 
    综上，XX劳动局作出XX劳认（2007）字第0014号不予受理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决：维持XX劳动局于2007年1月9日作出的XX劳认（2007）字第0014号不予受理决定。判决后，栾XX不服，上诉至本院。 
    上诉人栾XX上诉称：一、为职工申请工伤认定是用人单位的法定义务。在上诉人发生工伤后，上海XX实业有限公司在第一时间到上诉人处了解情况，并声称为上诉人申请工伤认定，上海XX实业有限公司的承诺构成了申请时效的中断。二、上诉人工伤的伤情特别严重，自己无法在规定时效内关心工伤认定事宜。上诉人又系单亲家庭，没有直系亲属可为上诉人操持工伤认定之事。工会组织在用人单位中，也不可能为上诉人办理。三、上诉人在治疗结束后，得知上海XX实业有限公司未为上诉人申请工伤认定，即自行向XX劳动局提出工伤认定申请，所以上诉人的申请未过法定期限。原审法院认定上诉人未在法定期限内提出申请无正当理由，不能成立。为此请求二审法院撤销原判，改判支持上诉人在原审的诉讼请求。 
    被上诉人XX劳动局辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，要求二审法院驳回上诉，维持原判。 
    本院经审理查明，原审查明的事实基本无误，本院予以确认。 
    本院另查明，被上诉人XX劳动局未提交询问、核实上诉人逾期申请工伤认定有无特殊情况和正当理由的证据材料。 
    本院认为，《工伤保险条例》第十七条规定，职工发生事故伤害的，所在单位应当自事故伤害发生之日起30日内，向用人单位所在地的区、县劳动保障行政部门提出工伤认定申请。遇有特殊情况，经报区、县劳动保障行政部门同意，申请时限可以适当延长。用人单位未申请的，工伤职工或者其直系亲属、工会组织在事故发生之日起1年内，可以直接提出工伤认定申请。根据上述规定，本案当事人在诉讼中所称的时效应为申请时限。该规定表明，申请工伤认定的时限可以适当延长。因此工伤认定部门对逾期申请工伤认定应调查核实申请人有无特殊情况，审查逾期申请理由是否正当成立，然后决定是否同意延长申请时限，以切实保护劳动者的合法权益。本案上诉人向被上诉人提出工伤认定申请时距发生工伤伤害已经超过《工伤保险条例》第十七条规定1年的申请时限，上诉人称其超过1年申请时限，是因为其受伤后卧床不起，且用人单位告知其已申请工伤认定，期间上诉人还收到用人单位按工伤支付的薪金，以致其误以为工伤认定部门已认定工伤。对上诉人逾期申请工伤认定，被上诉人应当对上诉人的逾期申请是否存在特殊情况，是否属于正当理由予以审查。现被上诉人在未予审查的情况下，即以上诉人的申请超过法定申请时效为由，对上诉人作出不予受理决定，属事实不清。原审判决维持被诉不予受理决定不当，应予纠正。被上诉人应当对上诉人逾期申请事由进行审查，重新对上诉人工伤认定申请作出处理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目，第六十一条第（三）项之规定，判决如下： 
    一、撤销上海市XX区人民法院（2007）X行初字第35号行政判决 
    二、撤销被上诉人上海市XX区劳动和社会保障局于2007年1月9日作出的XX劳认（2007）字第0014号《不予受理通知书》的具体行政行为。 
    三、责令被上诉人上海市XX区劳动和社会保障局重新对栾XX工伤认定申请作出处理。 
    一、二审案件受理费人民币各50元共计人民币100元，由被上诉人上海市XX区劳动和社会保障局负担。 
    本判决为终审判决。      
    (此页无正文) 
                                 审　判　长 糜世峰 
                                 代理审判员 李　欣 
                                 代理审判员 樊华玉 
                                二○○七年十月十六日   

                             书　记　员 许立春 

上诉人对于申请时效的中断采取了如下的策略:

1、申请工伤为用人单位的法定义务;

2、自己,直系亲属，及用人单位的工会不会操持此事;

3、法律并没有规定认定工伤的申请时效不允许延期,只不过是需要劳动部门进行审查;

4、上诉人认为用人单位已经申请了工伤保险。

总之,申请工伤认定非主观原因所造成。

（四）第36号案例 职工及其亲属申请工伤认定期限可否中止、中断／192
——靖练全诉陕西省西安市劳动和社会保障局社会保障行政确认案

来源：中国行政审判指导案例(第1卷)

编号：45114

书名：中国行政审判指导案例(第1卷)

作者：最高院行政审判庭

出版社：中国法制出版社

出版时间：2010年10月

《中国行政审判指导案例》是最高人民法院行政审判庭编辑的工作指导用书，拟每年出版两卷。本书为2010年第1卷，案例内容涉及：受案范围，当事人，证据及事实审查，法律适用，裁量问题的审查标准，职权审查，行政赔偿，裁判，协调，工伤认定等。

    本刊所载案例具有示范和指导意义，供全国法院行政审判人员参考，以提高行政审判人员的办案能力和水平，推动行政审判工作规范化建设。同时，也寄望能够对行政执法部门依法行政，广大人民群众通过行政诉讼渠道依法维权提供一些参考。

                    靖练全诉西安市劳动和社会保障局、

第三人陕西迪普投资集团有限公司工伤行政确认案

【要点提示】国务院《工伤保险条例》第十七条第二款规定，工伤职工及其直系亲属、工会组织在用人单位未按规定提出工伤认定申请时，可以在事故伤害发生之日或被诊断、鉴定为职业病之日起1年内提出工伤认定申请。但条例对1年申请期的性质未作出明确规定。本案裁判的意义在于，通过对时限、时效、期间等概念的不同法律内涵进行区分，以立法本意和立法精神作为切入点，对法律概念进行权利与义务的界定，倡导在工伤保险行政案件的审判中贯彻民生司法的理念，保护弱势群体，推进社会公平正义，达到社会和谐。

