三亚市交通规费征稽所诉三亚泰和旅游交通发展有限公司公路纠纷一案
【审判程序】：二审
【案件分类】：行政
【公 布 号】：
【裁判文书字号】：（２００２）三中行终字第１１号
【裁判文书类型】：行政判决书
【裁判时间】：二○○二年十月九日
【受理法院】：海南省三亚市中级人民法院 

【案例全文】：
海南省三亚市中级人民法院

行政判决书

（２００２）三中行终字第１１号

作者:林圣全，海南惠海律师事务所律师,全国律协行政诉讼法专业委员会委员

    上诉人（原审被告）三亚市交通规费征稽所，住三亚市解放二路６５号。 
　　法定代表人邢福光（所长）。 
　　委托代理人林瑞珍、王伟，海南言必信律师事务所律师。 
　　被上诉人（原审原告）三亚泰和旅游交通发展有限公司，住三亚市解放二路祥云宾馆三楼。 
　　法定代表人杨其元，该公司董事长。 

  委托代理人林圣全，三亚市政府法制办干部。 
  委托代理人贺正华，该公司职员。 
　　上诉人三亚市交通规费征稽所因征收被上诉人三亚泰和旅游交通发展有限公司公路建设基金一案，不服三亚市城郊法院（２００２）城行初字第２２号行政判决，向本院上诉，本院于２００２年８月９日受理后，依法组成合议庭，并于２００２年９月６日公开开庭审理了本案，上诉人委托代理人林瑞珍、王伟。被上诉人委托代理人林圣全、贺正华到庭参加诉讼。现已审理终结。 
　　经审理查明，被上诉人三亚泰和旅游交通发展有限公司（以下简称泰和），为国有控股有限公司。２００１年初，经三亚市政府批准成立该公司来发展我市城市公交。关于该公司的定位，及性质，中巴车经营线路及其产权管辖，庭审中双方当事人均无异议。 
　　至于被上诉人经营的车辆是城市公交车还是一般营运客车，行驶的线路是否在固定市区城管道路上应是本案审查的焦点。经审查：２０００年１２月１５日，三亚市政府（三府函）［２０００］１５３号《关于开辟旅游公交专线问题》批复，对＂泰和＂成立后所经营的线路、公司类型、参与市区公交线路的运营都有明确规定。２０００年１２月１２日，三亚市政府召开市长办公会议，就市旅游公交车的线路、经营等问题作出纪要。２００１年１１月１０日，市政府召开秘书长办公会议。研究泰和公司公交专线开通给予优惠政策，并就免收价格调节基金，免收路牌建设规费和车辆赞助费，减免部分税收问题作出规定。明确了对于中巴车的纳税定额，地税部门要尽可能以予优惠。２００１年１０月１５日，三亚市交通局（三交２００１）３８号，关于实行市区中巴公交车统一管理的通知，已对市区中巴公交车作出实行统一管理的规定。２００１年３月１５日，三亚市政府（三府函［２００１］３２号），关于请求免征三亚＂泰和＂公司公交车公路建设基金的函，对其开辟的公交线路车辆提出免征规费中就明示该车辆行驶线路主要在市区城管道路上固定行驶。而且市区中巴车票价定价未包含公路建设基金部分，同时规定对学生、军人、残疾人实行优惠票价（见三府办函［２００２］１号）。 
　　本案一审中，被上诉人提供了三亚市城建局出据关于申请核实城市道路建设和维护情况资料的请求，及解放路全段维护管理的证明（证据４），１９９８年市政维修工程决算书等证据材料１以证明解放１－４路及南边海路归城建局管养。二审庭审中，上诉人对被上诉人提供的证据和一审认定的事实提出异议，并进行质辩。提出原判决认定将公路产权、养护权和管理权给予分裂开，是对法律设定认可和保护的公路这一法律事实给予否定。将被上诉人经营的中型客车（中巴车）认定为公共汽车，属认定事实错误。强调免征规费必须同时符合两个必要条件：一是固定在市郊区城市管养线路上行驶；二是必须属于公共大客车、电车。而被上诉人不符合以上条件。上诉人还提供了未经一审质证的琼路复查［２００１］０９号，三府函（２０００）１４２号等７份证据材料，以证明上诉人征收规费合法，请求二审法院撤销一审判决，维持上诉人作出征收被上诉人公路建设基金的具体行政行为。 
　　原审判决认定，三亚泰和旅游交通发展有限公司是经三亚市政府批准成立的专营发展城市公交的公司。该公司经营的１、２、３、４路车行程约７－９公里，分别属于国道海西线、东线、中线的一段，是三亚市公路局的路政管辖区域，但原告营运的１、２、３、４路中巴车均固定在由三亚市城建部门修建、管养的线路上行驶，票价由三亚市物价局确定，其中并没有将公路建设基金核算在内。２００２年１月３日，被告依据《海南省公路规费征收办法》有关规定，向原告征收公路建设基金６５０６０元。原告不服于２００２年４月８日诉至本院，请求确认被告征收行为违法，并赔偿其违法征收６５０６０元。 
