随着工业化和城镇化的不断深入，城乡建设用地的供求矛盾越来越突出，保护18亿亩耕地红线的压力不断加大。

为引导城乡建设集中、集约用地，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）(十)中规定：“鼓励城乡建设用地整理,城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”，这是国家首次提出城乡建设用地增减挂钩的概念。

何谓城乡建设用地增减挂钩？《城乡建设用地增减挂钩》第2条规定：城乡建设用地增减挂钩（以下简称挂钩）是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。

城乡建设用地增减挂钩的典型做法是开展农村建设用地整理，改造旧村庄，用腾退出来的农村建设用地置换城市建设用地指标。