 【案例索引】

一审：西安市碑林区人民法院（2008）碑行初字第25号（2008年5月13日）

二审：西安市中级人民法院（2008）西行终字第93号（2008年7月29日）

【案情】

原告：靖练全，男，1951年10月18日出生，汉族，西安市长安区东大街办事处东大村村民，住该村中片九街33号。

被告：西安市劳动和社会保障局（以下简称市劳动局），住所地西安市盐店街7号。

第三人：陕西迪普投资集团有限公司（原西安第一汽车运输公司，以下简称迪普公司），住所地西安市青松路46号。

原告靖练全诉称：其子靖燕群于1999年上半年被第三人聘为司机。2000年1月31日靖燕群因公发生交通事故身亡后，原告多次连续不断地找第三人主张权利，第三人亦承诺给予工伤待遇，但迟迟不予办理。无奈，原告于2007年11月7日向被告递交工伤认定申请，被告未做任何调查，即以超过工伤认定申请时效为由作出不予受理的决定。原告认为，其自交通事故发生后一直在主张权利，本案的工伤认定申请并未超过时效。请求人民法院依法撤销被告作出的不予受理通知书，判令被告受理原告的工伤认定申请，重新作出具体行政行为，并由被告承担本案诉讼费用。

被告市劳动局辩称：我局于2007年11月7日收到靖练全递交的工伤认定申请后，经审查，认为靖燕群乘坐车辆发生交通事故时间为2000年1月31日，已超过工伤认定申请时限。根据《工伤保险条例》第十七条第二项之规定，对靖练全的工伤认定申请不予受理。该具体行政行为事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，符合法定程序，请求人民法院依法予以维持，驳回原告的诉讼请求。

第三人迪普公司述称：发生交通事故的车辆是原告靖练全承包经营的车辆，我公司与靖练全签订有融资承包合同，靖燕群与我公司之间不存在劳动关系。同意被告的答辩意见。

一审法院经审理查明：1999年8月，原告靖练全以西安第一汽车运输公司（即现在的第三人陕西迪普投资集团有限公司）名义购买双龙卧铺中巴车一辆。同年9月14日，原告与第三人签订客车融资承包合同，约定：原告以客车参加融资，第三人提供陕A26542车辆牌号及西安至南郑营运线路手续一套，以及相关费用收取、违约责任等内容。随后，原告靖练全之子靖燕群被第三人聘为司机，并发有聘用证和上岗服务证。2000年1月31日11时36分许，陕A26542号车由于司机袁雪峰长途疲劳驾驶，在由南郑开往西安途中，行至周城公路142KM＋400M处驶出路外，造成翻车，导致司机袁雪峰、靖燕群及三名乘客当场死亡，其余21名乘客受伤的特大交通事故。事故发生后，靖燕群的亲属就人身损害赔偿与第三人进行诉讼，靖练全就融资承包合同纠纷与第三人进行诉讼。西安市中级人民法院于2003年5月30日和2006年5月25日就上述案件分别作出（2002）西民一终字第535号民事调解书和（2006）西民三终字第058号民事调解书，均已发生法律效力。期间，原告靖练全为其子靖燕群认定工伤事宜多次找第三人原法律顾问戴德纯要求解决。2007年11月5日，原告到被告市劳动局咨询认定工伤事宜，被告让原告填写了工伤认定申请表。11月7日，原告靖练全向被告递交了工伤认定申请书，并提交了靖燕群驾驶员聘用证、上岗服务证、驾驶证正、副证、驾驶员安全教育记录、道路交通事故责任认定书等证据材料。被告经核实交通事故发生时间后，当即制作《工伤认定申请不予受理通知书》，并立即向原告送达。原告不服，向陕西省劳动和社会保障厅申请行政复议。陕西省劳动和社会保障厅作出陕劳社复决字（2008）第3号行政复议决定书，维持被告作出的《工伤认定申请不予受理通知书》。原告不服，向一审法院提起行政诉讼。 

【审判】

一审法院认为，本案的争议焦点在于如何理解《工伤保险条例》第十七条第二款规定的1年申请期。

《工伤保险条例》第十七条第一款规定：“职工发生事故伤害或者按照职业病防治法规定被诊断、鉴定为职业病，所在单位应当自事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起30日内，向统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请。遇有特殊情况，经报劳动保障行政部门同意，申请时限可以适当延长。”第二款规定：“用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其直系亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请。”条例对用人单位申请适用的是“时限”概念，对职工及其亲属等1年申请期的性质如何，是属于不变期间还是属于可以中止、中断、延长的时效期间，以及哪些情况属于不予受理的情形，均未作出规定。

一审法院认为，《条例》第一款对用人单位规定的30日申请时限，对用人单位来说是一种作为义务，目的是为了督促用人单位及时救治受伤职工、及时进行工伤认定申请和支付应由其承担的相关费用，以保障职工的合法权益。如其未在规定的时限内提交工伤认定申请，在此期间发生的有关工伤待遇等费用由该用人单位负担。而第二款的规定与第一款的规定是性质完全不同的。第二款是对用人单位不依法履行申请义务时如何保障受伤职工的合法权益的规定。该条款对于受伤职工个人及其直系亲属等来说，不是义务而是一种权利。既然是权利，法律法规的相应规定也是为了最大限度地保障权利更好地行使和实现，而不是过多地设置障碍。且工伤认定申请，只有在劳动保障行政部门依法作出有效工伤认定之后，受伤职工才享有实体意义上的权利。因此，在用人单位不依法履行申请义务时，所赋予职工个人或其直系亲属等直接申请工伤认定的权利，应当是一种程序性的申请权利，而非实体权利。时效制度由于适用中止、中断等情形，既能最大限度地保障权利人的合法权益，又能促使权利人及时行使权利。对于怠于行使权利的权利人，则由其承担丧失胜诉权的不利后果。基于上述理由，《工伤保险条例》第十七条第二款关于1年的规定，理解为时效制度更为符合条例的立法目的，对受伤职工合法权益的保护更为有力。劳动保障行政部门在收到职工个人或其直系亲属的工伤认定申请后，应当依法审查申请是否在1年申请时效内提出，对于已经超过1年申请时效的申请，应当查明是否具有导致申请时效中止、中断的事由和情形，再依法作出是否受理的决定。

