关于改革和完善工伤争议处理机制的思考

关于改革和完善工伤争议处理机制的思考

蓝潮永

摘  要：现行工伤争议处理程序过于烦琐，不利于保护劳动者的权益，建议修改《劳动法》、《工伤保险条例》的有关条款：明确界定工伤认定仅是对事故性质作出的鉴定结论，不得提出行政复议或行政诉讼；用人单位参加工伤保险的的工伤赔偿争议，由劳动争议仲裁委员会仲裁，并一次性终局仲裁；用人单位没有参加工伤保险的工伤赔偿争议实行一次终局仲裁或人民法院直接受理。

关键词：工伤赔偿  工伤认定  仲裁  诉讼

一、问题的焦点----工伤维权的道路崎岖而又漫长

劳动者因工作受伤，依法应该得到相应赔偿。因为工伤引起的劳动争议，解决起来往往十分困难，工伤维权的道路崎岖而又漫长。这里面有制度设计不科学的原因。

（一）工伤认定程序

工伤认定程序是工伤赔偿的前置程序。劳动者工伤维权，第一步要做的是通过工伤认定。《工伤保险条例》第17条规定：职工发生事故伤害的，所在单位应当在30日内向劳动保障部门提出工伤认定申请。事实上，一旦有争议，用人单位往往采取拖延的办法，不会主动提出申请。第17条同时规定，工伤职工或者直系亲属、工会组织在事故发生之日起1年内，可以直接向劳动保障部门提出工伤认定申请。

《工伤保险条例》第20条规定，对提出工伤认定申请的，劳动保障部门应当在60日之内作出工伤认定。根据《工伤保险条例》第53条的规定，申请工伤认定的职工或者其直系亲属、该职工所在单位对工伤认定结论不服的，可以依法申请行政复议；对复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼。

根据《中华人民共和国行政复议法》第9条的规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请（法律规定的申请期限超过六十日的除外）。《行政复议法》第31条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第38条的规定，申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。根据《行政诉讼法》第42条的规定，人民法院接到起诉状，经审查，应当在七日内立案或者作出裁定不予受理。根据《行政诉讼法》第57条的规定，人民法院应当在立案之日起三个月内作出第一审判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，高级人民法院审理第一审案件需要延长的，由最高人民法院批准。根据《行政诉讼法》第58条的规定，当事人不服人民法院第一审判决的，有权在判决书送达之日起十五内向上一级人民法院提起上诉。 根据《行政诉讼法》第60条的规定，人民法院审理上诉案件，应当在收到上诉状之日起两个月内作出终审判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，高级人民法院审理上诉案件需要延长的，由最高人民法院批准。

这样下来，最长法定时间可达270多天。

如果遇到法院延长审理期限更可能拖到300多天。

如果复议机关撤销劳动部门的工伤认定结论，如果人民法院撤销复议机关的复议决定，如果人民法院撤销劳动部门的工伤认定结论，劳动部门重新作出工伤认定结论后，用人单位再申请复议或提起行政诉讼，则还需要更长时间。

（二）劳动能力鉴定程序

劳动能力鉴定是指劳动功能障碍程度和生活自理障碍程度的等级鉴定。劳动能力鉴定也是一个必经程序。职工发生工伤，经治疗伤情相对稳定后存在残疾、影响劳动能力的，应当进行劳动能力鉴定。劳动能力鉴定由用人单位、工伤职工或者其直系亲属向设区的市级劳动能力鉴定委员会提出申请，并提供工伤认定决定和职工工伤医疗的有关资料。如果由其它司法鉴定部门鉴定，劳动争议仲裁委员会和社保部门一般不予认可。设区的市级劳动能力鉴定委员会应当自收到劳动能力鉴定申请之日起６０日内作出劳动能力鉴定结论，必要时，作出劳动能力鉴定结论的期限可以延长３０日。申请鉴定的单位或者个人对设区的市级劳动能力鉴定委员会作出的鉴定结论不服的，可以在收到该鉴定结论之日起１５日内向省、自治区、直辖市劳动能力鉴定委员会提出再次鉴定申请。省、自治区、直辖市劳动能力鉴定委员会作出的劳动能力鉴定结论为最终结论。

（三）对赔偿争议的处理程序

根据《劳动法》第79条的规定，劳动争议发生后，当事人可以向本单位劳动争议调解委员会申请调解；调解不成，当事人一方要求仲裁的，可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。当事人一方也可以直接向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。对仲裁裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼。

提出仲裁要求的一方应当自劳动争议发生之日起六十日内向劳动争议仲裁委员会提出书面申请。仲裁裁决一般应在收到仲裁申请的六十日内作出。我们希望都是“一般”，但事实上很多争议的仲裁时间往往拖得很长。

劳动争议当事人对仲裁裁决不服的，可以自收到仲裁裁决书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。

根据《民事诉讼法》第一百三十五条的规定，人民法院适用普通程序审理的案件，应当在立案之日起六个月内审结。有特殊情况需要延长的，由本院院长批准，可以延长六个月；还需要延长的，报请上级人民法院批准。因此，一审法院何时作出裁决不得而知。

