工信部政法司负责人解读《烟草专卖行政处罚程序规定》

2010年1月21日，工业和信息化部发布了《烟草专卖行政处罚程序规定》（工业和信息化部令第12号）。工信部政法司李国斌副司长围绕《规定》出台的有关背景、主要修订过程、《规定》的主要内容等问题接受了记者的专访。

记者：为什么要修订《烟草专卖行政处罚程序规定》？

李国斌副司长：原《烟草专卖行政处罚程序规定》是国家烟草专卖局1998年9月发布的规章。《规定》施行以来，对于规范烟草专卖行政处罚行为，落实国家烟草专卖制度，维护当事人的合法权益发挥了重要作用。但随着我国法制建设的不断完善和烟草专卖行政处罚工作的深入开展，《规定》已不适应依法行政的工作要求，亟需修订。修订《规定》主要基于以下四方面的考虑：

一是维护国家法制统一的要求。由于发布时间先后等原因，《规定》存在着与《刑法》、《行政处罚法》、《行政复议法》的规定不一致的问题。例如，《规定》第六十条规定“申请人对复议决定不服的，可以在收到复议决定之日起十五日内，向人民法院起诉”，但《行政复议法》规定的期限至少是六十日。有必要依照相关法律修改《规定》的相关内容，确保法制统一。

二是保护行政相对人合法权益的要求。在依法惩治违法行为的同时，保护被处罚人以及利害关系人的合法权益，是规范行政处罚的重要目标之一。在这方面，《规定》的部分内容还有待进一步完善。例如，《规定》没有“罚缴分离”制度的规定，不利于规范除当场收缴罚款以外的罚款行为。同时，进一步完善烟草专卖行政处罚的内部监督、层级监督机制，加强法制机构或法制工作人员对行政处罚的合法性审查，也是依法保护相对人权益的重要举措。

三是完善行政处罚程序的要求。《规定》实施十年多来，各地烟草专卖行政主管部门积累了很多好的经验和做法，需要修订《规定》予以确认、修改或者补充。例如，烟草专卖行政主管部门之间建立协作机制，在调查取证等环节加强配合，对于有效惩治跨地区涉烟违法行为至关重要，需要在《规定》中补充相关内容。

四是进一步提高规章质量的要求。结合近年来我国法制建设的一些要求和经验，需要从立法技术的角度进一步完善《规定》。例如，《规定》第七章规定了有关“行政复议”的内容。但行政复议是为相对人提供的一种行政救济措施，是行政机关实施内部监督的一种方式，不属于《规定》调整的行政处罚的范畴，需要修订《规定》以删减有关内容。

记者：修订《烟草专卖行政处罚程序规定》开展了哪些主要工作？

李国斌副司长：修订工作主要分两个阶段进行：

第一阶段是国家烟草专卖局工作阶段。2008年初，国家烟草专卖局启动了《规定》修订工作，并通过召开座谈会、专家论证会以及实地调研等方式，广泛听取了各级烟草专卖局、烟草企业、法律专家的意见。2009年4月形成《规定》（修订初稿）后，国家烟草专卖局体改法规司与我司进行了沟通，并结合我司提出的意见做了进一步修改。2009年10月，国家烟草专卖局正式报请我部修订《规定》。

第二阶段是我部工作阶段。收到《规定》（送审稿）后，我司立即启动了相关法律审查程序，在梳理我国烟草专卖法律体系的基础上，研究提出了有关审查和修改意见，并着手修改《规定》。12月初，我司与国家烟草专卖局体改法规司组织召开《规定》修订座谈会，听取了部分省（区、市）烟草专卖局法制工作机构对《规定》修订草稿的建议。同时，我司还书面征求了部内消费品司的意见。在归纳分析有关意见的基础上，我司对《规定》修订草稿进行了反复修改和论证，形成了《规定（修订草案）》及其说明等立法材料。2009年12月29日，部第八次部务会议审议通过了《规定（修订草案）》。

记者：与修订前相比，《规定》主要修订了哪些内容？

李国斌副司长：我们从结构到内容对原《规定》进行了全面修订：

在结构方面，删除了原《规定》“第七章行政复议”；把原《规定》“第三章立案”、“第四章调查取证”、“第五章处罚决定”整合为现在的“第四章一般程序”的三节内容；同时增加了“第三章简易程序”和“第七章执法监督”，进一步理顺各章的逻辑关系。

在内容方面，按照相关法律规定，结合实践经验，主要修改了以下几方面的内容：

一是修订了与相关法律不一致的内容。按照《刑法》、《行政处罚法》、《行政复议法》等法律，修订后的《规定》对有关案件管辖争议、行政复议时限、行政处罚与刑罚的划分界面等内容进行了修改。例如，原《规定》第六十七条第三款有关查封扣押的易霉坏变质烟草制品的规定，在《烟草专卖法》及其实施条例中没有依据，修订后的《规定》删除了相关内容，并按照《民法通则》的有关规定明确了对依法查获的烟草专卖品的处置程序。

二是细化了行政处罚的程序性要求。结合近年来烟草专卖行政执法实践，《规定》进一步规范了行政处罚程序的各个环节，重点是完善了简易程序和立案、听证、送达程序，细化了调查取证和处罚执行程序。例如，考虑到视听资料、鉴定结论在证据中所占比重越来越大，但原《规定》对于视听资料的取证程序、方法以及鉴定结论的鉴定主体、程序等缺乏规定，不利于烟草专卖行政主管部门及时地采集有效证据。对此，修订后的《规定》补充了相关取证程序和具体要求。

三是完善了行政处罚的实体性制度。为确保行政处罚行为的合法性，修订后的《规定》进一步完善了罚没款物的处理、可申请听证的处罚种类、烟草专卖行政主管部门及其工作人员违法实施处罚应当承担的法律责任等实体性制度。例如，修订后的《规定》第四十四条将可申请听证的行政处罚扩展为“一万元以上的罚款”、“没收较大数额的违法所得或者违法烟草专卖品”、“责令停产、停业，责令关闭”和“取消从事烟草专卖业务的资格”，并授权省级烟草专卖行政主管部门结合本地实际调整和确定本行政区域的听证数额标准，强化了对当事人合法权益的保护。

四是健全了行政处罚的监督制约机制。按照《行政处罚法》关于“保障和监督行政机关有效实施行政管理”的要求，修订后的《规定》加大了对烟草专卖行政处罚的监督力度。例如，补充规定了烟草专卖行政主管部门内部、上下级之间的监督机制，明确上级烟草专卖行政主管部门有权审查和纠正下级烟草专卖行政主管部门错误的行政处理决定；要求法制工作机构或者专职法制工作人员应当对行政处罚案件的合法性进行监督等。

此外，修订后的《规定》还从立法技术的角度，整合了立法依据等条款，统一了“执法人员”、“烟草专卖执法机构”等用语，并对部分条款的表述顺序进行了调整。