本案中，原告靖练全于2007年11月5日填写工伤认定申请表，11月7日向被告递交工伤认定申请书，并提供靖燕群的聘用证、上岗服务证及道路交通事故责任认定书等证据材料。被告市劳动局在收到上述材料后，未依法审查原告的申请是否具有导致申请时效中止、中断的事由，即以申请超过一年时限为由，当即制作不予受理通知书并向原告送达，适用法律错误，违反法定程序，依法应予撤销。至于原告靖练全要求判令被告市劳动局受理其工伤认定申请之请求，已超过人民法院职权范围，一审法院依法未予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项第2、3目、最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项之规定，判决如下：一、撤销被告西安市劳动和社会保障局2007年11月7日对原告靖练全作出的《工伤认定申请不予受理通知书》的具体行政行为。二、驳回原告靖练全要求判令被告受理其工伤认定申请的诉讼请求。案件受理费50元，由被告承担。

宣判后，靖练全、市劳动局均不服，向西安市中级人民法院提起上诉。上诉人靖练全上诉称：原审判决支持了其第一项诉请，却又驳回要求市劳动局受理其工伤认定申请的诉讼请求，自相矛盾。其第二项请求是要求判令市劳动局受理其工伤认定申请，重新作出具体行政行为，而原审判决断章取义，将其诉请割裂开来导致错判。依法受理当事人提出的工伤认定申请并作出认定是市劳动局的法定职责，法院可以判决行政机关在一定期限内重新作出具体行政行为。综上，请求维持原判第一项，撤销原判第二项，依法改判为：市劳动局对其工伤认定之申请重新作出具体行政行为。一、二审诉讼费均由市劳动局承担。

上诉人市劳动局上诉称：根据国务院法制办对山东省政府法制办“《关于对〈工伤保险条例〉第十七条、第六十四条关于工伤认定申请时限问题的请示》的复函”（国法秘函[2005]39号）中关于工伤认定申请时限问题的意见，我们认为：1、该复函明确了《工伤保险条例》实施前职工发生事故伤害或者按照职业病防治规定被诊断、鉴定职业病而未向法定行政机关提出工伤认定申请的，职工提出申请的时限应自条例施行之日起开始计算一年，即从2004年1月1日起至2004年12月31日为职工提出工伤认定申请的时限；2、该一年申请时限应扣除因不可抗力耽误的时间。靖练全于2007年11月7日向我局提出工伤认定申请时，已经超出了申请时限，且靖练全并未向我局出示其具有不可抗力的事由和证据，因此，我局做出了不予受理的行政行为。《工伤保险条例》的各条款中，并没有对职工工伤认定申请时限的中断做出相关规定。我局的具体行政行为事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。故请求维持原判第二项，撤销原判第一项，维持我局的具体行政行为。

原审第三人迪普公司述称：其与西安第一汽车运输公司（以下简称一运司）属于两个独立的法人实体，原审法院追加其为第三人，主体不适格。原审判决将其错当一运司认定全部案件事实属于认定事实不清，靖练全诉求法院判令市劳动局重新受理其工伤认定申请。不属于法院受理行政诉讼范围。申请时限与诉讼时效系两个不同的法律概念，原审法院将诉讼时效与申请工伤认定时限混为一谈，解释规章不当。靖练全提起民事诉讼不能成为阻断其提起工伤认定申请的不可抗力事由，故市劳动局做出不予受理通知的具体行政行为合法。因此，请求二审法院撤销原判，驳回靖练全的起诉。

二审法院经审理查明，原审判决查明事实基本属实，本院予以认定。又查，2005年12月，迪普公司将一运司兼并，迪普公司对此事实予以认可。现一运司的工商注册营业执照尚未被注销。一审庭审中，原一运司法律顾问戴德纯出庭作证，说明其于1984年至2006年4月期间担任一运司法律顾问。其曾作为代理人，代表一运司参与靖练全等靖燕群的亲属与一运司之间的人身损害赔偿案的诉讼。靖练全的确长年来找其反映靖燕群的工伤问题，直至2007年其向靖练全出示了2006年7月18日中国共产党迪普公司委员会出具的“关于对戴德纯同志反映问题的批复意见”，该“批复意见”说明其已不再代理靖练全与一运司间的纠纷诉讼案。再查，市劳动局在作出被诉具体行政行为时未制作询问笔录。

二审法院认为，《条例》第十七条第二款规定的1年申请期是时效概念，可以适用中止、中断的情形。该条款虽未明确规定申请时效的中止和中断，但是2005年2月1日国务院法制办公室在国法秘函【2005】39号“《关于对〈工伤保险条例〉第十七条、第六十四条关于工伤认定申请时限问题的请示》的复函”中指出工伤认定申请时限应扣除因不可抗力耽误的时间，这说明1年申请时效非不变期间，而是一种可变期间。虽然该复函仅是明确了不可抗力可以构成1年申请时效中止的法定事由，而没有表明是否还具有其他类似中止、中断的情形，但是从保护工伤职工利益的立法原则和关怀弱势群体的立法精神上看，并结合该复函的精神，应当认为《工伤保险条例》第十七条第二款规定的1年的申请时效可以适用时效的中止、中断等规定。本案中，原一运司的法律顾问戴德纯证明靖练全长年向其反映靖燕群的工伤事宜，其亦向单位汇报过。戴德纯作为一运司的法律顾问，也曾参与了一运司与靖练全之间因交通事故引发的人身损害赔偿案的诉讼，靖练全向其反映工伤事宜，可以视为向单位主张权利，故本案中存在1年工伤申请时效中断的情形，靖练全于同年11月申请工伤认定，不应视为其申请超过1年的申请时效。市劳动局接到靖练全的申请材料后，应当对上述中断情形予以审查、确认，随后依据案件的具体情况作出靖燕群是否为工伤的判定。但是，市劳动局未经询问、核实，就以靖练全提出工伤认定申请超过1年时效为由作出不予受理通知书，适用法律错误，违反法定程序，故该具体行政行为应予撤销。同时，为切实保护受伤职工的合法权益，应限期市劳动局重新作出具体行政行为。

