土地法规定，征收集体土地的前提是必须有建设项目，而建设项目是计划、规划等部门根据某个具体建设单位的申请确定的，也好是先有建设单位才能确定建设项目。但国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》中规定，必须通过招拍挂的方式确定建设单位，也即是征地在前，确定建设单位在后。两个规定相互冲突。应该如何从法律上解决这种困境？

上海目前以土地储备作为建设项目，通过土储备的形式来征收集体土地，但国土资源部在《关于当前进一步从严土地管理的紧急通知》（国土资电发[2006]17号）中又明确禁止以这种形式征收集体土地，上海的土地储备制度该如何调整？

解答：1、从效力上分析，全国人大常委会制定的《土地管理法》的效力高于国土资源部的“招拍挂规定”。当上位法与下位法的规定相互冲突时，应当以上位法的规定为准。因此，在土地管理法未作相应修改之前，仍然应当以土地管理法的规定为准。可以理解为，招拍挂规定不适用于征收集体土地的情况。如若需保持两者的统一，则有必要通过立法途径对于土地管理法予以适当的修改。

由于政府宏观调控的方向是以招拍挂作为主流的出让方式，因此，提供如下模式供相关部门参考：对于某一集体土地先不办理征地手续，在符合土地利用总体规划、城市规划的前提下，公布一个暂定的规划指标（或规划设计方案），由各投标方在此基础上进行投标。同时，招标文件中应当明确告知，中标单位须向政府有关部门办理征收集体土地的申请手续，若审批通过则可按照中标通知办理后续手续，若审批未能通过则中标通知自行失效。

2、建议设立“预征地程序”，即对于原计划采用土地储备的形式来征收的集体土地，参照正式征收集体土地的程序，拟定征地方案、补偿标准，进行预听证，但并不正式办理征用审批手续，而是由村民委员会与土地储备中心签署协议书确认上述预征收内容在某一确定的时间段内有效。如若在该确定的时间段内，按照上述问题1中建议的模式进行了招拍挂，则可按照协议内容办理征收手续。