就算一审法院作出有利于劳动者的判决，用人单位如果不服，有权在判决书送达之日起十五日内向上一级人民法院提起上诉。还可以上诉。人民法院审理对判决的上诉案件，应当在第二审立案之日起三个月内审结。有特殊情况需要延长的，由本院院长批准。因此，二审何时有结果，更不得而知。

这样下来，诉讼阶段法定时间最长可达410天。这里还不包括二审法院裁定发回重审的情况。

法院裁决后还有个执行问题。《民事诉讼法》虽规定了申请执行的期限，却没有规定人民法院执行的期限。

这三个程序相互独立，且又是递进关系，没有工伤认定，劳动能力鉴定委员会就不会受理鉴定申请，没有工伤认定和劳动能力鉴定委员会的鉴定，劳动仲裁委员会也不会受理工伤仲裁申请。没有经过劳动争议仲裁，人民法院就不会受理劳动争议案件。一些用工企业，对工伤争议的法律程序非常了解，一旦出现工伤，就摆出依法处理的姿态，玩起程序，能拖则拖，能赖就赖。职工工伤后不能及时得到赔偿的情况比较普遍。有的职工，为了得到应有的赔偿，拖着伤痛的身躯，四处奔波，耗尽心血，耗尽钱财，雪上加霜；有的职工，因工作而伤身，因维权而伤心，再也鼓不起生活的勇气；有的甚至没有看到本应该及时到来的结果就含恨离开人世了。

二、改革和完善工伤争议处理机制

工伤争议处理程序过于烦琐，不利于保护劳动者的权益。建议修改《劳动法》、《工伤保险条例》的有关条款。根据诚实信用原则、公平合理原则，考虑到弱者的保护，在将来的立法中，应该尽量使劳动诉讼的程序简化、经济，方式简便，以利于劳动者的利用。

（一）用人单位参加工伤保险的工伤赔偿争议实行一次终局仲裁

工伤争议与其它民事纠纷相比，更应该强调及时、快捷，更应该注意保护处于弱势地位的劳动者，因此，本文建议：用人单位参加工伤保险的的工伤赔偿争议，由劳动争议仲裁委员会仲裁，并一次性终局仲裁。

企业为职工办理工伤保险，因用人单位不直接承担经济责任，也就不关心工伤认定，有的甚至为了减少自己的责任，还希望认定为工伤。因此，应当明确规定工伤认定和劳动能力鉴定是申请工伤保险待遇的前置程序，防止用人单位和劳动者恶意串通，损害社会保险机构的利益。

（二）用人单位没有参加工伤保险的工伤赔偿争议实行一次终局仲裁或人民法院直接受理

对没有为职工办理工伤保险的用人单位和个体经济组织，在发生工伤事故后，劳动者并不能从工伤保险机构享受到工伤待遇，所有的赔偿和补偿均来自于用人单位。因此应当允许受伤职工或其家属直接按民事诉讼程序寻求解决，直接向人民法院提起民事诉讼，不必将劳动仲裁作为起诉的前置程序。唯有如此，才能简化索赔程序，切实维护劳动者的权益。因此，笔者建议：对于没有参加工伤保险的工伤赔偿争议，如果双方达成仲裁协议的，由劳动争议仲裁委员会仲裁，并实行一次终局仲裁；没有达成仲裁协议的，由人民法院直接受理。

没有为职工办理工伤保险的用人单位和个体经济组织对劳动者构成工伤无异议的案件，当然可从其自愿，不必经由劳动行政机关的工伤认定，而由劳动争议仲裁委员会或人民法院因当事人认可构成工伤而作出已构成工伤的确认判断，从而对工伤赔偿争议作出裁决。

没有为职工办理工伤保险的用人单位和个体经济组织对劳动者是否构成工伤存在争议的案件，当事人可以申请劳动行政机关进行工伤认定。

（三）明确界定工伤认定仅是对事故性质作出的鉴定结论，不得提出行政复议或行政诉讼

    可采用交通事故认定规则来界定劳动行政部门对工伤认定的性质。

最高人民法院、公安部《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》第4条和公安部《关于对地方政府法制机构可否受理公安交通事故责任认定的复议申请的批复》明确指出公安机关对交通事故的责任认定不是具体行政行为，它是根据当事人的违章行为与交通事故之间的因果关系，以及违章行为在交通事故中的作用所作出的鉴定结论，当事人不能对公安机关的责任认定提起行政诉讼，也不能向地方政府法制部门提出行政复议，只能向上级公安机关提出复议。然而《交通安全法》生效后，连向上级公安机关提出复议的权利也取消了，人民法院经审查认为公安机关所作出的责任认定、伤残评定确属不妥，则不予采信，以人民法院审理认定的案件事实作为定案的依据。

笔者认为，公安机关对交通事故的责任与劳动行政部门对工伤性质认定的作用和性质应当是相同，劳动行政部门对工伤性质作出认定，仅是对事故性质作出的一个鉴定结论，它仅是劳动者享受工伤待遇的依据。因此，建议参照交通事故中的责任认定，规定当事人对劳动行政部门作出工伤性质的认定不服，不能提出行政复议或行政诉讼，可通过向劳动争议仲裁委员会或人民法院提出，如果仲裁机构和人民法院认为确有不妥，可根据查明的事实作出灵活处理。