依据《条例》第五条、第十七条的规定，受理当事人的工伤认定申请属于劳动保障行政部门的法定职责。如果劳动保障行政部门不及时履行其法定职责，行政相对人就可以依据《行政诉讼法》第十一条第一款第（五）项的规定提起行政诉讼，故靖练全请求判令市劳动局受理其工伤认定申请属于人民法院职权范围。原审判决对此认定有误，并判决驳回靖练全此项诉请错误，应予纠正。

迪普公司认为原审法院追加其为第三人，主体不适格的观点不能成立，因为2005年12月迪普公司已将一运司兼并，故其应为本案第三人。

综上，上诉人市劳动局的上诉理由不能成立，其上诉请求应予驳回。上诉人靖练全的上诉理由成立，其上诉请求本院予以支持。原审判决第一项正确应予维持，第二项处理不当，应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项、第（二）项，最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》 第五十九条第一项、第六十条第一款之规定，判决如下：一、维持西安市碑林区人民法院（2008）碑行初字第25号行政判决第一项；二、撤销西安市碑林区人民法院（2008）碑行初字第25号行政判决第二项；三、责令西安市劳动和社会保障局于本判决生效之日起60日内，对于靖练全之子靖燕群所受伤害是否构成工伤作出认定。一、二审案件受理费各50元，共100元，由上诉人西安市劳动和社会保障局承担。

【评析】 

本案主要涉及以下几个方面的问题：

一、如何理解《工伤保险条例》第十七条第二款规定的1年申请期。

关于这个问题，应从以下几个方面进行考察：

1、时限、时效、期间等概念的不同法律内涵。

国务院《工伤保险条例》在规定申请的期间时，对用人单位适用的是“时限”概念，对职工及其直系亲属等申请期概念规定不明确，是属于不变期间，还是属于可以中止、中断、延长的时效期间，未作出规定。劳动和社会保障部制定的《工伤认定办法》在规定受理条件时，对申请的期间适用的是“受理时效”的概念。

在法律上，时效和期限是两种不同的法律制度。时效，是指一定的事实状态经过一定的时间导致一定的法律后果的法律制度。诉讼时效，是指对在法定期间内不行使权利的权利人使其丧失胜诉权的法律制度。依据诉讼时效理论，时效期间可以中止和中断。而期限是指权利义务产生、变更和中止的时间，包括期日和期间，一般情况下期限是不变的。从法律意义上讲，诉讼时效完成后，权利人的胜诉权消灭。该制度的旨意在于督促权利人关注并及时行使自己的权利，以维护社会关系的确定性和稳定性。而期限的法律意义在于确知和确定权利义务产生、变更、消灭和持续的时间。关于时效和期限的区别，在我国民事法律理论中有详尽的论述，但诉讼时效制度只在民法通则中有所规定并在民事诉讼中广泛应用，行政法对此并未有明确的规定，在行政法理论中也涉及较少。但根据法的基本原理，各部门法对于时效、期限规定的立法意图和立法主旨应当是一致的。尽管在工伤认定中，劳动保障行政部门对工伤认定申请的受理与认定，不同于人民法院对民事起诉的诉讼受理，但在涉及法律的共性问题时，应当依据法的基本原理对相关法条作出解释，既是我国法制统一的要求，又能充分保护当事人的合法权益。因此，我国民法及民事诉讼中关于时效制度及时效与期限的区别等规定可以适用于行政案件的审理。

2、以立法本意和立法精神作为切入点，应对法律概念进行权利与义务的属性界定。

工伤认定申请是工伤处理整个过程中的首要环节，也是工伤处理全过程得以启动的必要条件。没有当事人的申请，劳动保障行政部门不会启动工伤认定程序。根据《工伤保险条例》第十七条第四款的规定“用人单位未在本条第一款规定的时限内提交工伤认定申请，在此期间发生符合本条例规定的工伤待遇等有关费用由该用人单位负担”，说明用人单位在规定时限内提交工伤认定申请是其义务。该条的立法目的就是为了督促用人单位及时救治受伤职工、及时进行工伤认定申请和支付应由其承担的相关费用，以保障职工的合法权益。但对于劳动者及其直系亲属来说，在用人单位不履行该项义务的情况下，他们可以第十七条第二款直接向劳动保障行政部门提出工伤认定申请，以启动工伤认定程序，这是法律赋予他们的一项权利。既然是权利，法律法规的相应规定也是为了最大限度地保障权利更好地行使和实现，而不是过多地设置障碍。且工伤认定申请，只有在劳动保障行政部门依法作出有效工伤认定之后，受伤职工才享有实体意义上的权利。因此，在用人单位不依法履行申请义务时，所赋予职工个人或其直系亲属等直接申请工伤认定的权利，应当是一种程序性的申请权利，而非实体权利。基于此理解，由于时效制度适用中止、中断等情形，相较不变期间而言更具灵活性，既能最大限度地保障权利人的合法权益，又能促使权利人及时行使权利。因而，《工伤保险条例》第十七条第二款关于1年的规定，理解为时效制度更为符合条例的立法目的，对受伤职工合法权益的保护更为有力。