　　原审法院认为，《海南省公路规费征收办法》（以下简称办法）第十九条规定，固定在市区内管养线路上行驶的公共大客车、电车、免征公路建设基金。原告经营的１－４路中巴车所经路线虽系三亚市公路局的路政管辖区域。但该段线路也已事实上成为三亚市的城市街道，并按城市道路的功能，已对原公路进行改建、扩建和配套市政设施建设。该路由三亚市政部门根据城市道路管理条件的规定进行养护和维修。因此，该四段线路的路政管理权虽属公路主管部门，但它已成为城市道路的客观事实，不因该道路的路政管辖权的归属或管养职责的划分而否定。故原告营运的１－４路车辆行驶的线路是＂市区管养的线路＂亦同属公路基金免征对象，虽然《办法》第十九条规定只有＂公共大客车＂、＂电车＂才免征公路建设基金，但原告＂中巴车＂的行驶路线，经营性质均与大客车一样，不能以＂大小＂公共汽车作为是否免征基金的对象界线，况且依据我国《国民经济行业分类代码》／ＧＢ／Ｔ４７５４－９４的有关规定，城市公交车属于公共设施服务业，不属于＂公路运输业＂故被告依据＂办法＂第十八条向原告征收规费属适用法律、法规错误。依据最高院关于执行《行诉法》解释第五十七条第二款（二）项，判决被告对原告经营的１、２、３、４路公交车征收规费违法，并判决返还其违法征收的６５０６０元。 
　　被上诉人（原审原告）提供的证据材料有：１、三亚市交通局关于公交线路编号的批复及站牌照片；２、三亚市交通局关于实行市区中巴公交车统一管理的通知；３、三亚市建设局关于申请核实城市道路建设和维护情况资料请求及１９９８年市政维修工程决算书；４、三亚市政府（三府函［２００１］３２号），会议纪要及三亚市物价局三价字［１９９８］７７号文；５、海南省交通规费收据；６、营业执照副本、登记申请以证明我司享受政府补贴；７、海口市、儋州市公共汽车免交公路建设基金的证明。 
　　上诉人（原审被告）诉称，一审判决认定事实错误。被上诉人通过托管，挂靠或兼并等形式经营个体中巴车、行驶线路途径部分国道海榆东线、西线、中路，分别约７－９公里，但判决书认定１、２、３、４路车行程约７－９分别属国道西线、东线、中线一段，是三亚市公路局的路政管辖区域，但该线路已经事实上成为三亚市的城市街道……这一认定，实质上是履行了本属国务院、省政府的职权，将公路认定为城市道路，属行使了行政权力的越权审判行为。 
　　根据《公路法》、《公路管理条例》及细则的规定，公路建设是由公路部门负责的，产权归属公路部门，并决定了公路的养护和路政管理也由公路部门负责，同时公路的产权、养护和路政管理权是一个整体。因此，判决书的认定给予分裂开，对法律设定认可和保护的公路这一法律事实给予否定。明显违反了法律、法规、规定，认定事实错误。原判决将被上诉人经营的中型客车，认定为公共汽车也属认定事实错误。根据交通部《关于请求诠释〈公路运输管理暂行条例〉高速范围的请示的复函》中明确＂在城市市区定线、定时、定站点运行的公共汽车是享有政府补贴和不以盈利为目的，并且由社会运输形式＂。被上诉人作为一家有限责任公司，对个体营运中巴车采取发包，挂靠等方式并收取管理费，从事多种盈利经营，其经营不享有财政补贴，且以盈利为目的，不具有社会公益性质，不属于公共汽车，而是一般营运客车。《判决书》将被上诉人的中巴车认定为公共汽车不符合有关规定。《判决书》适用法律错误。违背了《行诉法》关于不能对抽象行政行为进行司法审查的规定。另据《办法》第十九条第一款规定＂固定在市区城市管养路行驶的公共大客车、电车暂定免征公路建设基金＂，具体说，免征公路建设基金必须同时符合两个必要条件：一是固定在市区城市管养线路上行驶的；二是必须属于公共大客车、电车，被上诉人不符合上述两个必要条件。因为被上诉人经营的中巴车行驶的路线不限于市城建部门管理的道路。同时根据《汽车旅客运输规则》（８８）交公路字２０１号文第七条规定，可以确定被上诉人所投入营运的车辆为中型客车，不符合《办法》第十九条免征的规定。 
　　上诉人提供的证据材料有：１、第二次全国公路普查里程统计表；２、三亚市公路局公路养护指标月讯月报；３、２００２年４月１８日三亚市公路局出具的２份证明书；４、《汽车旅客运输规则》、《海南省公路规费征收办法》、《海南经济特区机动车辆燃油附加税征收管理条例　》；５、王国庆询问笔录；６、交函公路（１９９５）５２３号复函。 