3、立足立法原则，正确理解国务院法制办公室国法秘函【2005】39号复函的精神。

2005年2月1日国务院法制办公室在国法秘函【2005】39号“《关于对〈工伤保险条例〉第十七条、第六十四条关于工伤认定申请时限问题的请示》的复函”中指出：《工伤保险条例》施行前职工发生事故伤害而未向行政机关提出工伤认定申请的，申请时限应自条例实施之日起算，应扣除因不可抗力耽误的时间。这说明1年申请时效非不变期间，而是一种可变期间。虽然该复函仅是明确了不可抗力可以构成1年申请时效中止的法定事由，而没有表明是否还具有其他类似中止、中断的情形，但是从保护工伤职工利益的立法原则和关怀弱势群体的立法精神上看，应当认为《工伤保险条例》第十七条第二款规定的1年的申请时效可以适用时效的中止、中断等规定。

4、在工伤保险行政案件的审判中，贯彻民生司法理念，保护弱势群体，推进社会公平正义，达到社会和谐。

党的十七大报告指出，要以改善民生为重点加快推进社会建设，确定了和谐社会建设的重点是解决民生问题，解决社会发展滞后于经济发展的问题，解决涉及人民群众切身利益的问题。当前，如何协调利益关系、化解社会矛盾，尤其是在贫富差距日益扩大的新形势下，如何保护弱势群体的利益，对整个经济社会的和谐发展都有着重要意义。如果处理不好，不仅给劳动者和企业带来直接损害，还必将危及整个社会的安定团结。工伤保险作为国家对劳动者履行的社会责任，其核心在于社会给付，公民受益，应突出体现保护弱势群体利益的法律精神。我国的工伤保险社会保障法律体系尚显薄弱，现行《工伤保险条例》在原则和理念上虽符合国际趋势，但仍有许多需改进完善之处。在当前社会保障法律体系尚不健全的情况下，执法者和司法者均应关注民生，以社会安全和社会公平为要旨，加大对劳动者的保护力度，尽可能通过平衡利益关系，构建和发展和谐稳定的劳动关系，促进和维护社会公平正义。

正是基于上述理解，一、二审法院在本案的处理上，充分关注民生，围绕“民生”对法律法规进行解释。在具体处理上，认为劳动保障行政部门在收到职工个人或其直系亲属的工伤认定申请后，应当依法审查申请是否在1年申请时效内提出，对于已经超过1年申请时效的申请，应当查明是否具有导致申请时效中止、中断的事由和情形，再依法作出是否受理的决定。本案中，原一运司的法律顾问戴德纯证明靖练全长年向其反映靖燕群的工伤事宜，其亦向单位汇报过。戴德纯作为一运司的法律顾问，也曾参与了一运司与靖练全之间因交通事故引发的人身损害赔偿案的诉讼，靖练全向其反映工伤事宜，可以视为向单位主张权利，故本案中存在1年工伤申请时效中断的情形，靖练全于同年11月申请工伤认定，不应视为其申请超过1年的申请时效。市劳动局接到靖练全的申请材料后，应当对上述中断情形予以审查、确认，随后依据案件的具体情况作出靖燕群是否为工伤的判定。但是，市劳动局未经询问、核实，就以靖练全提出工伤认定申请超过1年时效为由作出不予受理通知书，适用法律错误，违反法定程序，故该具体行政行为应被依法撤销。

二、靖练全要求法院判令市劳动局受理其工伤认定申请之请求是否属于人民法院职权范围。

一审法院认为是否受理当事人的工伤认定申请属于劳动保障行政部门的审查职权，法院不应直接判令劳动保障行政部门予以受理，否则就有司法权干涉行政权的嫌疑，所以认为靖练全的该项请求不属于人民法院职权范围。二审法院认为一审法院对此的理解有所偏颇，因为该项请求实际上是要求市劳动局履行法定职责，我们应从以下三个方面予以考虑：首先，要审查市劳动局是否具有此项法定职责。《工伤保险条例》第五条规定：“国务院劳动保障行政部门负责全国的工伤保险工作，县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。”结合第十七条规定的用人单位、劳动者及其直系亲属可以向统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请，说明了受理当事人的工伤认定申请属于劳动保障行政部门的法定职责。其次，我们就要考虑此请求是否属于人民法院职权范围。《行政诉讼法》第十一条第一款规定：“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：（五）申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的。”这说明，如果行政部门不及时履行其法定职责，行政相对人就可以提起行政诉讼，人民法院就应当依法受理。第三，我们应从广义上理解“受理”的内涵。行政机关经审查确认行政相对人的申请不具备受理条件时所作出的不予受理决定，也是在受理行政相对人的申请后作出的具体行政行为，因此判令行政机关受理行政相对人的申请并不是强令行政机关一定要针对申请事项作出肯定或否定的具体行政行为，仍然给行政机关依法行政留下了足够的空间，所以不存在司法权干涉行政权的问题。本案中，靖练全要求法院判令市劳动局受理其工伤认定申请，实际上就是要求市劳动局履行保护其人身权、财产权的法定职责，所以该项请求属于人民法院职权范围。原审判决对此理解有误，应予纠正。

三、是否应判令市劳动局重新作出具体行政行为。

行政审判的目的就是为了监督行政机关依法行政，保护行政相对人的合法权益。如果行政审判的结果仅是撤销被诉具体行政行为而不限期重做，那么就有可能产生行政机关以法院没有判决为由而不积极履行自己的职责，使行政相对人的合法权益无法得到真正的保护和实现，所以，在判决撤销具体行政行为的同时，应当限期行政机关重新作出具体行政行为；而且，为了更好地发挥行政审判对行政机关依法行政的监督作用，还应当在司法权不干涉行政权的原则下，对要求行政机关重新作出的具体行政行为相对具体化。本案中，二审法院已查明并确认靖练全申请工伤认定具有时效中断的情形，从而撤销了市劳动局作出的不予受理决定书，同时责令市劳动局于本判决生效之日起60日内，对于靖练全之子靖燕群所受伤害是否构成工伤作出认定，这样，即督促市劳动局在一定期限内重新作出具体行政行为，又指明该具体行政行为就是确认靖练全之子所受伤害是否构成工伤；一方面达到了监督行政机关依法行政的目的，另一方面又没有干涉行政机关行使自己的行政权力，是恰当的。