　　被上诉人辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人提出被上诉人经营的１、２、３、４路中巴车行驶经的解放一至四路及榆亚大道等街道的产权归公路部门所有为＂法律事实＂而该路段由三亚市城建部门管理和养护的事实为＂客观事实＂，判决书依据＂客观事实＂，忽视了＂法律事实＂做出判决，明显违反了法律规定，似乎本案存在着＂两个＂相互矛盾的＂事实＂。一审判决在三亚建设局的书面证明及市政工程公司的原始施工档案的基础上，确认解放１－４路及榆亚大道由三亚市管养的事实，作为公路规费部门，及提不出《公路管理条例实施细则》规定的任何管养凭据，也提不出规定的养护道理及人员记录。至于该争议路段为谁所有，并不是《办法》第十九条所要求的事实。关于泰和公司经营１、２、３、４路车属于公交性质的问题：被上诉人辩称建设部在制定《关于加强城市交通工作的若干规定》中规定＂城市公共交通是服务性质的企业＂被上诉人所营运的１、２、３、４路中巴车，不仅只在城建部门管养的街道上定线、定时、定站运行，而且还在票价上向军人、学生、残疾人等群体倾斜，在经营上享受政府的政策倾斜，表明了其服务的性质。国家计委、财政部、交通部联合下发的《关于规范公路客运附加费增加公路建设基金的通知》第二条明确规定：公路建设基金是＂在公路运输环节征收的……＂，依据国民经济行业分类（ＧＢ４７３４－９４）的规定，城市中巴车属于＂公共设施服务业＂（Ｋ－７５），不属于＂公路运输业＂（Ｇ－５３）。《办法》第十九条规定只有公共大客车，电车才能免征公路建设基金，但却没有明确界定大、中、小公共汽车。人民法院对于《办法》第十九条中免征对象只限于公共大客车，电车而违反国家标准的规定不以参照而采用作为国家标准的《国民经济行业分类和代码》对公共汽车的界定，是在行使自己的审判职权，符合《行诉法》第五十五条之规定。因此，一审判决对解放一至四路榆亚大道等街道认定由三亚市城建部门管养，符合客观实际，将泰和公司经营的１－４路市内中巴界定为公共汽车，属于公共设施服务业，符合建设部的规定和国家标准。判定上诉人对被上诉人运营的１、２、３、４路车征收公路基金的行政行为违法符合行诉法的规定。请求二审法院维持原判决。 
　　经审查，本院认为，被上诉人经营的１－４路中巴车属城市公交车。该中巴车行驶的线路的路政管辖属公路主管部门。有三府函（２００１）３２号文，三亚市交通局三交［２００１］３８号文。有三亚市公路局有关证明材料为据，应以认定。 
　　关于本案争执的焦点：被上诉人经营的中巴车行驶线路是否固定在主要市区城管道路上的问题。原审法院已作了如下认定：即原告经营的１－４路中巴车行驶的线路虽系三亚市公路局的路政管辖区域，但该段线路已事实上成为三亚市城市街道，并按城市道路的功能，已对原公路进行改建、扩建和配套市政设施建设。该四段线路的路政管辖权虽属公路部门，但已成为城市道路的客观事实，不能因该道路的管辖权的归属或管养职责的划分而否定，故原告（被上诉人）所经营的１－４路车辆行驶的线路是市区城市管养的线路。况且依据我国《国民经济行业分类代码》（ＧＢ／４７５４－９４）的有关规定，城市公交属于＂公共设施服务业＂，不属于＂公路运输业＂。本院根据建设部（建城函［２００１］９０号关于城市公交有关问题的复函及国家计委计价管（计办价格［１９９８］８８５号《关于公路客运附加费征收范围有关问题复函》的规定。根据三亚市城建局２００２年３月２６日证实解放路全段属市维护管理的证明（见证据４）和１９９８年市政维修工程决算书，工程结算总表证据材料。结合三亚市政府（三府函（２０００）１５３号批复，市政府２００１年１月１０日秘书长办公会议研究给予优惠政策扶持旅游公交专线开通的纪要和市府办（三府办函［２００１］１号）关于免征三亚市公交车公路建设基金的函等有关文件。对一审判决所认定被上诉人经营的１－４路中巴车行驶的线路由市政部门养护和维修，是市区城市管养的线路的事实予以确认。 
　　上诉人提供的第二次全国公路普查里程统计表，三亚市公路局公路养护指标月讯月报，公路路况及路面的有关证据，以证明解放路属其管养。被上诉人提供向三亚市建设局申请核实城市道路建设和维护情况资料的请求及１９９８年市政维修工程决算书，以证明解放１－４路归城建局管养。由于被上诉人所举的证据证实其管养较为具体，更有证明力。本庭综合全案证据的关联性，予采信原审判决所认定的事实。上诉人在二审庭审中向法庭提交在一审过程中未提交的琼路普查［２００１］０９号，三府函［２０００］１４２号等７份证据，以证明被诉行政行为的合法性。但该证据违反了行政诉讼举证责任合法性的证据规则。不能作为二审法院撤销一审裁判的根据。 
　　综上，原判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一项之规定。判决如下： 
　　驳回上诉，维持原判。 
　　上诉案件受理费２４６１元由上诉人承担。 
　　本判决为终审判决。