文章出处：本文发表于西安市中级人民法院《参阅案例》2008年第4期

（五）确认劳动关系期间不应计算在工伤认定申请时限内

确认劳动关系期间不应计算在工伤认定申请时限内

作者：北京高院研究室  发布时间：2012-08-07 11:30:41

原告赵某某。

被告某县人力资源和社会保障局。 

第三人某机械配件厂。 

一、案情 

2008年9月4日，赵某某以其于2007年9月6日在某机械配件厂工作中右手中指损伤为由，向某县劳动和社会保障局（以下简称县劳动局）提出工伤认定申请。2008年9月5日，县劳动局作出工伤认定申请补正材料通知书，告知赵某某“于2008年10月5日之前补正劳动合同或者其他建立劳动关系的证明。未在规定时间内补正材料的，暂不出具工伤认定结论，自受伤或者诊断为职业病之日起，一年内能够提供补正材料的可以再次提出工伤认定申请。”此后，赵某某未在2008年10月5日之前补正材料。 

2008年9月4日，赵某某向某县劳动争议仲裁委员会申请仲裁，要求确认其与某机械配件厂之间存在劳动关系。2008年11月13日，某县劳动争议仲裁委员会裁决，驳回了赵某某的仲裁请求。赵某某不服，向一审法院提起民事诉讼。2009年4月24日，一审法院作出民事判决，确认赵某某与某机械配件厂自2003年9月至2008年4月间存在劳动关系。某机械配件厂不服，向二审法院提起上诉。2009年12月16日，二审法院作出终审民事判决，维持了原判。2009年12月23日，赵某某收到上述二审判决书。2010年1月12日，赵某某再次向县劳动局提出工伤认定申请。县劳动局经调查取证后，于2010年1月20日作出工伤认定申请不予受理通知。该通知认定：赵某某发生事故日期为2007年9月6日，初次工伤认定申请日期为2008年9月4日，因缺少劳动关系证明，被告知补正。2009年12月23日赵某某收到法院确认劳动关系判决后，于2010年1月12日再次提出工伤认定申请（依法定程序处理劳动争议的时间不计算在工伤认定的时限内）。据此，根据《北京市实施〈工伤保险条例〉办法》第21条第1款第1项之规定，决定不予受理。现县劳动局更名为某县人力资源和社会保障局。 

赵某某不服不予受理通知，向原审法院起诉，称其于2009年12月23日收到二审民事判决，因此工伤认定申请时效应从2009年12月24日算起向后延长一年，不能从2008年9月4日算起仅延长两天。被告的算法没有法律依据。请求撤销不予受理通知，责令被告作出工伤认定结论通知书。 

二、审理结果 

一审经审理认为，赵某某向某县劳动争议仲裁委员会申请仲裁，至其收到二审判决书之期间属于依法定程序处理劳动争议的时间，不计算在工伤认定的时限内。扣除赵某某依法定程序处理劳动争议的时间，其于2010年1月12日再次提出工伤认定申请超过了自2007年9月6日起1年内提出的期限。县劳动局收到赵某某再次提出工伤认定的申请后，经调查取证，依据《北京市实施〈工伤保险条例〉办法》第21条第1款第1项之规定，作出《不予受理通知》并无不当，故判决驳回原告赵某某的诉讼请求。 

赵某某不服一审判决提起上诉，二审法院经审理认为本案审查的焦点问题即县劳动局所作《不予受理通知》是否合法。根据《中华人民共和国劳动法》和《工伤保险条例》的相关规定，县劳动局在工伤认定程序中，应当具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权。赵某某应县劳动局的要求搜索其与用人单位之间存在劳动关系证明的时间并非其主观意志能够确定的，县劳动局答辩所称赵某某收到判决书后，“理应及时向答辩人再次提出工伤认定申请，而被答辩人代理人收到判决后并没有及时在规定时间内，也未提出任何理由，于2010年1月12日向答辩人提出工伤认定申请，明显超过工伤认定申请”的认定没有明确法理依据和事实依据。县劳动局以“ 事故发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起超过1年提出申请的”之规定，决定不予受理的处理没有法律依据。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第61条第2项、最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第70条之规定，判决如下：1、撤销一审行政判决；2、撤销原某县劳动和社会保障局于2010年1月20日作出的工伤认定申请不予受理通知；3、某县人力资源和社会保障局对赵某某是否构成工伤重新作出认定。 

三、意见 

《工伤保险条例》的立法原则和初衷是最大限度地保护劳动者的权益，因此用人单位应当承担的是无过错责任。只要劳动者能够提供证据证实其在法定期限内并未怠于行使自己的权利，在一般情况下，均不应从程序上制约劳动者提出工伤认定的申请。 

具体到本案的情况，赵某某自2007年9月6日受伤后，2008年9月4日向县劳动局提出工伤认定申请是符合相关的法律规定。县劳动局接到赵某某在法律规定的期限内提出的工伤认定申请后的次日，即书面告知其需要补正“劳动关系或者其他建立劳动关系的证明”。之后，赵某某即通过仲裁、诉讼程序保护自己的权利，并最终通过判决确认其与某机械厂之间存在劳动关系。其于2009年12月23日收到终审判决，于2010年1月12日即再次向原某县劳动和社会保障局提出工伤认定申请，应认定其已经积极、稳妥、恰当地行使了自己的权利。 

工伤认定的基础是确认劳动关系是否存在，而劳动保障部门本身即具有对赵某某与用人单位之间是否存在劳动关系认定的职权。本案中，被告让赵某某补正的即为劳动关系证明，被告能够充分认识到赵某某可能在规定时间内提供不出上述证据材料，其随后以“自受伤或者诊断为职业病之日起，一年内能够提供补正材料的可以再次提出工伤认定申请”作为限定赵某某提供劳动关系的证明时间，本身并不妥当。如果以上述时间推算，类比“被诊断、鉴定为职业病之日起超过1年提出申请的”规定，劳动关系的确认之日才应该是申请的起算期限，赵某某在领取终审判决1年之内提出申请，劳动保障部门均应予以受理。 

被告在收到原告赵某某申请后，并未就争议事项进行任何走访、调查，即于次日告知原告补正材料。在原告赵某某历经一年多的时间取得劳动关系证明后，又以原告未在取得判决书二日之内提出申请，超过期限为由作出了不予受理的结论。照此类推，如果赵某某在2008年9月6日，即受伤之日起1年的最后一天，其即便取得了终审判决，也因超过期限工伤认定申请不被受理，这是与《工伤保险条例》最大限度保护劳动者权益原则是明显相悖的。《工伤保险条例》制定的基本宗旨意在保障因工作遭受事故伤害或者职业病的职工获得医疗救助和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，分散用人单位的工伤风险。劳动保障部门的处理明显使劳动者一方处于司法保护的不利地位，加大了其义务承担，为其权利的取得设置重重障碍，为涉诉信访案件的发生埋下隐患。 

综上，二审的判决是正确的。

                                              编辑：刘娜  

（六）工伤超一年不予受理 伤者状告人保局胜诉

中国法院网讯 (宋国强)原告马某的父亲在工作中突发疾病，后一直住院治疗，并处于昏迷状态，原告多次和父亲所在单位协商此事，一年后，原告向人保局申请工伤，人保局以超过一年时效为由不予受理，原告不服，一纸诉状将人保局告上了法庭。4月13日，河南省商丘市睢阳区人民法院审结了此案，依法判决撤销人保局作出的不予受理决定。
　　原告马某诉称，原告的父亲马某某于2010年3月1日在河南省夏邑县某乡卫生院上班期间突发性昏迷，在夏邑县人民医院和省人民医院住院治疗，出院后向被告人保局申请工伤认定，而被告以申请超过一年不予受理。原告的父亲自发生事故后，一直住院治疗，并处于昏迷状态，且卫生院和原告一直在协商此事，原告也不知道可以申请工伤。综上，原告的申请不能认定为超过了一年时效，为保护合法权益，提起行政诉讼。
　　被告人保局辩称，一、原告马某的父亲马某某于2010年3月1日发病，而在2011年12月2日才向我局提出申请，根据《工伤保险条例》的规定，该职工未在规定的发生事故一年内提出工伤认定申请，所以不予受理。二、原告父亲生于1949年7月10日，于2010年3月1日生病，已达到法定退休年龄，与第三人卫生院不存在劳动关系，而是劳务关系，不在工伤认定受理范围内。
　　法院审理后认为，《工伤保险条例》第十七条第二款关于一年的规定，应理解为时效制度，存在中止、中断的事由和情形，原告向被告递交工伤认定申请书及相关证据材料后，被告人保局未依法审查原告的申请是否有导致申请时效中止、中断的事由，即以申请超过一年时限为由，制作不予受理通知书并向原告送达，属于适用法律错误，违反法定程序，依法应予撤销。根据《行政诉讼法》的规定，遂作出上述判决。

                                       责任编辑：边江

（七）苗征兵诉济源市人力资源和社会保障局工伤认定申请不予受理决定纠纷案

苗征兵诉济源市人力资源和社会保障局工伤认定申请不予受理决定纠纷案

                          河南省济源市人民法院
                               行政判决书　　　　 

                                         (2012)济行初字4号

　　原告苗征兵。
　　委托代理人王发光。
　　被告济源市人力资源和社会保障局。
　　法定代表人胡亚锋，局长。
　　委托代理人于文娟。
　　委托代理人李广军。
　　原告苗征兵不服被告济源市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）工伤认定申请不予受理决定一案，于2011年11月21日向本院提起诉讼。本院于2011年12月27日受理后，于2011年12月30日向被告市人社局送达了应诉通知书和起诉状副本。本院依法组成合议庭，于2012年1月11日公开开庭审理了本案。原告苗征兵及其委托代理人王发光，被告市人社局的委托代理人于文娟、李广军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
　　被告市人社局于2011年9月27日对苗征兵作出编号为2011004的工伤认定申请不予受理决定书。主要内容为：你于2011年9月27日提交的工伤认定申请收悉。你受伤时间为2010年6月7日，现已超过1年期限。不符合《工伤保险条例》第十七条第二款规定的受理条件，决定不予受理。
　　原告苗征兵诉称：2010年3月13日，其到济源市恒昌机械制造有限公司（以下简称恒昌公司）从事临时性电焊工作。当年6月7日下午2时许，其在公司焊接组装车间焊接机件时，被倾倒的钢板砸伤，后被送入济源市人民医院救治。为获得损害赔偿，2011年4月15日，其向本院提起民事诉讼。本院认定其与恒昌公司形成事实上的劳动关系，其在工作中受伤，其与恒昌公司的纠纷属劳动争议，于2011年7月5日作出（2011）济民一初字第1145号民事裁定，驳回了其的起诉。2011年7月21日，其因工伤赔偿之事向仲裁部门申请仲裁，济源市劳动人事争议仲裁委员会作出济劳人仲案字（2011）31号不予受理决定书，以未经工伤认定为由，决定不予受理。2011年9月27日，其向市人社局提出工伤认定申请。市人社局同日作出编号为2011004的工伤认定申请不予受理决定书，以其工伤认定申请已超过1年申请期限为由，决定不予受理。其认为，工伤认定的申请期限不应是除斥期间，其工伤认定申请虽然超过1年期限，但其有曾向法院起诉被驳回的特殊情况，根据人力资源和社会保障部《工伤认定办法》第五条及第四条的规定，其申请期限应当予以延长。请求撤销市人社局作出的编号为2011004的工伤认定申请不予受理决定书，并责令市人社局对其工伤认定申请作出是否为工伤的具体行政行为。
　　被告市人社局辩称：2011年9月27日，苗征兵以自己于2010年6月7日受到事故伤害为由向其局提出工伤认定申请。根据《工伤保险条例》第十七条第二款关于“用人单位未按前款提出工伤认定申请的，工伤职工在事故伤害发生之日起1年内，可以直接向用人单位所在统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请”的规定及《河南省工伤保险条例》第十七条第一款关于“申请人提出工伤认定申请，依照国务院《工伤保险条例》第十八条规定办理，但超过法定时限提出申请的，劳动保障行政部门不予受理”的规定，其局认定苗征兵提出工伤认定申请已超过法定申请时限，故作出的工伤认定申请不予受理决定，适用法律正确，程序合法，请求予以维持。
　　被告市人社局在法定期限内向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据，具体如下：
　　1、申请人苗征兵提交的工伤认定申请书。
　　2、苗征兵的身份证复印件。
　　3、本院2011年7月5日作出的（2011）济民一初字第1145号民事裁定书。
　　4、济源市劳动争议仲裁委员会2011年7月21日作出的济劳人仲案字【2011】31号不予受理通知书。
　　5、济源市人民医院2011年4月7日对苗征兵出具的诊断证明书。
　　6、河南省人民医院2011年3月2日对苗征兵出具的CT检查报告单。　
　　原告苗征兵对被告市人社局提交的证据均无异议。
　　本院认证如下：市人社局提交的证据，具有真实性、合法性、关联性，可以作为本案认定事实的依据。
　　根据举证、质证、认证，结合庭审中各方当事人的陈述，本院确认案件事实如下：2011年4月15日，苗征兵以其2010年3月13日受雇于恒昌公司，2010年6月7日在工作中受伤为由，将恒昌公司列为被告，向本院提起民事诉讼，要求恒昌公司赔偿其人身损害损失15000元，本院同日予以受理。2011年7月5日作出（2011）济民一初字第1145号民事裁定，认为恒昌公司属独立的企业法人，苗征兵到该公司工作，双方虽未签订劳动合同，但明显形成了事实上的劳动关系，苗征兵在工作中受伤，此案应属于劳动争议，裁定驳回了苗征兵的起诉。该裁定书于2011年7月6日送达双方当事人，于2011年7月17日生效。2011年7月21日，苗征兵就其与恒昌公司的工伤赔偿争议向济源市劳动争议仲裁委员会申请仲裁，同日该仲裁委员会作出济劳人仲案字【2011】31号不予受理通知书，以未经工伤认定，不符合受理条件为由，决定不予受理。该决定书于2011年7月21日送达苗征兵，于2011年8月6日生效。2011年9月27日，苗征兵以其于2010年6月7日在工作中受伤为由向市人社局提出工伤认定申请。同日，市人社局以苗征兵受伤时间为2010年6月7日，现已过了一年期限，不符合《工伤保险条例》第十七条第二款规定的受理条件为由，对苗征兵作出了编号为2011004的工伤认定申请不予受理决定书，决定对苗征兵的工伤认定申请不予受理。
　　本院认为：《工伤保险条例》第十七条第二款规定了职工申请工伤认定的期间为从受伤之日起1年，该条款虽未明确规定申请时效的中止和中断，但是2005年2月1日国务院法制办公室在国法秘函【2005】39号“《关于对〈工伤保险条例〉第十七条、第六十四条关于工伤认定申请时限问题的请示》的复函”中指出工伤认定申请时限应扣除因不可抗力耽误的时间，故该1年申请时效非不变期间，而是一种可变期间。该复函也反映出国家保护受伤职工利益的立法原则和关怀弱势群体的立法精神。据此，在受伤职工与用人单位就损害赔偿发生争议时，受伤职工通过诉讼、仲裁途径向用人单位主张赔偿的行为是维护自身合法权利的积极行为，结合上述复函的精神，工伤认定申请时限应扣除受伤职工因通过诉讼、仲裁途径向用人单位主张赔偿而耽误的时间。本案中，苗征兵为向用人单位主张赔偿于2011年4月15日向本院提起民事诉讼，在被驳回起诉后在2011年7月21日向劳动争议仲裁部门申请仲裁，同日劳动争议仲裁部门以未经工伤认定为由决定不予受理。故苗征兵的工伤认定申请期应扣除其因通过诉讼、仲裁途径向用人单位主张赔偿而耽误的时间即2011年4月15日至2011年8月6日的期间。苗征兵称其受伤时间为2010年6月7日，而其向市人社局提出工伤认定申请的时间为2011年9月27日，扣除其因通过诉讼、仲裁途径而耽误的时间后，其向市人社局提出工伤认定申请的时间仍在法规规定的1年申请期内。市人社局接到苗征兵的申请材料后，未对上述扣除情形予以审查、确认，直接以苗征兵提出的工伤认定申请超过1年时效为由作出不予受理决定书，系适用法律错误，违反法定程序，故该具体行政行为应予撤销。为切实保护受伤职工的合法权益，市人社局应当在一定期限内对苗征兵的工伤认定申请重新作出具体行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目、第3目、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十条第一款之规定，判决如下：
　　一、撤销被告济源市人力资源和社会保障局2011年9月27日对原告苗征兵作出的编号为2011004的工伤认定申请不予受理决定书。
　　二、被告济源市人力资源和社会保障局在本判决生效后六十日内对原告苗征兵的工伤认定申请重新作出具体行政行为。
　　案件受理费50元，由被告济源市人力资源和社会保障局负担。
　　如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省济源中级人民法院。
　　　　　　　　　　　　　　　　　审　判　长　李小龙
　　　　　　　　　　　　　　　　　审　判　员　董素萍
　　　　　　　　　　　　　　　　　审　判　员　李建忠
　　　　　　　　　　　　　　　　　二〇一二年三月四日
　　　　　　　　　　　　　　　　　书　记　员　李新明